因城乡建设征地拆迁引发的不稳定因素分析

因城乡建设征地拆迁引发的不稳定因素分析

及解决问题的对策

×县住房和城乡建设委员会

2011年5月8日

    拆迁是项目建设的必要前提，也是城市自我完善、自我发展的重要途径。×县是一个老城区、新城区和城中村并存的城区，大力实施城区改造、以拆迁带动经济社会发展是现阶段发展的必由之路。自2003年以来，在实施环城南路、中山南路等大规模拆迁过程中，部分项目拆迁进展缓慢，引发了一些信访、上访不稳定因素。本文拟通过分析我县拆迁工作的现状和原因，借鉴其他地方的成功经验，提出若干建议以供参考。

    一、拆迁引发的不稳定因素的主要原因分析

近年来，我县城区改造加速推进，拆迁规模不断扩大，拆迁工作总体进展平稳，但也有部分项目推进受到影响。与此同时，拆迁引发的稳定问题多种多样。有的拆迁户进京上访，一些基础建设项目和房地产开发项目也受到影响，成为不稳定的重要原因，严重制约了经济发展和和谐社会建设。拆迁引发的不稳定因素的原因主要可以归结为以下三个方面：

（一）政策层面，部分法规政策不配套、不合理

1、货币补偿标准滞后于市场房价的变化。拆迁房屋综合评估价，是由二手房价格、基准地价和周边新房的预估价等几方面价格综合评估得出的。在实际拆迁工作中，评估价格与快速上涨的市场房价相比往往偏低。

    2、补偿标准不具体。《物权法》第四十二条规定，“征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”但是并没有对“居住条件”的内涵和外延做出明确具体的规定。

3、对无证房和“住改商”房屋的规定不尽合理。有关法规规定，“拆迁违章建筑和超过批准期限的临时建筑，不予补偿”；“房屋拆迁按房屋使用性质进行补偿”。然而多年来随着社会经济发展，大量临街房屋由住宅用房改为营业用房，办理了营业执照、缴纳了各种税费，但未变更房屋使用性质；许多房屋由于历史原因或城市管理不到位而长期无证。在实践中如果按现有政策执行，极易引发纠纷，而且不合情理。

（二）客观方面，城区困难群众较多，增大了拆迁工作的难度和复杂性

    困难群体较为集中。我县困难群体较多，拆迁改造的区域又主要是困难群体集中的地块。2009年拆迁户中困难群体约为20%，居住面积在30平方米以下的约为19%，安置起来特别困难。

（三）主观方面，部分干部对拆迁工作认识不足，创新意识、责任意识还不强

拆迁工作不仅仅是经济问题，同时还是民生问题、稳定问题，事关经济社会发展的全局。但是，目前仍存在少数干部和职能部门对拆迁工作重视不够，工作创新意识、责任意识不强等问题，导致工作推进不积极，工作落实不到位。

二、对拆迁问题的基本认识

    对拆迁行为性质的认识，直接关系到拆迁当事人的定位和拆迁方式的选择。我们认为，对拆迁性质的认识需要从发展的不同阶段来判断。在西方发达国家实行土地私有制、早已完成城市化进程的情况下，拆迁主要是一种单纯的商业行为。而我国实行的是土地国有和集体所有制，又处在城市化的中期加速阶段，不能够简单地与西方发达国家类比。在政府垄断土地一级开发市场的条件下，严格区分商业拆迁与公益拆迁并不现实。当前拆迁涉及最为普遍的旧城改造，绝大多数兼具商业与公益的双重属性。一方面，旧城改造主要是依靠商业企业的市场化运作，是典型的商业行为。另一方面，对旧城区和违法建筑的改造建设以及重新规划建设，可以进一步优化与重组城区经济、社会功能，改善居民居住环境；可以调整和改进城市产业结构和布局，构建更为合理、高效、优质的产业链，增强城市资源集中优势和吸纳能力；短期内可能对被拆迁人的利益有所损伤，但其终极结果有利于提高城市整体竞争活力，被拆迁人也会从中获利，这就使得旧城改造具备较为明显的公益性特征。此外对部分困难拆迁户采取提供廉租房、经适房及保底面积的做法就更带有公共福利的性质，政府不能因为是商业开发而完全退出拆迁事务。

从实践来看，近期全国各地的拆迁工作也开始表现出政府主导、采用更加优惠合理的拆迁补偿标准和拆迁安置方式的新趋势。如2009年4月北京市开始实施新的市场评估拆迁补偿办法，拆迁款足以购买政府提供的限价房。西安市棚户区改造中，采取政府主导的方式，最大限度让利于民，赢得拆迁户的支持。2009年2月上海市出台了“数砖头加套型保底”制度，即居住房屋的拆迁补偿安置，将以被拆除房屋市场评估价为基础，增加一定价格补贴和套型面积补贴。

当前我县正在开展城市建设推进年活动，涉及的大规模拆迁同样具备商业和公益的双重属性，也应该按照政府主导、优惠利民的模式推进。在拆迁中应当把握好以下几个原则：

    1、政府主导原则。更多地采用政府土地储备的模式推进拆迁，由政府主导，更加注重拆迁的规范性和公平性，将“生地”拆成“熟地”之后再进入挂牌出让程序。

    2、保障居住条件原则。以被拆迁人的需求为导向，制定公平合理的拆迁补偿标准和拆迁安置方式，帮助被拆迁人解决实际困难，切实保障被拆迁人的居住条件。

    3、利益均衡原则。拆迁是不同利益主体之间的一次新的利益分配过程，要保持各方利益的基本均衡、对等。

4、守法原则。政府在坚持依法办事的同时，要加强对拆迁人和被拆迁人双方面的监督管理，坚持在法律和政策的框架下开展利益博弈。

三、解决因拆迁引发不稳定因素的几点建议

    在上述拆迁基本原则的指导下，我县坚持征地拆迁必须以人为本，树立“为民拆迁，拆迁为民”的指导思想，切实维护群众合法权益。2009年以来，我们一方面积极向县委、县政府建言献策，提出有针对性、实效性和突破性的建议，促进政策逐步健全完善；另一方面要在现行法规政策的框架内，进一步推进思路创新、制度创新和举措创新，努力破解拆迁难题，加快拆迁进度，力求拆迁稳定，为×县的未来发展拆出一片新天地。

    （一）综合采取多种方式，加大实物安置力度

根据调查，绝大多数拆迁户最大的需求还是居住的需求。实物安置是现阶段破解拆迁难、有效保障拆迁户居住条件的最重要途径。今年我县采用了就地、就近安置的方式，加大实物安置力度。

就地、就近安置的好处是对拆迁户居住生活影响最小，最大限度地保障拆迁户的居住条件。今年实施的×中路改造、×景观大道建设拆迁，采取了这一方式，受到被拆迁人的欢迎。

    （二）坚持公平公正原则，不断完善拆迁政策

    拆迁行为应当遵循等价、有偿等市场经济基本原则。在促进公共利益的同时，应尽量避免和减少被拆迁人牺牲个人利益，着力制定公平、公正、零负担的拆迁补偿政策。

    1、确保拆迁补偿价格的公平合理。按照物权法规定的“不降低居住条件”原则，采取市场价格机制，合理确定补偿价格。补偿标准、补偿金额全程公开，坚持不乱开口子，确保先搬后搬一个价，保证拆迁公平，消除拆迁户的疑虑。

    2、进一步提高奖励补助标准。目前我县奖励补助政策为10000-30000元不等。为提高拆迁户的积极性，通过提高奖励补助的标准，弥补当前综合评估价的不足，减轻拆迁户购房的负担，鼓励拆迁户早签约、早搬迁。

    3、实行“拆一房还一房”，实现拆迁“零负担”。实物还建“拆一还一”（拆多少面积还多少面积）对于房屋面积较大的拆迁户可以适用，但是难以解决极小户型（30平方米以下）困难群众的居住问题。今年对农户约定特殊优惠面积的优惠政策，对人均居住面积不足30㎡的，按800元/㎡补交差价。建议借鉴外地经验，今后对国有土地上的城镇居民同样实行这一规定。同时，对符合特定条件的极小户型困难拆迁户，实施“拆一房还一房”政策，即该困难拆迁户可以得到我县已建成的最小面积安置房一套，而不需要补交任何差价，真正实现拆迁安置“无缝对接”，拆迁户“零负担”。这样的让利一定可以让困难拆迁户乐意搬迁、盼望搬迁。

    （三）统筹解决与拆迁相关的其他问题

    对我县拆迁中出现的各类共性和个性问题，要加强调查研究，借鉴实践经验和外地成功模式，采用各种行之有效的办法和措施加以解决。

    1、特困群体的拆迁安置。针对我县存在的残疾人家庭、双下岗家庭、特困户等特困弱势群体，应当着力解决其拆迁后的实际困难，体现政府对弱势群体的关爱。一是要按照前述最优惠的拆迁补偿标准进行补偿安置；二是应当统筹组织民政、劳保、卫生、教育、社区等相关部门，尽量为其解决拆迁后的就业、就医、就学等各方面实际困难，减少拆迁对其造成的不利影响，通过拆迁改善其生活居住条件。

    2、 “住改商”经营用房的处置。针对我县大量存在的有合法营业执照并按规定上缴各种税费、但未登记变更房屋使用性质的“住改商”房屋补偿标准无法反映房屋真实价值的情况，应当本着尊重现实的原则，在房屋评估时，根据具体情况适当提高“住改商”房屋的拆迁补偿价，对上述“住改商”房屋按照有证门面的一定比例给予补偿。在实践中可采用的货币补偿标准是有证门面房的60%-70%和安置门面房调换两种方式，应该用文件或其他方式将该标准固定下来，使得今后的拆迁中处置类似问题有明确的政策依据。

    3、无证房屋的处置。对于历史遗留的无证房屋的处置，要坚持依法办事，按照法律规定的标准予以部分补偿或不予补偿。但是对于确有困难、一旦拆迁就无房可住的拆迁户，应当本着有情操作、拆迁惠民的原则，争取廉租房或经济适用房来解决；特别困难且符合条件的拆迁户，还可适用前文提到的“拆一房还一房”优惠保底政策。

    （四）强化依法意识，规范拆迁行为

    在拆迁工作中，政府必须坚持依法行政，强化自律意识，加强自我约束，严格按照法律规定的权限和程序推进拆迁。同时，加强对拆迁人和被拆迁人双方的宣传教育和监督管理，着力防止和及时纠正违法过激行为。一是依法处置钉子户。对于存在思想误区，想要通过拆迁一揽子解决家庭矛盾，而提出不合理要求的拆迁户，要切实做好思想工作，通过耐心细致的宣传解释，引导他们理解国家的拆迁政策，走出思想误区，同时尽可能帮助其解决就业、就学、就医等各方面实际困难，减少拆迁阻力。对于个别依仗关系顽固抵制拆迁，想要以此发财致富的“强权”人物，特别是国家公职人员，可以借鉴外地做法，在依法依规的前提下，采用纪委介入、强化组织纪律、所在单位施压以及在一定范围内公布等各种手段进行约束，千方百计打压他们的气焰，避免在拆迁户中造成恶劣的负面影响。对于以上手段都不奏效，且严重影响拆迁进程的钉子户，应当严格依照法律程序，采用行政强拆、司法强拆等法律手段，予以强制拆除。同时加大法制宣传力度，取得强拆一家、宣传一片、带动一片的效果。二是严格监督拆迁人。要坚决禁止和杜绝违法拆迁，防止拆迁人受利益的驱动，采用暴力拆迁、野蛮拆迁等不合法手段对被拆迁人施压。近期发生的辽宁拆迁户杀死拆迁人、重庆等地拆迁户自焚等恶性事件提醒我们，要始终坚持依法拆迁，保护处于弱势一方的拆迁户的合法权益。对钉子户也要采用合法的手段进行处置，不能图一时之快而埋下不稳定的隐患。

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