论个人隐私权与公众知情权的冲突与协调 - 以3.6亿元彩票中奖事件为例

论个人隐私权与公众知情权的冲突与协调

——以3.6亿元彩票中奖事件为例

全华

（贵州民族学院，贵州贵阳550025）

摘要：2009年10月8日中出的3.6亿元福利彩票大奖，刷新我国彩票中奖金额历史记录的同时，也引发了公众对是否应当公开中奖者个人信息的激烈争论。从我国现行法律来看，中奖者享有对个人信息的隐私权，公众也享有对中奖者个人信息的知情权，由此便产生了个人隐私权与公众知情权的冲突。为协调二者冲突，笔者从权利自由最大化原则与平等保护原则出发，并结合我国的实际情况，寻求解决方法和途径，设计了中奖者个人信息公开风险基金、强制性保密协议制度。

关键词：隐私权；知情权；冲突；协调；彩票

On conflict and coordination between the personal privacy and the public's right to know -A 360 million Yuan lottery prize incident as an example

Quan Hua

(Guizhou University for Nationality, Guiyang Guizhou 550025)

Abstract: On October 8, 2009, the birth of 360 million Yuan Welfare Lottery Award had created the China's lottery history, also led to public’s fierce debate whether personal information of the winner should be disclosed. According to current laws in China, lottery winner enjoys the privacy of personal information, the public also enjoy the right to know personal information of the winner'. Therefore, the debate of conflict between personal privacy and public's right is generated. For the coordination of the two conflicts, according to the maximizing rights of freedoms principle and the principle of equal protection, the author seeks the way and solution based on China's actual conditions and designs the winner's personal information disclosure risk fund and the mandatory confidentiality agreements system.

Keywords: privacy; right to know; conflict; coordination; lottery tickets

最近，在河南安阳发生的高达3.6亿元的福利彩票中奖事件引起了广大公众的关注。这不仅是因为此次中奖刷新了我国福利彩票中奖金额的历史记录，更是因为人们对公众知情权与中奖者个人隐私权之间冲突的密切关注。在广大彩民呼吁披露中奖者个人信息的要求下，政府以保护个人隐私为由拒绝了人们的请求。在这种参杂了好奇、热情以及失望的复杂情愫中，人们不禁要问：到底是中奖者的隐私权重要，还是广大公众的知情权重要？是不是中国福利彩票发行中心和政府以隐私权为借口故意妨碍广大公众对政府的监督，有意隐瞒巨额奖金的流向？在笔者看来，这些问题处理的是否切当，与政府公信力的社会效果密切相关。本文将在肯定知情权与隐私权地位平等的基础上，提出新的制度设计，以期能为协调二者冲突，提供新的解决思路。

一、 公众知情权与中奖者隐私权的冲突

公众享有对中奖者个人信息的知情权。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第一条规定可知，公民、法人和其他组织有依法获取政府信息的权利。根据《民政部关于中国福利彩票发行中心性质及有关问题的批复》和《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十七条规定可知，中国福利彩票发行中心是民政部直属的从事社会福利事业的公共企事业单位，在提供社会公共服务过程中制作、获取的与公共利益密切相关的信息的公开，参照《政府信息公开条例》执行，由民政部制定具体办法规范。参照《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条的规定，财务信息属于应当重点公开的信息。中奖者个人信息直接关系到每年上百亿彩票奖金的流向，和用于社会福利事业的彩票公益金的比例和数量，与公共利益密切相关，所以中奖者个人信息必然成为中国福利彩票发行中心巨额奖金流向的财务信息的一部分，此时的个人信息已经转化为公共信息的一部分。参照《政府信息公开条例》第十四条第四款规定是可以公开的。

中奖者享有对个人信息的隐私权。（1）我国公民享有法律认可的隐私权，法律对个人隐私予以保护。1988年4月2日发布的最高人民法院《关于贯彻执行＜中华人民共和国民法通则＞若干问题的意见（试行）》第一百四十条规定“以书面、口头等形式宣场他人的隐私，或者捏造事实公然丑化他人人格，以及用侮辱、诽谤等方式损害他人名誉，造成一定影响的，应当认定为侵害公民名誉权的行为。”首次将隐私作为法律应当保护的对象予以确认。2001年2月26日，我国最高人民法院发布了《关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》，其中规定：“违反社会公共利益、社会公德、侵害他人隐私或者其他人格利益，受害人以侵权为由向人民法院起诉请求赔偿精神损害的，人民法院应当依法予以受理。”这是我国第一次以法律文件形式对隐私和隐私权予以正面保护。 （2）中奖者的个人信息属于隐私，法律明确规定给予保护。现行法律未对隐私和隐私权的内容予以规定，学界也对此说法不一。因此，笔者追踪最新立法动向，得知《中华人民共和国侵权责任法草案建议稿（第二稿）》第四十七条有关侵害隐私权的规定：“采取披露、宣扬、窥视、窃听、偷拍、骚扰等方式，侵害他人私人信息、私人活动或私人空间，侵害生活安宁，造成损害的，应当承担停止侵害、赔礼道歉、赔偿损失等侵权责任。”由该条规定可知，隐私是指他人的私人信息、私人活动或私人空间，所以彩票中奖者个人信息属于隐私。根据《彩票管理条例》第二十七条规定，彩票发行机构、彩票销售机构、彩票代销者以及其他因职务或者业务便利知悉彩票中奖者个人信息的人员负有对彩票中奖者个人信息的保密义务。

由上述分析可以得知：当中奖者不愿意公开个人信息时，公众对中奖者个人信息的知情权与中奖者的个人隐私权便会产生冲突。

二、协调公众知情权与中奖者隐私权冲突的法理基础

公众的讨论可谓众说纷纭，从公共利益角度考虑的人认为应当公开中奖者个人信息，从中奖者人身财产安全角度考虑的人则认为不应当公开。表面上看，上述两种人的观点和理由没有什么问题，但从深层次分析可知，他们没有站在共同的理论基础上探讨协调公众知情权与个人隐私权冲突的问题。因此，笔者认为缺乏共同的理论基础是难以协调二者冲突的，进而提出以下两大原则：

1.权利自由最大化原则。权利自由最大化是公众和中奖者共同追求的目标，也是双方遵循的共同价值标准。二者对权利自由最大化的追求是导致知情权与隐私权冲突的原因。然而，追逐权利自由是人类的本性，人类彼此在不断扩长权利领域的过程中不可避免地产生了暴力冲突，甚至相互残杀。为了使自身免受伤害，人们尝试在相互尊重和妥协的基础上达成约定来规范彼此行为，以避免相互残杀。该约定便是后来承担规范人们行为、维护社会秩序使命的法律的雏形。由此可知，法律产生于人类追求权利自由的历史过程，并肩负着实现人类权利自由最大化的历史使命。宪法法治原则所属的个人自由和权利的最大司法保护原则，可以说是权利自由最大化原则在宪法中的具体体现。具体来说，世界第一部隐私权法《美国1974年隐私权法案》对其立法意图阐述为：“试图规范收集，维护，使用和传播个人信息的联邦行政部门机构。”我国《政府信息公开条例》第一条规定“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，制定本条例。” 因而，确立隐私权与知情权的目的都是为了更好地规范和监督政府行政行为，保障公民应当享有的权利与自由。

2.平等保护原则。人人生而平等，平等地享有法律所赋予的权利和自由，平等地承担法律规定的义务和责任，平等地受到法律的保护和制裁。人人生而自由，在尊严和权利上一律平等。他们赋有理性和良心，并应以兄弟关系的精神相对待。[5]权利生而平等，虽然不同属性的权利之间会有差别，具体到比较特定权利所涉及的利益会有大小，但是权利本身是没有大小之别，贵贱之分的，法律应当予以平等保护。

三、协调公众知情权与中奖者个人隐私权冲突的法律建议

基于上述原则，笔者在设计协调公众知情权与个人隐私权冲突的制度时，以实现公众和中奖者权利自由最大化为目标，并对公众知情权和个人隐私权予以平等的保护。实际中存在着中奖者自愿公开个人信息和不愿公开个人信息两种情况，据此笔者设计了中奖者个人信息公开风险基金以鼓励和引导中奖者自愿公开个人信息，避免隐私权与知情权的冲突，同时在中奖者不愿公开个人信息的情况下制定强制性保密协议制度，对中奖者的个人隐私权予以合理限制，实现对公众知情权的平等保护。

（一）设立中奖者个人信息公开风险基金

中奖者个人信息公开风险基金是指为鼓励中奖者主动公开个人信息，从彩票公益金中拿出一部分资金作为注册资本设立的，用于补偿中奖者因自愿公开个人信息而遭受损失的基金。中奖者自愿或同意公开个人信息后，如果他和他家人的生命财产遭受不法侵害，通过司法或行政救济途径得不到完全救济，同时经证据证明公开个人信息是导致侵害发生的原因，那么他可以要求基金承担补充责任，补偿其未得到救济部分的损失。此外，即使中奖者自愿公开个人信息，政府、媒体或其他组织也只能在遵循其个人意愿的基础上进行有限的公开（例如：中奖者姓名、性别、年龄、照片、中奖号码、中奖金额、奖金使用计划等信息），这是许多国家通行的做法。该做法加大了犯罪分子确定中奖者身份的难度，保障了中奖者及其家人生命财产安全，也避免了基金不必要的补偿。那么该方案是否可行，笔者将从以下方面分析：

首先，设立中奖者个人信息公开风险基金能够有效保障中奖者生命财产安全，免除其公开个人信息的后顾之忧，特别是在社会治安环境恶劣的情况下，能够有效避免中奖者及其家人在生命财产遭受不法侵害后得不到补偿的风险。反之，如果缺乏基金保障，中奖者在自愿公开个人信息后，他和他家人处于生命财产遭受不法侵害可能得不到有效救济的风险之下惶惶不可终日，那么将大大打击中奖者公开个人信息的积极性，此后的中奖者很可能以保护个人隐私为由不愿公开个人信息，公众知情权将难以实现，个人隐私权与公众知情权的冲突也将产生，因此设立该基金是必要的。行使权利从来都是与承担相应义务对应的，行使的权利越多所承担的义务也就越多。具体来说，公众知情权的实现是以中奖者在个人隐私权方面做出让步为条件的，公众最大限度实现知情权的同时理应承担由此产生的保护中奖者及其家人生命财产免遭不法侵害的责任和义务，因此要求公众设立该基金，对中奖者损失给予补偿也是合理的。

其次，设立该基金能够有效鼓励中奖者公开个人信息，方便公众知情权的行使，保障了公众参与国家公共管理事务、监督政府管理行为的权利和自由，因此该基金具有公益性，从彩票公益金中拿出一部分资金用于该基金的设立是符合《彩票管理条例》第三十三条规定的。

最后，政府投入少量彩票公益金设立该基金，将极大鼓舞公众参与福利彩票等公共事务的热情，维护国家公信力的权威。设立该基金的资金占彩票公益金的比例很小，因为只有在中奖者通过司法或行政途径得不到有效救济的情况下才会动用基金，同时该基金可以通过合法的方式和途径进行投资增值，从而使注入其中的彩票公益金逐年减少，以至于将超过法定份额部分的资金返还给彩票公益金。设立该基金对广大彩民来说何尝不是一件好事，因为每个彩民都有可能中奖，都有可能在中奖后遭受生命财产侵害的风险，与其说该基金是对中奖者生命财产安全的保障，不如说它是对全体彩民生命财产安全的保障。政府可以通过设立该基金，表明接受公众监督的勇气和决心，赢得广大群众的信任，维护国家公信力的权威。根据《彩票管理条例》第三十五条规定可知，也只有政府有权使用彩票公益金设立该基金。

（二）构建强制性保密协议制度

1.强制性保密协议制度的内涵及设立基础

强制性保密协议制度是指在中奖者不愿公开个人信息的情况下，不得拒绝与公众签订保密协议，向承担保密义务的公众查询者公开其个人信息的制度。设计该制度主要是为了救济在现行法律差别保护下的公众知情权。该协议是中奖者、福利彩票发行中心和查询者三方签订的格式合同，合同具体规定中奖者负有向查询者公开其个人信息的义务，查询者负有为中奖者保守秘密的义务，若查询者违反该义务，应当承担相应的违约责任（例如：违约金10005000元），福利彩票发行中心负有为查询者提供查询中奖者个人信息服务的义务。此外，查询者承担的违约责任不宜过大，否则会打击公众查询中奖者个人信息，参与公众事务的积极性。因为，规定较为严格的违约责任会提高公众行使知情权的代价，不利于保护公众知情权。对中奖者个人隐私权的保护而言，有限地公开其个人信息已经能够很好地保护其生命财产安全，公众为知晓中奖者有限的个人信息承担太大的责任是不公平的。制度设计的重点在于预防，而不在于惩罚，虽然适度惩罚是必要的，但是不能以严厉惩罚的威慑代替预防，否则便会使公众迫于强大压力而失去应有的自由。相反，违约责任规定得过低，不利于有效引导公众尊重中奖者个人隐私，审慎地行使其知情权。

2.设立强制性保密协议制度的必要性及其作用

为协调中奖者个人隐私权与公众知情权之间冲突，出台相关措施是必要的。以美国为例，在规范公开彩票中奖者个人信息方面主要遵循《信息自由法案》和《1974年隐私权法案》的规定。为指导上述两法案的具体适用，美国司法部出版了《对信息自由法案的司法部指导》的一书，该书的第十章（信息公开豁免六）对隐私利益、公共利益做了具体的解释，并在该章第五节（平衡过程）中写到：“如果与公开相对的隐私利益大于公开的公共利益，那么涉及隐私的信息可能适当地保密；相反，如果这种平衡有利于公开，那么该信息应当被公布。”[6]可知，在平衡隐私权与知情权利益方面美国是作了具体规定的。然而，我国法律没有协调二者冲突的具体规定，有待法律的进一步完善。因此，笔者认为，在这种现实情况下，制定强制性保密协议制度不失为协调二者冲突的权宜之计。

该制度符合平等保护的原则。在本文所述情况下，该原则的具体含义是：中奖者个人隐私权与公众知情权是平等的，应当受到法律的平等保护。在中奖者个人隐私权与公众知情权发生冲突时，中奖者不能以保护隐私权为由，阻碍公众行使知情权，与此相反，公众也不得以行使知情权为由，排除法律对个人隐私权的保护。从强制性保密协议有关权利义务的具体规定来看中奖者和公众是受到平等保护的，因为该协议在保护中奖者隐私权的同时，也实现了对公众知情权的保护。

制定强制性保密协议制度能够缓和公众与中奖者的冲突，使二者的权益都得到更好的保护。在中奖人不愿公开个人信息的情况下，如果政府坚持保护个人隐私，拒绝公开中奖者个人信息，那么公众知情权的行使将遭受到实质性障碍，因为公众便无法知晓关系其切身利益的巨额福利彩票奖金流向，严重影响人们参与公共事务的热情，不利于公众行使监督政府管理公共事务的权利，也有损公众对国家的信任。与此同时，公众也会怀疑法律保护中奖者个人隐私权的合理性，有损法律的权威，也不利于公众对中奖者个人隐私权的尊重和保护。反之，如果政府在对个人隐私权予以保护的同时，通过制定强制性保密协议制度合理限制中奖者个人隐私权的行使，将有效缓解二者冲突。但是，有人质疑为满足公众行使知情权的需要而限制中奖者个人隐私权，是否是“多数人暴力”的表现。笔者认为：首先，绝大部分公众对公开中奖者个人信息的要求源于合理兴趣，这种兴趣是由人类好奇的本性萌发的，并不包含针对中奖者的恶意。 其次，公众要求福利彩票发行中心公开中奖者个人信息是行使其知情权的行为，并未触犯法律禁止性规定。最后，公众是以承担使中奖者生命财产免遭不法侵害的保密义务为代价，获取中奖者个人信息的。

制定强制性保密协议制度有效地平衡了现行法律对中奖者个人隐私权与公众知情权的差别保护，同时也符合我国立法发展趋势。从现行法律法规来看，虽然法律没有对隐私权予以明确规定，但是根据最高人民法院《关于贯彻执行＜中华人民共和国民法通则＞若干问题的意见（试行）》第一百四十条规定可知对隐私的侵犯可以被认定为侵犯名誉权的行为从而得到救济，该《意见》将隐私的保护归属于名誉权保护的范畴。名誉权是《中华人民共和国民法通则》第一百零一条规定的权利。知情权是《中华人民共和国政府信息公开条例》所赋予的。《民法通则》是全国人大制定的法律，《政府信息公开条例》属于行政法规，后者效力低于前者；同时,从《彩票管理条例》和《中华人民共和国政府信息公开条例》两部行政法规来看，前者作为规范彩票行为的特别法应当优先于后者适用，所以对中奖者个人隐私权的保护要优先于对公众知情权的保护。然而，从《中华人民共和国侵权责任法草案建议稿（第二稿）》第三十八条第三款有关知情权和第四十七条有关隐私权的规定来看，两者将受到平等保护。强制性保密协议制度很好地解决了现行法律法规与将来法律发展趋势之间的矛盾，通过签订协议使公众知情权从行政法规赋予的权利上升为《中华人民共和国合同法》（人大法律）所规定的权利，这样就实现了对个人隐私权与公众知情权保护的平衡。即使不久将来《侵权责任法》颁行，该制度依然可以作为协调二者冲突行之有效的方法。有人质疑强制性保密协议制度是否有悖于合同自由原则。笔者认为，首先，从合同的订立来看，中奖者可以自由决定是否兑奖，如果不去兑奖就不存在收集和公开该中奖者个人信息的情况，更不存在签订强制性保密协议承担协议条款规定义务的情况；公众同样可以自由决定是否查询中奖者个人信息，签订该协议承担合同条款规定的义务。所以，该制度并未限制当事人自愿订立合同的自由。其次，从强制性保密协议内容来分析，我们不难看出该协议不过是将法律法规有关隐私权与知情权的相关规定以合同条款的形式表现出来，并未违反法律强制性规定,也符合《合同法》第三十九条有关格式合同的规定。此外，任何人都不得以合同自由为借口，拒绝承担法律法规所规定的义务和责任。

3.强制性保密协议制度的具体设计及社会效果

制定强制性保密协议制度不需要对现行法律法规进行修改，只要完善规范中国福利彩票发行中心管理行为的相关办法，使得签订强制性保密协议制度化。花费的成本不过是签订纸制格式化合同的纸张费用和提供信息查询服务的管理费用，在网络高度发达的今天，通过程序化的网络操作可以节省绝大部分上述费用。例如，查询者只需凭本人身份证在福利彩票发行中心进行一次有效登记和注册，就可以在其官方网站上通过签订电子协议的方式查询不愿公开个人信息的中奖者的相关信息。此外，为尊重中奖者个人隐私权，保护他和他家人生命财产安全，对其个人信息的公开也是非常有限的（例如，中奖者详细住址、家庭成员及其财产状况等与公共利益无关的信息是不能公开的）。

对比有限的花费，强制性保密协议制度能够产生有效引导中奖者与公众尊重彼此权利，承担彼此义务的良好社会效果：首先，该制度能够引导公众尊重中奖者个人隐私，通过合法途径获取中奖者个人信息满足其合理兴趣，防范媒体为满足大众好奇的心理需求，通过其他各种不合理渠道和途径获取中奖者个人信息，影响中奖人及其家属的日常生活，误导社会舆论，扰乱正常的社会秩序（例如，上百名记者聚集在河南福彩中心等待中奖者前来兑奖）。其次，引导中奖者尊重公众知情权，满足公众渴望知晓其个人信息的愿望，与此同时，其知情权也得到了尊重和保护。因为，中奖者作为公众的一份子，同样可以通过签订强制性保密协议的方式查询其他中奖者的个人信息。最后，该制度有利于在公众与中奖者之间搭建一座相互尊重与信任的桥梁，使广大公众团结起来，加强对社会福利彩票事务的监督，促进社会福利事业的健康发展，使每年上百亿的福利彩票资金都能够真正地用于社会福利事业，造福全国人民。

然而，要更好地协调个人隐私权与公众知情权的冲突和矛盾，还有待我国立法者对法律的进一步完善。

参考文献：

本文来源：https://www.2haoxitong.net/k/doc/f6134d0c52ea551810a6870a.html