铁路投融资体制改革与融资模式创新
发布时间：2010-08-24 来源：文档文库
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筹融资管理［中图分类号］F530.1［文献标识码］A［文章编号］1005-9016（2009）07-12-06铁路投融资体制改革与融资模式创新殷红军，周国光（长安大学经管学院，陕西 西安 710064）［摘 要］中国铁路投融资体制改革为铁路发展带来了勃勃生机。本文全面分析了目前铁路投融资体制存在的主要问题，通过对铁路运输企业、铁路投资公司的调研分析，从社会不同层面讨论了铁路投融资模式创新途径，并提出了我国西部地区由政府主导，不完全企业行为的铁路投资企业融资创新模式，对铁路投融资理论是一个较大的创新。［关键词］铁路交通 投融资体制 改革 融资模式 创新2004年1月，国务院审议通过了《中长期铁路网规划》，与此相对应的是我国未来新建铁路总量投资将超过2万亿元，平均每年铁路投入资金将超过2000亿元。而根据铁道部统计年鉴提供的数据来看，近几年我国铁路建设投资规模基本保持在600亿元左右。资金短缺已成为实现《中长期铁路网规划》的主要制约因素之一。2006年8月，铁道部出台了《“十一五”投融资体制改革推进方案》，其目的在于发挥市场配置资源的基础性作用，构建投资主体多元化、资金来源多渠道化和融资方式多样化、项目法人制市场化的铁路投融资体制。为了实现铁路中长期路网规划的发展目标，适度、适当、适时地引导非公资本进入铁路建设市场显得尤为迫切。一方面，可以通过非公资本的进入缓解我国铁路建设基金与财政拨款不足的现状；另一方面，通过有效引入民营企业先进的管理理念，改造国有铁路运输企业，优化企业法人治理结构，建立现代化铁路运输企业；再者，通过非公战略资本的引入，国家铁路建设基金可以更多地投入到西部开发建设中，更好地发挥铁路基础设施的公益效益和社会效益。一、铁路投融资现状1998～2004年，我国铁路建设投资规模基本在600亿元左右，2005年以来，铁道部为了实现《中长期铁路网规划》而实施的投融资体制改革为其他形式的战略资金投资铁路提供了历史机遇。从融资结构来看，铁路投资的主要资金是铁路建设基金、财政预算内专项资金和国内贷款（少部分的世界银行贷款）约占总融资额的60%以上。民资、外资、债券、企事业自筹以及其他约占30%左右，地方政府财政贴息、合资铁路营业税等资金的再投资约占10%左右。现有的投融资体制，因为缺乏可操作性而使非公资本难以进入铁路建设市场。从目前铁道部与各省区铁路建设会谈纪要来看，地方政府为了适应国家铁路投融资体制改革，纷纷成立省级铁路投资公司作为出资人代表以实现并确立省级铁路投融资主体地位，通过吸纳地方政府资金，共同出资组建合资铁路公司进行运作，股权融资已经成为铁道部募集资金的主要途径。截至2006年底，结合铁路新线建设，新组建的由铁道部、地方政府、战略投［作者简介］殷红军（1975～），男，长安大学经济与管理学院博士研究生，工程师。研究方向：交通运输战略与投融资、交通运输系统工程。，男，长安大学经济与管理学院教授、博士生导师。主要从事交通投融资、收费公路管周国光（1956～）理以及财务与会计领域的教学和科学研究。12交通财会2009.07（总第264期）
筹融资管理资者组成的合资铁路公司达到26家，总营业里程7000公里，合资建路规模进一步扩大。目前，铁路运输企业股份制改造试点也取得了一定的进展。大秦铁路上市和广深铁路A股上市，分别募集到了150亿元和103亿元；铁龙公司股权分置改革顺利完成。同时，铁路债券融资取得了一定的成绩，全年成功发行铁路建设债券400亿元。据悉，铁道部今年将重点推动大秦、广深、铁龙三个上市公司实现再融资。铁道部将积极推出吸引社会资金投资的配套措施，争取更多的社会资金投资铁路建设。二、现行铁路投融资体制存在的主要问题我国铁路投融资体系形成于上世纪50年代。80年代初，全国第一家合资铁路公司的出现使得铁路投融资体制发生了较大的改观。半个世纪以来，铁路系统内设公、检、法，文、教、医等机构自成体系，在投资、生产、经营等领域绝少和外界发生联系。这种局面使得铁路系统在我国经济力量比较薄弱的情况下建立起比较完善的管理运作机制，而另一方面也造成了经济结构失衡以及在国家资金供给不足的情况下，整个铁路系统缺乏自我发展、自我积累、自主创新的能力。80年代以来，合资铁路公司的出现，包括铁道部近期生产力布局调整在内的一系列体制的改组与重组，使得铁路运输企业生产经营水平得到了长足的进步，但是由于铁路调度权属问题、保持路网完整问题等一些难以逾越的原因，铁路系统的投融资体制改革、管理体制改革仍然没有进入实质性阶段。就目前进行的铁路投融资改革来讲，笔者认为存在以下主要问题。（一）投融资模式落后，投资主体单一。长期以来，我国铁路投资主要依靠国家铁路建设基金、财政预算内专项资金。虽然目前铁路投融资体制改革从不同程度改变了这种局面，但投资主体单一仍是不争的事实，其原因是多方面的。首先，企业定位的铁路局作为铁道部出资人代表，在合资铁路公司的管理中，往往会利用其统一调度、安全监管等客观上的垄断优势对合资铁路运输生产进行干预，非公资本在面对“铁老大”时，缺乏话语权而导致非公有资本徘徊于铁路市场之外。其次，铁路中长期路网规划大规模的资金需求，使得铁道部不得不频频向社会非公资本召唤，然而，非公资本的进入必然将打破铁道系统现有运作模式，担心局部利益的损失使得铁路投融资体制改革总是驻足不前，难以突破，目前这种局面仍然没有得到有效缓解。一方面，很多战略投资者看到了中国铁路潜在的市场前景和长远的商业利益，但是对于目前的投资体制、运营管理的控制以及对民资权益的保证，铁道部没有拿出清晰的条文，使得投资者只是处于了解政府意向的阶段，没有进一步行动；另一方面，铁路投融资体制改革仅限于铁道部、地方政府为主要出资主体，政府行政投融资意味浓重，企业融资行为缺位，投融资观念亟需转变，诸如涉及股权、债权等各种可能的金融创新工具及其搭配没有运用而导致融资渠道单一。（二）观念、政策滞后，铁路企业直接融资、再融资能力有限。经铁道部的努力，虽然使大秦、铁龙和广深在股份制改造、上市融资方面取得了一定的成功，但是大秦公司、广深公司由于存在跨线运输关联、清算体系不合理等客观原因导致再融资困难。有些铁路运输合资企业虽然具有较为完善的法人治理结构，但是铁路运输企业的产权国家独有或高度控股，导致事实上的所有者缺位以及监管不力，从而造成铁路运输企业总体运行成本居高不下、经济效益不尽如人意。铁路系统的统一调度和定价权限掌握在铁道部和国家发改委手中，运输收入由铁道部统一清算，很难看到路段的收入清单等等，这些因素都导致了铁路运输企业改制困难，直接融资乏力。（三）投资壁垒过高，管理体制呆板使得非公战略资本难以进入。铁路是国家经济大动脉，是关系到国家安全、领土完整的战略性行业，世界各个国家对铁路都有相应的管制。我国铁路系统管制过于严格，导致了铁路发展缓慢、资金供给严重不足，形成了独特的卖方市场。以往，我国对铁路行业采用严格的行政管制手段，严格规定了铁路行业属于国家所有，其他单位或个人不得随意进入铁路行业。但是随着国家投融资体制的改革，尤其是改革开放以来，一大批民营企业发展壮大起来了，具备了相当的经济实力和技术水平，具有参与国际、国内大项目投融资的实力，在资本市场、产业重组等方面都积累了相当宝贵的经验。目前，我国铁路管理沿袭前苏联模式，仍然是政企合一的管理体制，铁道部既是行业主管部门，市场规则、行业政策的制定者兼监督者，又是铁路企业的直接投资、经营者。自建国以来近60年，这种管理模式基本没有进行大的改变，国家铁道部——铁路局（铁路分局，现已撤销）——站段，管理链条达到三级（铁路分局未撤销前为交通财会2009.07（总第264期）13
筹融资管理四级），由于国家铁路的现代化企业制度建设滞后、资本结构高封闭性、运输企业公平经营的市场化环境尚未形成，投资主体单一的格局没有得到根本性的改变。（四）地域差距较大，铁路投融资改革不宜“一刀切”。我国铁路东部的上海铁路局，南部的广州铁路（集团）公司，华北的北京铁路局地处经济发达的长三角、珠三角地区以及京津经济圈，该地区人口稠密，铁路网发达，已经具备了市场化改造的条件；东北地区的哈尔滨铁路局、沈阳铁路局及中部部分铁路局处于经济起步的中部地区，宜逐步向市场化推进；而西部地区诸如兰州铁路局、青藏铁路公司、乌鲁木齐铁路局地处经济欠发达的西北地区，目前不具备改革的条件，维持目前的政企合一对保障祖国边疆安全、充分发挥铁路公益性、维持当地稳定都是具有重要的作用。（五）融资观念不新，市场融资渠道单一，金融供给体系不完善。在社会公众、国家政府、地方决策部门心目中，铁路属于“应当全部由政府无偿提供的公益性设施”是根深蒂固的。由于铁路领域受到国家严格的监管，目前除了国家财政拨款、铁路建设基金和国有银行贷款外（国家开发银行的政策性贷款），缺乏足够的金融供给部门的参与，铁路系统的金 