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房屋拆迁案例分析

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房屋拆迁案例
基本案情：浙江省东海市“服装城”是由东海市人民政府主办、市工商局承办的一个项目，于1991年8月动工兴建。1992年3月经东海市人民政府第三次常务会议讨论，同意东海市工商局提出的“服装城出售方案”（内容为：为筹集建设资金，将服装城一、二层摊位进行预售，出资购买者对所购摊位拥有所有权等）。随后，服装城筹建办发布了“关于欢迎认购服装城摊位的公告”，并在东海日报上刊登广告进行销售。1992年9月众多个体工商户与东海市工商局签订了“服装城摊位买卖协议书”并办理了公证，1992年10月市工商局向购摊位的个体工商户颁发了“服装城摊位所有权证”。自此，个体户一直在服装城摊位经营生意。
2002年2月6日东海市房地产管理中心向市土地流转中心颁发“房屋拆迁许可证”，对服装城进行拆迁改造，许可证载明：拆迁期限至2002年3月20日；2002年2月26日东海市房地产管理中心发布“关于服装城房屋拆迁公告”；2002年4月2日拆迁人委托的拆迁单位东海市房屋拆迁办公室对服装城进行“强行”拆迁；（注：未达成拆迁协议，又未经行政裁决或法院判决）。2002年4月11日东海市土地流转中心、东海市市场发展中心、东海市房屋拆迁办公室三方签订了“非住宅拆迁补偿协议书”。上述三方在协议中的身份分别为：拆迁人、被拆迁人、拆迁单位。
2002年3月4日拆迁单位东海市房屋拆迁办公室受东海市市场发展中心委托，发出“告摊主用户书”，称：接受所有权人东海市市场发展中心全权委托，代为处理服装城内固定摊位有关补偿安置事宜，单方决定了拆迁安置方式（货币安置）、货币补偿安置金额等内容。个体户认为：服装城摊位所有权人是出资购摊位的个体户而非市场发展中心；拆迁安置补偿方案不符合法律法规规定。双方发生争议，未能签署拆迁安置补偿协议。
2002年4月12日东海市市场发展中心、以东海市土地流转中心、个体户为被申请人向东海市建设局申请行政裁决，要求依法对个体户的拆迁补偿安置费用进行裁决。
2002年5月15日东海市建设局作出行政裁决：申请人东海市市场发展中心按国资局批复给予被申请人（即个体户）实行货币补偿，金额为XX元。（行政机关将个体户作为永久使用权人） 2002年6月28日共有45位个体户认为东海市建设局作出的行政裁决具体行政行为主要证据不足、违反法定程序、适用法律法规错误，依法向东海市人民法院提起行政诉讼（被告：东海市建设局、第三人：东海市土地流转中心、东海市市场发展中心）。

东海市人民法院经二次开庭审理，于2002年12月24日作出判决。判决认为：“虽然原告（即个体户）购入服装城摊位，并持有东海市服装市场筹建办公室所发的《摊位所有权证》，但依照法律法规的规定，不能证明原告是该房屋的所有人或共有人，该房屋的所有权人应是第三人东海市市场发展中心，对原告可视为被拆房屋的当事人。被告收到第三人东海市场发展中心提出的行政裁决申请，结合其自愿补偿和服装城摊位评估计算及摊位补偿价格的说明等情况，根据国务院《城市房屋拆迁管理条例》第十六条和《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第十七条的规定，被告所作的裁决不违反法律法规规定。综上被告所作的行政裁决认定的事实基本清楚，适用的法律法规正确，程序基本合法，应予支持，原告诉请的理由和依据不足，本院难以支持。依照《行政诉讼法》第五十四条第一款第一项的规定，判决：维持被告东海市建设局于2002年5月15日作出的行政裁决书。”。现其中的30位个体户不服一审判决，向东海地区中院提起上诉。

《城市房屋拆迁管理条例》
第十六条拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出。
当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院起诉。拆迁人依照本条例规定已对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房的，诉讼期间不停止拆迁的执行。
《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第十七条拆迁补偿安置协议签订后，被拆迁人或者房屋承租人在搬迁期限内拒绝搬迁的，拆迁人可以依法向仲裁委员会申请仲裁，也可以依法向人民法院起诉。诉讼期间，拆迁人可以依法申请人民法院先予执行。

一、与东海市工商局签订“服装城摊位买卖协议书”的个体户的法律地位可以肯定的是，“服装城摊位买卖协议书”的双方东海市工商局和个体户存在平等主体间的合同关系。那么，是否如个体户所言，他们就取得服装城摊位的所有权呢？个体户证明其所有权的凭证为“服装城摊位所有权证”，而法定登记部门的登记内容证明服装城摊位的所有权却是东海市市场发展中心；无论是从证据证明力还是从物权理论上看，服装城摊位的所有权只能是东海市市场发展中心而不是个体户。也就是说东海市工商局和个体户仅基于买卖合同关系发生债权关系，个体户即不是摊位的所有者，也不是承租人（因为合同并不具备租赁合同的主要条款，由此也说明认为“非住宅拆迁补偿协议书”侵犯承租人利益而违法是错误的）。二、“强行”拆迁的合法性，如何进行救济？
依《城市房屋拆迁管理条例》第十五条、十六条、十七条，强制拆迁的前提是拆迁补偿安置问题得到解决（达成补偿安置协议），但被拆迁人或承租人在搬迁期限内没搬迁；强制拆迁的实施主体是人民法院或房屋所在地的市、县人民政府指定的有关部门。本案中，拆迁人委托拆迁单位“强行”拆迁既没有解决补偿安置问题，又没有合法的拆迁实施主体，显属违法强制拆迁。
值得注意的是本案中阻碍拆迁的个体户既不是被拆迁人，又不是承租人，因此不能直接依《城市房屋拆迁管理条例》的规定直接申请强制拆迁；正确做法是依一般民事侵权寻求救济。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》2011年1月21日实施第二十七条实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。
作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。
任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。

强制执行权：拥有强制执行权的主体：公安、国安、海关、税务、工商、质量监督局和城管。
不具有强制执行权的主体：环保、土管、文化、卫生、教育等机关。

三、“告摊主用户书”的性质及法律效果

由于东海市工商局和个体户存在平等主体间的合同关系，东海市市场中心作为“服装城
摊位买卖协议书”中东海市工商局的权利、义务承受者，委托他人发布“告摊主用户书”，其实质是单方确实“服装城摊位买卖协议书”这一合同纠纷的解决方案，没有经过个体户的同意，是无效的（因个体户不同意，实际也没得到履行）。个体户可以提起民事诉讼寻求救济。
四、行政裁决的认定（存在的问题）
一方面，笔者认为本案中东海市建设局不应受理行政裁决申请。依据《城市房屋拆迁管理条例》第十六条，行政裁决的主管范围是当事人之间（拆迁人与被拆迁人或被拆迁人与承租人之间）达不成拆迁补偿安置协议，而本案中，个体户不是当事人，就谈不上拆迁补偿安置的问题。另外，行政裁决是实施强制拆迁的法律依据。进行行政裁决的目的是为了完成拆迁，拆迁条例规定拆迁人应在拆迁许可证规定的拆迁期限内完成拆迁，所以行政裁决应当在拆迁期限内进行。而本案中，拆迁许可规定的拆迁期限至2002年3月20日，强行拆迁的时间是4月2日，东海市市场发展中心申请行政裁决的时间是4月18日。是先违法强行拆后申请行政裁决，行政裁决解决的是拆迁过程中的补偿安置问题，进行裁决的前提是拆迁行为合法，而本案中这一前提不存在（超期违法无证拆迁），被上诉人理应依法行使职权对违法拆迁行为进行管理，对违法的裁决申请不予受理，但被上诉人却违反程序进行受理并作出了错误的裁决。

另一方面，在已经受理的情况下，行政机关将个体户作为享有永久使用权的人，根据行政行为合理性原则，永久使用权人的权利应当比承租人的权利得到更有效保证；但实际裁决结果的合理性是值得怀疑的。
五、行政诉讼的认定
个人认为法院在对被拆迁房屋所有权认定上是正确的。但法院以被告所作的裁决不违反法律法规规定为由驳回原告的诉讼请求是不合理的。其一，正如前面所言，被告不应受理第三人的行政裁决申请，但法院并没有对被告受理申请的合法性进行审查。其二，正如前面所言，实际被告所作出的行政裁决结果的合理性是值得怀疑的，完全可以依据《行政诉讼法》第五十四条第四款，以显示公平为由将其变更。

案例评析：纵对全案过程，引发纠纷的主要责任在于相关行政机关法制关念的淡薄，致使纠纷得不到及时有效的解决的原因在于行政裁决和行政诉讼中当事人地位实质上的不平等。首先，在签订“服装城摊位买卖协议书”后，为什么不到相关部门办理房屋权属变更登记，难道市工商局不知道“服装城摊位所有权证”的效力吗？当然，个体户也有过错。其次，东海市土地流转中心、东海市市场发展中心、东海市房屋拆迁办公室均与当地政府有着千丝万缕的联系，其所作所为，体现出来的是政府对私权的漠视。比如说“强行”拆迁行为，单方发出“告摊主用户书”的行为，行政裁决的受理及结果。最后，法院在判决中运用了含糊的词语，有违司法的一般理念，其原因不言而喻。笔者认为法院运用“事实基本清楚”、“程序基本合法”、“本院难以支持”之类的词语，与《行政诉讼法》第五十四条：具体行政行为“证据确凿”，适用法律、法规正确，“符合法定程序的”，“判决维持”。

政府的角色：在拆迁中政府的角色，第一是发放拆迁许可证。其次是政府颁发给拆迁人的许可证，允许它拆迁了。之后政府就退回去了，让拆迁人和被拆迁户去谈，去签补偿和拆迁协议，签成协议就走民事诉讼程序，签不成协议必须要经过政府的行政裁决，之后就是具体行政行为了。其只能通过行政复议和行政程序进行。从目前调研的案件看，几乎申请裁决的绝大部分都是拆迁人，被拆迁人提出裁决的很少，或者通过这种裁决拿到利益的很少，几乎没有。第三个角色——执行裁决。政府做出的拆迁的裁决生效之后，立刻就可以执行。这是政府在拆迁中的三个角色。这意味着，当事人如果不听话，政府都可以出面来解决。城市房屋拆迁——政府主导下的利益博弈。城市房屋拆迁实质就是对城市国有土地使用权的争夺，其中的利益相关者有政府、开发商与被拆迁人。政府在拆迁中的利益因拆迁项目的具体用途而有所不同：在纯商业性拆迁中，通过前期的土地使用权许可，从开发商处获得的土地出让金以增加地方税收——金钱利益，并借助社会资金进行城市建设——政治利益；在
公益性拆迁中，对被拆迁人补偿费用的多少影响着财政支出是增加还是节约。开发商的利益一般来说就是纯粹的商业利益，其从事城市开发、房屋拆迁是单纯的牟利行为。为追求利润最大化，它当然希望支付的拆迁成本愈低愈好，甚至不惜利用非正常手段成为政府权力寻租的合作者。被拆迁人是社会弱势群体

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