美国住房政策背景与二战后的郊区蔓延

美国住房政策背景与二战后的郊区蔓延

摘 要：我们总是从城市规划的观点来看待空间的发展，但是事实上，城市空间的发展受到太多的因素的影响，规划反而不是重要的因素。正如美国二战后的郊区蔓延，很大程度上是受到住房政策的影响和引导。本文就是从一个新的视角——住房政策，来看美国二战后的郊区蔓延的问题。在郊区发展的过程中，fha主导的住房抵押贷款、va针对退伍士兵的住房政策、对有房户的税收补贴以及公共住房和城市更新运动，这些住房政策的内容构成和实施构成中的偏好是影响战后郊区发展的关键因素。

关键词：美国住房政策战后郊区蔓延 联邦住房管理局 有房户税收补贴 公共住房

一、引言

二战之后，美国城市出现了郊区化的浪潮。中产阶级逃离中心城市的恶劣的环境，大规模搬迁到郊区居住，随后制造业和办公等也开始外迁，郊区出现新的次级中心。城市从单中心的城市空间结构转变为多中心的城市地区空间结构，城市和郊区、农村的界限区域模糊，城市地区极大的扩张，城市人口居住异常分散，郊区以“蛙跳式”布局向外发展，整个城市地区呈现出低密度的蔓延状态。

对美国战后的郊区蔓延发展的影响因素很多，汽车产业的发展和战后高速公路的建设形成的以小汽车为主导的交通模式；美国中产阶级对郊区梦的渴望；美国和欧洲不同的国土面积、政治结构因素等等，通常也会将联邦政府的住房政策列为推波助澜的因素之一。

但是实际上，住房政策在其中的作用要重要得多。一种流行的观点从个人的购房决策角度来解释战后的郊区化，把其决策归结为消费者偏好的改变。但实际上联邦政府通过住房政策在消费者选择之前已经为他们划定了一个狭窄的选择范围，使得合理的选择都集中到了一个方向——就是到郊区选择独户住房居住。这一决策发生在个体的决策之前，影响了城市的发展方向。

二、二战后的住房短缺问题和住房建设的特殊意义

二战之后，美国大批退伍军人复员，总计超过1600万人，这些复员军人回来后面临结婚生子，带来婴儿的大量出生，使得美国住房需求大增。同时由于战争的影响造成的居民住房建设停滞，在战争结束后的住房数量远远不能满足人们的需求。住房短缺成为当时美国政府面临的主要问题。

当战后美苏进入冷战局面之后，建造住房不仅是现实需要，而且还多了制度竞赛的意味。杜鲁门总统曾经宣称：“在我们证明在我们的民主体制内可以为我们的人民提供像样的住房之前，我们怎么能指望在欧洲发扬民主呢”。而所谓“像样的住房”，在美国人看来，就是指独立的带有院落的住房，这显然是郊区生活的代表。这种住房区别于苏联那种集中居住的公寓式住宅。美国人讽刺那种集中式的住宅是“巢穴”。在这种背景下，在郊区建造独户住房、装配最新的设施，似乎有着爱国的意义。而美国的政府及住房政策偏好郊区和独户住房就不难理解了。

三、影响郊区发展的住房政策

1、fha主导的住房抵押贷款

在美国郊区化的过程中，对其影响最大的住房政策是联邦住房管理局（fha）对贷款出借商提供的住房抵押贷款保险，以此转移了出借商的风险，吸引他们投资于住房产业。fha联邦政府的住宅抵押保险制度和住宅补贴制度极大地刺激了私人公司在住宅建筑方面的投资，推动了住宅建筑的发展。

在fha的抵押贷款保险政策促进了美国住房产业的繁荣和住房建设量的极大增长的同时，其保险的“社区评估制度”则将这些新增长的建设都推向了郊区。在“社区评估制度”中，fha全国的社区进行风险分级，以作为判断是否为其内的住房进行保险的标准。共分为a到d四级，社区的贷款风险逐级升高，得到贷款的可能性降低。通常的判断标准偏好新建的、独户的、白人的、郊区的社区，这样一来中心城市因为比较陈旧，且穷人和少数民族居多，因而大多数社区均为c级和d级，难以得到住房抵押贷款或者得到的贷款并不优惠，量少期短。大量的中产阶级从fha的抵押贷款保险中获益，从而搬迁到了郊区。

2、va针对退伍士兵的住房政策

1944年联邦政府出台的“退伍士兵权利法案”，对二战期间服役超过90天的退伍军人提供必要的经济资助，根据其服役时间长短和军职等提供退役金、教育培训补助金、失业救济金和住房贷款担保等，法案由退伍军人管理局 (va)负责实施，va为退伍士兵提供购买廉价住房的一半以下的贷款额。据统计，自1944年至1952年，va向近240万二战退伍军人提供了住房贷款，从成立到1977年，退伍军人管理局发放抵押贷款9,877,113份，1955年最多，发放了643,226次。显然的这部分住房绝大多数位于郊区。

另一方面，由于住房的严重不足，住房贷款不足以解决问题，政府考虑为退伍军人建设住宅。政府从住宅成本以及用地方面考虑，将郊区作为复员军人的住宅首选地。并为此由国会专门拨款4亿美元以补助上述建房所需的建筑原材料的生产。此外，政府还批准了大量贷款，用于复员军人的房屋建设。1946年政府总共建造了50万套新住房，供复员军人优先选择。

2、对有房户的税收补贴

另一项重要的住房政策是联邦政府对有房户的税收补贴政策，主要内容是有房户花在住房抵押贷款利息以及住房所交的税收的金额不算在个人所得税的应纳税收入内。这一项政策因为不是政府的直接支出而经常被我们所忽略，但是实际上它的补助数额非常巨大，远远超过公共住房等直接资助项目。以2004年的住房产业资助数据进行比较：联邦政府用于公共住房、租房券等直接住房资助的花费为300亿美元，用于住房税务支出的总额为1194亿美元——其中1052亿美元被用于有房户，142亿美元被用于住房投资商。 由此可以看出住房税务支出的重要程度，而对有房户的税务支出更是重中之重。

税务补贴跟个人所得税的税率有关。大萧条之后个人所得税税率不断增长，二战期间个人所得税作为筹措军需费用的工具在1945年达到了最高边际税率94%的高点，之后，整个二战后到70年代都是联邦个人所得税税率最高的时期，最高边际税率在70%以上。而住房价值越高，其税收补贴越合算。在这一阶段的购房者有着足够的动力购买更大的住宅以达到获取更有价值的税收补贴。而更大更好的住房通常位于郊区，因此这一政策“鼓励了有房户在外围地区购买大户住房，而不是购买市中心及近郊区的中小型住房”（德莱尔dreier，2001）。另一方面二战后居民收入增加，纳税人数迅速增多，促进了更多人的受到税收补贴推动的影响。这两方面影响使得对有房户的税收补贴成为了郊区化的推手。

4、公共住房和城市更新运动

除了前面提到的三项直接推动郊区化的政策外，1949年到1973年的城市更新运动和公共住房的建设在造成中心城市的各种新旧交织的矛盾的同时，加速了中产阶级逃离到郊区。

1949年的住房法案提出了城市更新运动，计划拆除中心城市的贫民窟和衰落地区，建设低收入者住宅，以为城市居民提供体面的住房。但是实际实施中，拆除的很多，重建的却很少，造成了城市中拆除用地的撂荒。另外，这一阶段建设的公共住房均为高层住宅，入主的是清一色的黑人，成为了新的隔离区。同时因为资金的限制，这类公共住房质量不足，设计简单，很快衰败下去。1949年的目标“为中心城市的低收入者提供体面的住房”没有实现。相反，建设的公共住房还导致了中心城市贫困的集中，种族的隔离等更多的问题。这些新旧交织的矛盾反而推动了中产阶级的加速逃离。

四、结论

以上这些住房政策对美国战后郊区化进程是如此的重要，没有这些住房政策，美国的郊区绝不会是现在的样子。因此我的个人观点是：住房政策并不仅仅是辅助条件，其内容构成及实施过程中的偏好是美国战后郊区化的关键决策之一，这一决策过程发生在个体决策之前，而影响了城市空间的发展方向。

本文来源：https://www.2haoxitong.net/k/doc/332026a6b9d528ea81c7798b.html