天府新论2006年6月
——以南充段为例
|摘要丨嘉陵江流经川北重镇南充市近万平方公里的土地是南充经济社会的生存根 基。但目前，嘉陵江流域的水环境，从环境科学的角度看，存在着水质下降恶化的问题， 从社会治理的角度看，存在着治理不当不力的问题，而造成水环境问题的机理和动因，是 存在于问题背后的诸多矛盾。从矛盾分析着手，才能由表及里抓住根本和关键，找到从工 作机制上解决问题的有效对策。
|关键词丨嘉陵江；水环境；调查；保护
|中图分类号丨K928 42 |文献标识码丨A |文章编号丨1004 — 0633(2006 ) 6月一 098— 10
千里嘉陵江从远古走来，流经川北重镇南充市近 万平方公里的土地。自古以来，人们伴水而居，沿江建 城，饮江河之乳，得水流之便。嘉陵江作为不可复制的 自然资源和人文资源，在南充市经济社会发展中发挥 了独特的不可替代的重要作用。但是，嘉陵江当今却 遭遇到了掠夺式索取和几无节制的污染。全流域水环 境恶化，水体质量下降。对此，我们特承担起了“关 切嘉陵江，保护母亲河”的调研任务，旨在摸清现状， 提出保护建议。
一、嘉陵江对南充经济社会发展具有重大作用和影响
(一）嘉陵江流域自然状况 嘉陵江发源于陕西境内的西汉水和白龙江，因流 经陕南凤县嘉陵谷而得名。嘉陵江从广元市棋盘关进 入四川，自阆中石子乡进入南充市境内，流经阆中、南 部、仪陇、蓬安、高坪、顺庆、嘉陵七县（市）区的 50多个乡镇，在嘉陵区临江镇流出南充市，流经广安 市武胜县境，直奔重庆市合川，在此携渠、涪二江，流 至重庆朝天门汇入长江（参见下页嘉陵江南充流域水 系图）
嘉陵江全长1110公里，河道多环状曲流。嘉陵江 干流纵贯南充境内293公里.南充市除蓬安、阆中、南 部、西充部分地方分属渠江、涪江水系外，其余区域均 属于嘉陵江流域的范围，面积9033平方公里。南充境 内嘉陵江水系计有大小河流800多条，其中流域面积 100 k2以上支流35条，过境水量240亿畔与嘉陵江 干流或支流相连的大中小型水库1230多座，蓄水能力 17亿地表水资源总量约40亿m，人均550^， 每公倾耕地水资源量13500^低于全国，全省平均水 平，可控利用率20 3%，高于全省平均水平。
(二）嘉陵江水系是南充经济社会的生存根基 嘉陵江南充流域现有省辖市一座（南充市区）县 (市）城镇6座.嘉陵江南充流域现有人口 525万，占 全市总人口的72 3%乡镇387个，占总数的86% 总耕地面积207520公倾，占总量的92%嘉陵江水系 维系着500多万人口、2200多万头牲畜的饮用水源， 是全市不可须臾离开的母亲河。南充市的农业至今是 全市最重要的基础产业。每年农用灌溉从嘉陵江水系 取水高达6亿m，由此成就了南充市作为我省农业大 市的地位。嘉陵江丰富的水源也为工业生产注入活力。 南充市现有的机械、化工、轻纺、能源、建材等30多
个工业门类，近四千家企业无一不是嘉陵江的用水大 户。南充丝绸早年即荣获巴拿马万国博览会金奖，在 国际上久负盛名，其生产的基础性条件就是丰沛优质 的嘉陵江水。嘉陵江落差较大，水能丰富，己被国家列 为实施内河渠化工程和梯级水电枢纽开发工程的河流。 南充境内嘉陵江干流可建9级电站，总装机92千瓦， 理论年发电量44亿千瓦时，将在2010年前全部建成投 产。由于有嘉陵江水资源作保证，国家核电站建设己 选址在蓬安、南部县嘉陵江畔，将于2020年各建成一 座装机100万Kw的核电站。
(一）嘉陵江流域水环境现状令人担忧
尽管南充市在嘉陵江流域水环境保护和水污染治 理方面做了一定工作，但从总体上看，现状令人担忧， 存在的问题比较突出。
1水质严重退化，不容乐观。
据调查，嘉陵江流域水环境质量总体呈逐渐下降 的趋势。一是干流水质明显退化。“九五”期间，干流 综合污染指数为0 21开始出现“轻污染”，“十五” 期间，综合污染指数达到0 26己稳定在“轻污染”。 近年，嘉陵江水质虽然总体维持三类水质标准，但水 体中总氮、粪大肠菌群、石油类等指数都严重超标，增 加幅度较大。二是支流水质日趋恶化。支流水系涉及 全流域60- 70%的人口，从这次调查的27条支流看， 污染量大面宽，相当严重。多数段面属V类水质的达 14条，占53%;属V类、劣V类的6条，占23%如 西河阆中段，南部金鱼溪、状元溪，西充虹溪河、高坪 清溪河、西河顺庆段（桓子河）、嘉陵凤垭河、蓬安河 舒河等支流，大都是死水一潭，臭气熏天，丧失了水体 的基本使用功能，给群众的生产生活带来了极大危害。 三是水库水质变差。随着水产养殖业和旅游业的发展， 污染不断加剧，水体质量下降。从调查的7座水库看， 蓬安大深沟水库、营山幸福水库、仪陇思德、柏杨湖水库水质较好，水质为111类；而南部升钟水库，高坪磨儿 滩水库和西充红旗水库水质较差，水质为IV类，几乎 占了水库总数的一半。
2污染量大面宽，危害严重
嘉陵江流域的污染主要有四个来源：一是工业污 染点多量大。沿干流、支流而建的规模企业360多家， 这些企业每天产生废水8 3万吨，经处理达标排放的 仅8000多吨（占9 (%)，其余7万多吨均直排江河； 每天产生的固体废渣有400多吨进入流域水系，造成水 体污染。二是生活污染成为祸首。沿干流、支流和库区 的城镇，每天约产生生活污水22万吨，有95%以上的 污水未经处理直排江河；每天产生固体垃圾2000余吨， 其渗透液全都排入江河和地下水。据测算，流域内城 镇生活污水排入江河的总量，约为企业排放量的2 6 倍，COD的排放量约为工业废水COD排放量的18倍， 是流域的最大污染源。流域现有各类在航船只2202只， 每年产生垃圾、废油860多吨，90%直排江河。这些都 给水环境造成严重危害。三是医疗污染日渐加剧。流 域现有市、县、乡村医疗卫生机构5800多个，个体诊 所2300多个，每天产生医疗垃圾60多吨，规范处理不 足20吨，每天产生医疗废水40多吨，达标排放不足10 吨。7(%的医疗垃圾按生活垃圾处理，75%的医疗废水 直排江河，严重危及群众饮用水安全。
四是面源污染日趋严重。2004年，流域农药施用 量3673吨，残留量流入水体达629吨；化肥施用量33 9万吨，淋失量达10 17万吨；农膜用量4445吨，未
回收量达667吨；规模养殖场1326个，每天产生废水 3880吨，排泄物281吨，畜禽养殖的60%、水产养殖 的95%的污染废物都直排江河，加重了水环境的污染.
3发展趋势严峻，前景堪忧
南充撤地建市以来，随着城市化进程不断加快， 城镇建成区面积己由“八五”期间的46 51k2扩大 到目前的110 6k?，人口由64 6万增加到117万，
word/media/image1.gif生产生活用水量也由每天8万多吨猛增到近30万吨. 到2010年，流域城镇面积、人口数量、工业和农业产
(二）嘉陵江流域水环境保护方面存在的主要问题
1认识不够到位，观念尚有误区。由于一些同志 未能树立起科学发展观和正确政绩观，往往在发展中 只重GDP不重COD (污染指标）部分领导干部谋划 经济发展多，考虑可持续发展少；注重当前经济效益 多，考虑长远环境效益少；关注局部利益多，考虑全局 利益少，不自觉地陷入了“先发展、后治理” “先治 穷、后治污”的思维定势，难以正确处理好发展与环 保的关系，有的甚至不惜以牺牲环境资源的较大代价， 去换取CDP的较小增长。因而对水环境的脆弱性、水 体污染的危害性、发展趋势的严峻性和整治污染的重 要性、艰巨性认识严重不足、缺乏整治污染的现实紧 迫感和历史责任感。
2历史欠账较多，环保未能跟上。面对南充市人 口多、资源少、基础弱，产业结构布局不合理，经济发 展相对滞后的基本市情，长期以来，各地都把主要精 力放在抓经济上，而对环保重视不够，措施不力，尤其 对沿江密布的化工、轻纺、造纸、皮革、食品等传统粗 放型企业的污染防治不力，加之城市的排污网管设置 不合理、不完善，使历史形成的水污染问题积重难返。 近些年随着城市化、工业化和农业产业化进程的不断 加快，由于经济发展压力大，环保工作未跟上，使水环 境污染“老账”未除，又添“新账”。
3政策配套不够，资金投入较少。随着改革发展 的快速推进，各级各部门都主要忙于抓经济、跑项目、 促发展，因而忽视了经济建设与环境保护协调发展的 政策研宄和机制建设，目标考核、产业开发、基础设施 建设、资金投入和奖励优惠等一系列有利于污染防治 的政策措施不配套、不完善，环保工作明显滞后于经 济发展。同时由于各级财政既要保吃饭，又要保建设， 因而投入环保工作的资金少、缺口大，专项用于治理 水污染的资金更是杯水车薪，使流域环保工作受到资金瓶颈的严重制约，水污染治理收效甚微。
2005年南充市嘉陵江流域污染防治投入情况统计表（万元）
4执法环境较差，监管明显乏力。这些年，环保 部门在水污染防治方面虽做了大量工作，但由于面临 诸多困难和挑战，使环保执法步履维艰，污染治理进 展缓慢。一些地方在招商引资中饥不择食，不管项目 优劣、污染轻重都大开绿灯，使“环评关”难把严，
“三同时”难以实行；一些地方未按标准依法足额征收 排污费，有的搞协商征收，定费统收，随意减、免、 缓；有的甚至借口扶持企业，强令免收排污费，阻扰环 保执法等，致使一些企业有恃无恐，肆意排污，给依法 监管增加很大难度。同时，由于环保基础设施建设严 重滞后，检测手段和治污设施较差，环保队伍能力建 设、执法条件和污染防治的宣传教育、预警检测、逗硬 奖惩等长效机制，还不适应形势发展的需要，使社会 参与度低，监管力度弱。
有如上述，嘉陵江流域当前的水环境，从环境科 学的角度看，存在着水质下降恶化的问题；从社会治 理的角度看，存在着治理不当不力的问题。嘉陵江干 流当前水质常年处于111类，己是人类能够饮用的底线。 如果水质再下降恶化，则嘉陵江将是一条污河废河。 因此，从“十一五”开始，嘉陵江水环境保护的目标， 应当是水质坚决拒绝VI类，务必保住1类，力争恢复 11类。这是一个十分艰巨的任务。那么，面对当前存在
的两个方面的问题，怎样才能找到防治污染改善水环 境的有效对策？我们认为，必须透过这些问题看到其 背后存在的诸多矛盾，这诸多矛盾的存在正是造成水 环境问题的机理和动因，正是其深层次的原因。正是 这诸多矛盾的纠缠交织，造成了水环境问题的错综复 杂，积重难解。从矛盾分析着手，才能由表及里抓住根 本和关键，才能对准症候找到从工作机制上解决问题 的有效对策。
(一）强化党政官员的任期责任，处理好任期的短 期性与当地人民环境利益的永久性之间的矛盾，以改 善水环境。
一市一县的人民生于斯，长于期，终老于斯，一方 水土养一方人，其环境利益是永久性的。这种永久性 的环境利益，又要通过党政领导的施政才得以实现， 而党政官员的任期却必然是短期的，这在客观上构成 一对矛盾。处理得好，党政官员在任期内的政绩建树 既能是显著的，当地人民的环境利益又能得以实现和 增进。处理得不好，党政官员个人的政绩一时间搞上 去了，当地人民的环境利益却受到损害，而事后欲逆 转恶化了的环境，往往要付出更大的代价。
调查得知，未能处理好自己任期的短期性与当地 人民环境利益的永久性的党政官员，并不只在极少数。 他们或者主观上急功近利搞政绩，摆在面子的形象工 程大搞特搞，防治水污染的事每每难以显露，则不闻 不问；或者客观上受制于“吃饭财政”的掣肘，顾得 了经济效益顾不了环境保护。他们更多的是两者兼而 有之，又往往用客观原因来掩盖主观意图。
助长这类党政官员此种不当为政行为的重要因素 有两点。一是现行党政官员目标管理考核办法太偏重 经济指标。一项经济成绩多次计分，经济指标加总，权 重占到95%而环境保护只是一次计分，权重只占 5%这样的考核，导向何方，清清楚楚。二是水环境 恶化经年累月的缓慢性和渐进性，使得这个长过程中 的各届官员在此方面的任期责任，变得很模糊。
因此，强化党政官员，特别是主要领导的任期责 任，是遏制嘉陵江流域水污染改善水环境的关键所在。
第一，进一步树立和落实科学发展观，作为各级 党政官员当前为政的指导思想，形成正确的为政价值 观和政绩观。享誉一时而为害长久的为政行为不能为， 个人可升迀而水环境遭恶化的为政行为不能为。中共 中央将“发展必须是科学发展”作为“十一五”的指 导思想，各级党政官员对此要有深刻的理解，要真正 保持一致。要强化嘉陵江流域人口密度大，人均水资 源少，水环境容量极不宽裕的实情意识；强化经济效 益、社会效益、环境效益必须统一的效益意识；强化经 济指标、水资源利用指标、流域环境指标应当全面提 升的效益意识；强化珍惜节约水资源，永续利用水环 境的开发意识。要将这些意识转化为科学发展的为政 行为，体现在当地“十一五”水污染防治的规划之中， 落实为当地水环境改善的为政实绩。坚决改变“先污 染后治理，边治理边污染”的状况。
第二，强化人大、政协对党政官员为政行为的监 督。人大、政协要更多地反映和代表当地人民的永久 性环境利益的要求，发挥其监督职能，对水环境的改 善形成强有力的促进。党政官员任职前，须到人大、政 协，针对水环境现状，作出治污和改善的具体详实的 可用环境指标量化考核的任职承诺；卸任后，要由人 大、政协根据本人当初的任职承诺作离任水环境评价， 结论送上级组织部门并公之于众，以定其德才高下。 其次，要切实抓好两项当务之急。一是瞄准嘉陵江流 域生活污水这一当前污染的首位因素，兴建城镇污水 处理厂，全面实现南充市三区六县（市）城镇建成区 生活污水达标排放，还流经各建成区的嘉陵江支流一 河清水，让市区和县城从生活污水的重灾区变为水环 境优良的典范。二是全面清理市区和乡镇所有自来水 厂的集中式饮用水源地，严格按照法律规定实施保护， 尽快解决己经惊动上下各方的饮用水源水质超标问题， 落实中共中央在“十一五”规划建议中关于“特别要 保护好饮用水源”的指示，确保公众饮水安全。
第三，党政领导的政绩考核，要由过份偏重经济 总量（GDP)增长，转变为经济总量增长与环保业绩 并重，即推行“绿色GDP’考核。这种考核，是不以 经济总量增长的表面数字论英雄，而是要深入下去， 考察这种经济总量增长是在环境得到保护的前提下取 得的，还是以牺牲环境为代价换得的。这种考核，以前 者为优胜，以后者为劣败；在诸多被考核者经济总量、 环境现状大致相当的情况下，以补偿环保建设旧帐， 提高污水排放标准或减少排污总量，水环境趋优的为 优胜，以新增环保建设欠帐，降低污水排放标准或增 加排污总量，水环境趋劣的为劣败者。这种考核，还需 要有工业废水排放达标率、工业用水重复利用率、城 市生活污水处理率、水污染治理投资占当年GDP的百 分比等等具体的指标，并以省内外同类行政区平均水 平和本行政区近年相关状况作为参照系，以能准确定 位某党政领导政绩的坐标位置，作出客观判断。
(二）创新管理体制和工作机制，化解不断流变的 江河水域环境状况与固定不变的陆域行政区划之间的 矛盾，以及涉水事权的部门分割与水环境保护的整体 要求之间的矛盾，以改善水环境。
“我住江之头，君住江之尾。日日思君不见君，共 饮一江水”。换一种思维来读这首古诗，这就是对上游 与下游、流域局部和流域整体之间和谐共生关系的生 动写照。在现代化强劲推进的当代，江河水系的交通 功能在整个交通格局中的地位虽然己今不如昔，但社 会发展对水系的关联度却是有增无减，日益加强。构 成现代化实质内容的工业化、电气化、化学化、城镇 化、农业产业化等等，把在传统社会不成其为问题的 江河水系的流变性与陆域行政区划的固定性之间的关 系，变得矛盾起来，甚至对立起来，使之成为凸现在社 会面前的一道难解之题，造成水资源你有我无，你多 我少，你开发我付出，你污染我受害，我治污我不受益 等诸多问题，造成流域各方利益关系对立紧张。这在 嘉陵江流域内并不少见。例如，地处西充河上游的晋 城镇，生活污水工业废水直排下游，引起下游嘉陵区 几十公里河水变黑变臭，严重污染，正在危及太和白 鹭的生存环境。由北而南的嘉陵江，沿途吸纳略阳、武 都、广元、苍溪、阆中、南部、蓬安的未经处理的城市 污水粪便，未流到南充市区，在清泉寺饮用水取水口 就己经是总氮及大肠菌群超标，在南充又新吸纳更大 量的污物，流过市区之后，至李渡检测，超标严重性翻 了一番。类似南充市这样的问题，在全国也普遍见到。 诸如此类的以陆域分治水域，只见河段不见河流的体 制病症，可以名之曰“流域分割，各自为政'
至于另一种体制病症，则可名之曰“多龙管水， 各行其是”。水行政许可、水流开发利用、水文监测、 取水排水、水量调济、水质防污治污、水运船舶、水生 动物、水土流失防治、河道取沙、河滩造地等涉水事 项，分别由水利、水文、建设、环保、海事、渔政、农 业、林业、国土等多个部门管理.这种涉水事权的部门 分割，与水环境保护的整体要求之间，必然存在着矛 盾。往往造成职责范围不清、事权纠葛难解，重复管理 与管理空白并存，完成不了水环境保护所必需的流域 整体联动。
“流域分割各自为政”与“多龙管水各行其是”所 带来的分治之痛，呼唤着创新体制与机制来化解矛盾。
第一，四川省出面，川渝联手，组建嘉陵江流域管 理委员会。该委员会的组建，以《水污染防治法》关 于“防治水污染应当按流域或按区域进行统一规划” 的规定为依据，以我国长江、黄河等七大流域水资源 管理委员会为模本，以洱海等水域成功实施全流域保 护治理的新鲜经验为借鉴，以城市管理综合执法之集 中行使公安、交通、建设、工商、环保等部门职权为模 式。该委员会的职责是嘉陵江流域水资源开发及水环 境保护；职责范围是嘉陵江干流和一级、二级乃至三 级支流；职权是依据水环境保护之必需集中行使水政、 环保、海事、农业、林业、国土、卫生、渔政、交通等 部门的部分必要职权；职责内容是统筹规划，综合管 理全流域水污染防治；职责重点是协调解决跨部门跨 行政区划的水资源开发利用与水污染防治问题。该委 员会接收相关部门和地方政府为其成员，同时以委员 会决定号令相关部门和地方政府。该委员会对上服从 国家长江流域管理委员会，对下可按支流流域组建下 级委员会。该委员会奉行的宗旨是铲除地方分散主义 和部门山头主义，落实全流域综合治理。
第二，嘉陵江流域管理委员会组建之后，委员会 的当前工作重心有三。一是与陕西省协商解决宝鸡市 在嘉陵江上游筑现拦水济渭，将严重影响下游水资源 及水环境的问题，或报告请示中央政府协调解决。二 是大力整治如南充市的阆中、南部、新政、蓬安及市辖 三区等江岸城市对嘉陵江干流的污染，同时针对干流 梯级电航开发造成的稀释容量和自净容量大幅减少的 问题采取措施，力争使干流水环境二、三年内有较大 改观。三是瞄准污染严重的如南充市的西充河、西河 等支流，充分发挥委员会统筹协调，综合治理的职能 优势，在支流小流域治理中，做出实绩，积累经验，创 建典型，扩展示范效应。
(三）加强环境保护的公正执法，正确导向企业行 为，处理好企业经济利益与社会公共利益之间的矛盾， 以改善水环境。
企业污染是嘉陵江流域水环境退化的一个重要原 因。企业治理自身所产生的污染物是企业的法定责任， 而追求经济利益最大化又是企业行为的本性。部分企 业竟然把治污的法定责任视为追求经济利益最大化的 障碍，把履行治污的法定义务看作是不必要的额外负 担，把依法交纳排污费当作是应当躲脱的不必要开支。 有的企业，不建和拖建治污设施，直排和偷排超标污 7 水拆除和停运治污设备，用污染水环境来省掉治污 费用，来降低当前的生产成本，来增加当期利润，来获 取不正当经济利益.
对企业行为确需正确导向。政府导向的手段就是 环保执法。但是，恰恰在环保执法上，某些权势人物却 时有偏差。他们从局部或小团体的眼前利益出发，或 者个人信口开河以言代法，或者以组织名义作出决定 违法开口，包办和免除企业治污责任，排污费征收搞 “一企一策”，用违背依法治国所要求的公平公正原则 的为政行为，对企业行为作了错误导向，造成污染企 业得甜头，治污企业吃苦头的不正常局面。
由违法排污的企业行为所获取的，又由违背法制 原则的为政行为所保护的企业不正当经济利益，是与 社会公共利益尖锐矛盾的。水环境恶化中一时受益的 是极少数人，长久受害的是社会公众。所以，为处理好 两者的矛盾，必须加强环境保护的公正执法，正确导 向企业行为。
第一，政府环保执法要硬度足够。所谓硬度足够， 就是要依法行权，抗御干扰，公正不阿，充分履行法定 职能。做到执法硬度足够，一要明确政府有关部门的 执法主体地位和执法责任。我国多部法律明确规定， 由政府环境保护行政主管部门（环保局）履行水污染 防治统一监督管理的法定职责，市政、卫生、交通、农 林水等部门在法定职权范围内履行监督管理的职责. 二要将环保机构的人员经费、公用经费、业务经费全 额列入财政预算支出。严格执行法律关于“排污费和 超标准排污费必须用于污染的防治，不得挪作他用” 的规定，不搞环保部门人员收费自养，避免出现放纵 污染环保富，治了污染环保穷，“猫鼠同吃一锅粥”的 反常现象。三要当仁不让行使好环保部门对建设项目 的“第一审批权”和“一票否决权”，依法把住环境评 价这一关，相关部门，特别是有关领导要服从和尊重 环保部门的这种法定职权。四要由纪检监察部门和人 大常委会加强对环保部门的监督，重点瞄准建设项目 审批、排污费征收减免、罚款处置、经费去向等关键环 节，认真逗硬解决借执法之机、用执法之权搞徇私枉 法、谋私自肥的问题。从自身做起才能使环保执法能 够硬起来。
第二，奖惩并施，推动企业治污。一要公平公正， 一视同仁，依法及时足额征收所有企业排污费。政府 对弱小企业的扶持，可以用在法定权限内减免企业税 收的办法，不能使出税收照收，排污费不收，放任企业 污染环境的招数。一个缴税之后就无财力治污的企业， 己经丧失了存在的经济和社会价值，应当遭到淘汰。 二要千方百计实现对企业污水处理设施运行情况的联 网在线实时监测，惩处和制止违法关闭、闲置治污设 置，以欺骗手段违法排污蒙利的企业行为。此项任务 要重点盯住化工、印染、缫丝、造纸、皮革等行业，首 先在大中型企业取得突破。三要对自建治污设施实现 废水达标排放的企业，由政府给予政策优惠以资鼓励， 包括免收市政排水管网的使用费用，拨给治污项目资 金予以支持，为企业的中水有偿使用寻找和安排用户 等等
第三，创造条件发展循环经济，从根本上促使企 业成为环境友好型企业。循环经济的“资源一产品一 再生资源一再生产品”的生产流程，可以实现水资源 的节约、重复利用，降低废水排放，是改善水环境的根 本途径。通过发展循环经济，促成环境友好型企业，从 而建成环境友好型社会，是“十一五”期间我国必走 的科学发展之路。发展循环经济是需要条件的，水资 源循环利用也是需要条件的。除了技术、工艺、设备等 方面的条件而外，要使上游产业的废水成为下游产业 的原料，就需要根据上下游产业的关联度作出科学的 企业布局；要使工业废水废热为城市居民提供生活上 的便利，就需要在城市道路、管网及功能分区等方面 作出合理的规划。为落实这些布局规划，还需要出台 相应政策，配套相应管理制度，营造相应舆论氛围。这 些都不是企业能为之事，而是党委政府应为之事。这 是发展循环经济必须由党委政府为企业创造的社会政 治条件。要通过水资源的循环利用来改善嘉陵江流域 的水环境，当前首先需要作的，是启动城镇地下管网 改造，“十一五”期内实现雨污分流，为污水处理厂提 高处理效率创造条件。在城镇供水管理上，生产、生 活、生态用水区别对待，使自来水、中水、污水各尽其 用。以政府政策作导向，推动企业中水回用，使企业生 产、车辆清洗、街道冲洗、绿带浇灌、建筑施工等大量 使用中水，着力提高工业用水的重复利用率，要使城 镇的重复利用率不低于75%的全国平均水平.
(四）将水污染物的排放，由污染物排放标准的单 项控制转变为以地表水环境容量与国家污染物排放标 准的双项控制，解决过度的城镇扩张产业布局与有限 的水环境容量之间的矛盾，以改善水环境。
中共中央在关于“十一五”规划的建议中指出： “各地区要根据资源环境承载能力和发展潜力，按照优 化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的不同要求， 明确不同区域的功能定位，并制定相应的政策和评价 指标，逐步形成各具特色的区域发展格局”。这里所说 的资源环境承载能力，就水而言，就是水环境容量。地 表水环境容量，是指某一水域在某个时间段内的最大 允许纳污量。地表水环境容量由稀释容量与自净容量 构成。水污染物的达标排放，只有在地表水环境容量 的限度之内，才不会造成水环境的持续恶化，才对治 理水污染有意义。如果超出水环境容量的限度，即使 是达标排放，也会导致水环境的继续恶化，造成水污 染积重难返，对治理水污染己经没有作用没有意义。 我国《水污染防治法》要求建立污染物总量控制制度， 其立法根据正在这里。
长期以来，嘉陵江流域对水污染物的排放只作了 排放标准的单项控制，这是不全面的。一些水域，其地 表水环境容量早己呈负数，即纳污量早己超过水环境 容量的限度了。对这样的水域只实行水污染物排放标 准的单项控制，对扭转水环境的恶化根本就于事无补。
在欠发达的西部县市目前都不同程度的存在着 “招商引资饥渴症”的情况下，如果头脑中没有地表水 环境容量这一科学概念，不顾及水资源环境的承载能 力，只受短期经济利益的强劲驱驶那么，即使对水污 染物作了排放标准的单项控制，也会作出短视的错误 的恶化水环境遗害未来的城镇扩张和产业布局，这样 就使经济社会的发展与水环境的关系，不是处在协调 之中，而是处在矛盾之中，不是人水和谐，而是人水对
立，最终无利于人的自身。因此，对水污染物实行以地 表水环境容量和国家污染物排放标准的双项控制，势 在必行。
第一，对嘉陵江干流及支流开展水环境容量普查， 摸清江河纳污量的存量与增量。据此对嘉陵江流域 “十一五”经济和社会发展规划、嘉陵江沿江综合开发 规划、重点小流域治理规划，以及城市建设规划进行 修订，将水环境容理的概念引入各类规划之中，使各 方面发展与水资源环境的承载能力协调一致。
第二，对地表水环境容量己呈负数的诸如南充市 的顺庆西河，高坪螺溪河、蜿蜒河，蓬安清溪河，南部 长滩河、柴井河，西充虹溪河，营山北门河等等区域， 水污染治理首抓污水排放减量，核定各企业各社区污 水排放限额，同时狠抓污水达标排放。这些区域地表 水环境容量在由负转正之前，不新增耗水排污企业， 不新增集中住宅区，不扩展城镇建成区。
第三，依据水环境容量和水环境保护的要求，明 确环境准入标准，建立嘉陵江流域的环境准入审批制 度。对科技含量高，经济效益好，环境污染少的项目 要给足优惠，大开绿灯，优先引入。但任何引入的项 目均不得布置在水源保护区等环境敏感的部位，不 得布置在水环境容量不足的区域。对高水耗、高污染、 行将淘汰的项目要红灯高照，不予引入。警惕和拒绝 落后的重污染企业西进北上进入嘉陵江流域。做到引 资不引污，增长不增污。
第四，以市水环境容量为依据，确定下属各县水 污染物排放总量，以总量为限拍卖排污权，形成排污 权交易市场，水环境容量是一种资源，在总量限死的 情况下，更是一种稀缺资源。通过市场交易把这种稀 缺资源的市场价值体现出来。采用市场方式解决经济 发展与水环境容量之间的矛盾，这在发达国家和地区， 早己有成功的经验。当前，嘉陵江流域各市县要为建 立排污权市场交易制度创造必要的条件：（1)弄清水 污染物排放总量在嘉陵江干流、支流各水域的分布限 量；（2)参照建造日处理能力为万吨级的生活污水处 理厂的投资成本，计算确定政府拍卖排污权的初始价 格；（3)制造防止暗箱操作的公开透明交易的操作规 则；（4)建立人大、政协、纪检、企业及公众介入交 易过程进行监督的办法；（5)由政府主持建成污水处 理厂及地下管网等公共品需要具有足够的治污容量和 能力；（6)在所购排污权限度之内企业污水的国家排 放标准能够落实到户；（7)政府对排污权拍卖与排污 费征收作好制度衔接等。条件具备，排污权交易市场 才能破壳而出。
(五）除旧布新，变革农村传统的生产生活方式， 消除旧有的社区痼疾与建设社会主义新农村的要求之
间的矛盾，以改善水环境。
农村对嘉陵江水系的污染，具有分散性、潜伏性 的特点。农村除了自身会产生水污染物而外，还得接 纳大量的城市产生的水污染物。由于农村卫生、环保 共公事业的发展大大落后于城市，相比较而言，其水 污染的程度并不低于城市。如果说城市水污染的发生 是根源于现代工业生产方式的不完善，那么，农村水 污染的发生，则是根源于传统的生活生产方式对现代 化的不适应。传统的生产生活方式适应于传统的社会。 而当前我国正处在从传统社会向现代社会的转型期。 保留着传统生产生活方式的农村自然会有不适应的 情况。
农村的水污染，一是在生产方面。凭着“庄稼是 枝花，全靠肥当家”之类的极为粗疏的传统农业生产 经验，来掌握施用现代化学工业生产出的肥料农药产 品，不讲求现代农业科学技术的计量与精确，结果必 然是滥施化肥农药，造成为害长远的农业面源污染。 二是在生活方面。以村野分散居家的传统方式来处理 村落聚居、集镇群居所产生的人畜粪便、生活垃圾和 生活污水，是造成当前随处可见的村容污秽，集镇污 染的根本原因。流域内沿江沿河乡镇众多，许多场镇 居民和乡镇负责人只有农民生活的老习惯，没有集镇 卫生和水源保护的责任意识，在江边河现长年累月倾 倒垃圾，让屎尿污水直冲溪河，任其污染水体，多见不 怪习以为常，心安理得。此种情况，各大小公共传 媒，多次披露，大声疾呼，令人扼腕。
农村传统的生产、生活方式造成了村容镇容脏污 杂乱的社区痼疾，导致了农村水环境严重退化，与建 设现化化新农村的要求极不协调，矛盾对立。中共中 央对“十一五”建设社会主义新农村，提出了 “生产 发展，生活宽裕，乡风文明，村容整洁，管理民主” 的要求，可谓是对症之方。改善农村水环境，须以此为 纲开展工作。
第一，扎实持久开展场镇卫生运动。场镇是社区 的区域中心，是农民的日常聚集之所.场镇卫生对广 大农村有直接的影响，理应成为“乡风文明，村容整 洁”的榜样。场镇卫生运动，要以街道统一清扫，垃 圾集中无害化处理，废水初步处理，水源地保护，饮用 水达标为内容，以修建本地自来水厂、垃圾处理场、污 水处理池、化粪池和沼气室为重点。坚决革除向河现 溪沿倾倒垃圾，向水体直排粪便的陈规陋习，树立以 场头场尾垃圾遍地为耻，以场里场外干干净净为荣的 新风尚。此项任务要列为乡镇领导的必尽职责，开展 评比，进行考核，实现乡场风正，溪河水清。
第二，大力发展循环农业，解决“畜产公害”对 水环境的污染。将污染严重的“农业资源利用——农 产品收获——废弃物排放”的开环农业生产方式，转 变为“农业资源利用——农产品收获——废弃物资源 化处理——再生农业资源利用”的循环农业生产方式^ 当前要把发展农村沼气作为首选项目。对农户修建沼 气池给予政府补助。以规模养殖大户为重点，政府支 持，政策优惠，典型示范，大搞畜禽粪便沼气化。通过 “养一沼一种”的模式，把规模化养殖与规模化种植联 结起来，使规模化生产从养殖业向种植业的延伸，实 现养殖、种植的良性循环互动，使之无害于水环境。其 次，对规模化养殖业的发展，县乡政府要合理规划布 局，根据水环境容量和其他环境条件，科学划分禁养 区、限养区和养殖区。无论新建、扩建或改建养殖场， 都要按“三区”的划分布局。养殖场的建设还必须依 法接受“环评”，实行治污设施与养殖场所的同时设 计、同时施工、同时投入使用的“三同时”法定制度。
第三，加强政府农业部门对农业环境的监管和对 农民施肥用药的指导服务，从源头上控制减少面源污
染。农业部门的环保工作，不能只是对农业环境的监 测，而必须是实施有力的农业环境监管，必须针对农 民普遍严重缺乏现代农业科技知识的现实，强化对农 民施用化肥农药的指导服务。一是推行测土配方施肥， 减少化肥用量，同时推广节水精确灌溉，减少肥力流 失；二是建立病虫害预警机制，帮助农民掌握施用农 药的最佳时机和最好方式，增强药量减少药量；三是 推行水旱轮作或品种轮作，遏制农田病虫的种群扩张。 推广使用频振杀虫、天敌灭虫等物理、生物方法对付 农业病虫害，减少农药施用。欲使农业部门搞好这些 服务，市、县党政领导必须拿出实招，解决农业部门经 费不足，农技人才匮乏，管理服务网络不全，跟踪监测 的设备手段缺少，技术服务规程与标准缺位，奖惩措 施不力，传统工作机制与市场经济冲撞等实质性问题。 有了解决这些问题的实招，农业面源污染是能够控制 的，农村水环境是能够改善的。
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