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中华人民共和国农村土地承包法释义

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中华人民共和国农村土地承包法释义

主编：胡康生（全国人大常委会法制工作委员会副主任）副主编：王胜明（全国人大常委会法制工作委员会民法室主任）
贾东明（全国人大常委会法制工作委员会民法室副主任）撰稿人：孙礼海郝作成杨明仑石宏赵向阳严冬枫何山姚红李倩李文阁段京连王瑞娣水淼
目录第一章总则第二章家庭承包
第一节发包方和承包方的权利和义务第二节承包的原则和程序第三节承包期限和承包合同第四节土地承包经营权的保护第五节土地承包经营权的流转第三章其他方式的承包第四章争议的解决和法律责任第五章附则
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第一章总则
第一条为稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定，根据宪法，制定本法。
【释义】本条是对农村土地承包法的立法目的和立法根据的规定。
家庭承包经营是我国农民的一个伟大创举。农村实行家庭承包经营，改变了人民公社的生产经营方式和计划经济模式，初步构筑了适应我国市场经济要求的农村新经济体制框架。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制成为我国农村的基本经济制度。家庭承包经营是在坚持土地等生产资料集体所有的前提下，把土地使用权承包给农户，确立了家庭经营的主体地位，赋予了农民充分的生产经营自主权。家庭承包经营和集体统一经营是相互依存的统一整体，家庭承包经营是我国农村集体经济组织内部的一个经营层次，是农村集体经土地转让济的一种有效经营方式。农民通过承包本集体的农村土地，得到的是对农村土地的使用权，也就是我们现在所称的土地承包经营权。农民的土地承包经营权集中体现在农民对所承包的土地有了经营自主权、收益权和土地承包经营权流转的权利。农民可以根据市场的供求关系，自主地组织生产，打破了过去那种高度集中的计划经营方式；
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农民在依法纳税和交纳承包费之后，其他收益都归自己所有，由自己自由支配，打破了过去那种“大锅饭”式的分配方式。多劳多产能够多得，农民得到了实惠，激发了农民生产的积极性，解放和发展了农村生产力，带来农村经济和社会发展的巨大变化。实行家庭承包经营制度以来，粮食和其他农产品大幅增长，由长期短缺到总量大体平衡，丰年有余，基本解决了全国人民吃饭问题；农民生活水平显著提高，全国农村总体上进入了由温饱向小康迈进的阶段；农民的思想观念发生深刻变化，农村精神文明和民主法制建设明显的进步。我国农村实行家庭承包经营二十多年来取得的巨大成就证明，家庭承包经营是解放农村生产力发展农村经济的有效方式。
稳定家庭承包经营，核心是稳定家庭承包关系，赋予农民长期而有保障的土地使用权。只有农民的积极性调动起来了，整个农村的生产力才能活跃起来，只有农民富裕了，集体经济才能得到发展。所以，家庭承包经营是土地转让农村经营体制改革的源泉和动力，是农村经营体制的基础。同时，集体统一经营对促进家庭承包经营和农业生产是必不可少的，一些农田水利和其他公共设施的建设，一些产前、产中、产后等生产、流通环节的服务，这是一家一户难以办到的，需要依靠集体统一经营才能做得更好。集体统一经营主要是增强生产服务、协调管理、资产积累等功能，其中最重要的是增强对农户的服务功能。农村集体经济组织可以配合国家实施的科教兴农战略，抓好农业先进实用技术的

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推广和普及，为农户提供生产、技术、信息等服务；组织本集体经济组织的农业基础设施的建设和集体资源的开发；发展各种形式的专业性服务组织，将生产、加工、流通等环节紧密地联系起来，从某些生产环节的服务发展到生产全过程的服务。使农村集体组织的综合服务与国家和社会的专业性服务密切结合，构成农业服务化体系。通过服务体系联结千家万户，使农户分散的小规模经营与市场紧密地联系起来，促进我国农业向商品化、专业化、现代化发展。这种以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制符合我国农村和农业生产自身的特土地转让点，符合生产关系要适应生产力发展要求的客观规律，具有广泛的适应性和旺盛的生命力。
稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，关系到农村经济的持续稳定发展。只有农村经济繁荣发展了，才能形成对城市的有效供应，只有农民富裕了，工业产品才有更加旺盛的销售市场，因此，它还关系着国民经济发展的全局。江泽民同志指出，没有农村改革的成功和农村经济的繁荣，我们国家就不可能出现今天这样生机勃勃的局面。如果农业没有更大地发展，农村经济不能登上新的台阶，我国现代化建设的发展目标就不可能顺利实现。可见稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是何等的重要。
强调农村长期实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，并不是说它已经尽善尽美了，土地转让应当看到，在

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实践中还存在一些问题有待进一步完善。例如，在第二轮农村土地承包中，有些地方没有把承包期再延长30年；有的发包方以各种名义随意调整承包地；还有个别地方收回或部分收回承包地等等，这些问题需要加以纠正。另外，对承包经营权的保护以及流转方式等需要进一步完善。在统分结合的双层经营体制中的集体经济组织在如何发挥其统一经营的功能上，特别是在增强其服务功能上，还需要进一步摸索和总结经验。只有不断地完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，才能为农村这一基本经济制度注入新的活力，才能保持其长期稳定。1993年，国家将“农村集体经济组织实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”写进宪法，将其作为我国农村的一项基本经济制度固定下来。党的十五届三中全会通过的《中共中央关于加强农业和农村工作若干重大问题的决定》明确提出：“要坚定不移地贯彻土地承包再延长三十年的政策，同时抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律，土地转让赋予农民长期而又有保障的土地使用权。”制定农村土地承包法的目的就是具体落实宪法，保障我国农村以家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制的长久稳定，赋予农民长期而有保障的土地使用权，依法维护农村土地承包当事人双方的合法权益，以促进农业、农村经济发展和农村社会稳定。
第二条本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他依法用于农业的

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土地。
【释义】本条是对适用农村土地承包法的土地范围的规定。农村土地承包法所规定的土地与我们平时所说农民集体所有的土地不是一个概念，也可以说不是一个范围。一般所说的农民集体所有的土地是指所有权归集体的全部土地，其中主要有农业用地、农村建设用地等。农村土地承包法规定的农村土地，既包括农民集体所有的农业用地，也包括国家所有依法归农民集体使用的农业用地。用于农业的土地，主要有耕地、林地和草地，还有一些其他用于农业的土地，如养殖水面等。养殖水面主要是指用于养殖水产品的水面，养殖水面属于农村土地不可分割的一部分，也是用于农业生产的，所以也包括在本条所称的农村土地的范围之中。此外，还有荒山、荒丘、荒沟、荒滩等“四荒地”,“四荒地”依法是要用于农业的，也属于本条所称的农村土地。上述这些用于农业的土地中数量最多，涉及面最广和每一个农民利益最密切的是耕地、林地和草地，这些农村土地，多采用人人有份的家庭承包方式，集体经济组织成员都有承包的权利，因此，本法把它突出出来表述。其他农村土地如“四荒地”、养殖水面等包含在本条规定的“其他用于农业的土地”之中。总地来说，凡是由农民集体所有或者使用，用于农业生产，又适合承包的土地和水面，都属于本法所称的农村土地，都要适用本法的规定。第三条国家实行农村土地承包经营制度。
农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，

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不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。
【释义】本条规定的是国家实行农村土地转让土地承包经营制度和承包的方式。
农村土地承包经营制度，赋予了农民自主经营权，极大地调动了他们的生产积极性，解放了农村劳动生产力，促进了农业、农村经济和国民经济的发展，是一项建设有中国特色社会主义农业的经营制度，必须长期坚持。
实行农村土地承包经营制度，符合生产关系要适应生产力发展要求的规律，使农户获得充分的经营自主权，能够极大地调动农民的生产积极性，解放和发展农村生产力。我国农村改革有其客观必然性。在70年代末期，农村改革从实行家庭联产承包责任制开始。当时，经过“文化大革命”的十年浩劫，国民经济到了崩溃的边缘，农村问题尤为突出，解决农民吃饭问题是当时最紧迫的问题，而土地承包经营又是解决这一问题最便捷、最有效的途径。一些地方的农民首先自发地搞起了包产到户、包干到户，并逐步扩展开来。党的十一届三中全会确立了“解放思想，实事求是”的思想路线，强调以经济建设为中心，为农村改革提供了理论根据，创造了政治环境。1980年，中央召开会议，就家庭联产承包问题印发会议纪要，明确提出贫困地区可以搞包产到户，并强调“生产过程的各项作业，生产队宜统则统，宜分则分”。从此，包产到户的生产经营方式在全国开展起来。

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家庭承包经营是在农村土地集体所有保持不变的前提下，由村委会或者农村集体经济组织将土地使用权发包给农户，这种在原所有制不变基础上的变革，对社会振荡小，方便宜行。到1983年底，全国99%以上的生产队实行家庭联产承包责任制。1993年，国家决定在农户原有的承包期到期后可再延长30年，在承包期内，农户对土地的经营使用权可以在不改变使用方向的前提下实行自愿、有偿转让。这种承包经营方式一直稳定至今，使农村经济和社会发展产生了历史性的巨变，粮食和其他农产品大幅增长，由长期短缺到总量大体平衡、丰年有余，基本上解决了全国人民吃饭问题，农民生活水平显著提高，全国农村总体上进入由温饱向小康迈进的阶段。
农村土地承包经营之所以产生如此伟大的成就，一是农村土地承包经营给了农民充分的生产经营自主权。实行家庭承包经营，突破了计划经济的束缚，种什么、怎么种、种多少，都由农民自己决定，农户可以因地制宜安排生产，根据市场的需求组织安排生产；二是打破了收益分配上的“大锅饭”，使农民的利益和劳动成果直接挂钩，使农民得到了可以看得见的物质利益；三是家庭承包经营适合我国农业生产的特点。我国农业最显著的特点是人多地少，我国农民人均可耕地才一亩左右，这就要求生产者精心照料农业生产的全过程。农民承包土地后，生产责任感大大增强，他们精耕细作、科学种田，努力提高劳动生产率。归根结底，家庭承包经营这种生产关系，使农户获得充分的经营自主权，

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得到了实惠；能够极大地调动农民的积极性，解放和发展农村生产力；农村土地承包经营方式这种生产关系适应我国农村生产力发展的要求。
农村土地承包经营方式既适应传统农业，也适应农业现代化发展的要求，在统分结合的经济体制下，农村土地承包经营可以容纳不同的生产发展水平，在现阶段乃至今后，仍具有旺盛的生命力。家庭承包经营赋予了农民生产经营自主权，确立了农户自主经营、自负盈亏的市场主体地位，他们自觉地顺应市场需求，调整产品结构，渴求农业科技，实行科学种田，努力提高劳动生产率，以获得最大的经济效益。农村土地承包经营中以家庭承包经营为主。家庭承包经营虽然是一种传统的农业经营方式，但是它没有过时，即使在发达国家，占主导地位的农业经营方式也是家庭农场。家庭经营并不排斥现代化。我国的家庭承包经营虽然规模小，但在统分结合的双层经营体制下，农村集体经济组织可以发挥它的优势，在管好集体资产的同时，协调好利益关系，组织好生产服务和集体资源开发，能够解决一家一户难以办到的事情，推动我国农业向专业化、商品化、现代化发展。农民有了生产经营自主权，不仅极大地调动了他们种粮种棉的积极性，而且使他们从当地的实际和市场的需求出发，一方面调整生产结构，种植适销对路的其他经济作物，饲养优质的家禽家畜，开发新的产品，有效地促进了农村多种经营的发展。过去我们长期提出的“农林牧副渔”全面发展的农业目标，在实行农村

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土地承包经营后才得到更好的实现。另一方面，农民有了积累，也有了择业的自由，一些农民跳出了土地和农业的局限，办起了乡镇企业，在国家的大力支持和引导下，乡镇企业通过改制、引进资金和先进技术，得到快速的发展，已成为国民经济的一支重要力量。企业的发展推动了小城镇的建设，进而促进了农村第三产业的发展，大批农村富余劳动力从土地上转移出来。农村改革取得的重大成功，开拓了农业产业化和农民就业的广阔空间。土地既是农业最基本的生产资料，也是农民最可靠的社会保障。长期稳定农村土地承包关系，既是发展农业生产力的客观要求，也是稳定农村社会的一项带根本性的措施。我们时刻不能忘记，我国有九亿多农民，人多地少是我国最基本的国情。我国对农村的社会保障体系尚未建立，国家正处在由农业经济向工业经济发展的过渡阶段。一户农民就那么几亩地，劳动力有富余，他们可以亦工亦农，亦商亦农，白天务工，晚上务农，能进能退，是一项最大的社会保险。在乡镇企业蓬勃发展的同时，每年也有许多家乡镇企业关停并转，但乡镇企业的职工们能上能下，能进能退，就是因为家里有那么几亩地，保障了他们的基本生活。改革开放二十多年来，我国经济虽然取得巨大的成就，但还处在刚刚解决温饱的阶段，一下还解决不了农村那么多的剩余劳动力，在相当长的一个时期，农民主要还是以土地为生。改革和发展要有一个稳定的局面，而农村的稳定是至关重要的，邓小平同志曾多次指出：“中国有百分之八十的人口住在农村，中国稳定不稳

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定首先要看这百分之八十稳定不稳定。城市搞得再漂亮，没有农村这一稳定的基础是不行的。”因此，实行农村土地承包经营不仅对促进农业和农村经济的更大发展有着十分重要的作用，同时，对农村社会保障和社会稳定也起着十分重要的作用。长期稳定农村土地承包经营，是我国国民经济发展的重要保障。我国的改革是从农村开始的。农村改革取得的重大成功，为城市改革和其他方面改革的顺利进行积累了重要经验，奠定了良好的基础，有力地促进了整个国民经济的发展。没有农村改革的成功和农村经济的繁荣，整个经济体制改革就不可能顺利进行，邓小平同志曾经指出：“中国经济能不能发展，首先要看农村能不能发展，农民的生活是不是好起来。”还指出：“农民没有积极性，国家就发展不起来。”为什么说要长期坚持农村土地承包经营不动摇，如果不稳定，一动摇，农民的积极性就没有了，生机和活力也没有了，其他什么措施都是空的。为此，国家在1993年就提出，原定的耕地承包到期后，再延长30年不变。目的就是要保持农村土地承包关系的长期稳定。
本条规定的农村土地承包经营制度，包括两种承包方式，即家庭经营方式的承包和以招标、拍卖、公开协商等方式的承包。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式。所谓家庭承包方式是指，以农村集体经济组织的每一个农户家庭全体成员为一个生产经营单位，作为承包人承包农民集体的耕地、林地、草地等农业用地，对于承包地按照本集体经济组织成

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员是人人平等地享有一份的方式进行承包。其主要特点：一是集体经济组织的每个人，不论男女老少，都平均享有承包本农民集体的农村土地的权利，除非他自己放弃这个权利。也就是说，这些农村土地对本集体经济组织的成员来说，是人人有份的，任何组织和个人都无权剥夺他们的承包权。二是以户为生产经营单位承包，也就是以一个农户家庭的全体成员作为承包方，与本集体经济组织或者村委会订立一个承包合同，享有合同中约定的权利，承担合同中约定的义务。承包户家庭中的成员死亡，只要这个承包户还有其他人在，承包关系仍不变，由这个承包户中的其他成员继续承包。三是承包的农村土地对每一个集体经济组织的成员是人人有份的，这主要是指耕地、林地和草地，但不限于耕地、林地、草地，凡是本集体经济组织的成员应当人人有份的农村土地，都应当实行家庭承包的方式。
有些农业用地并不是本集体经济组织成员都有份的，如菜地、养殖水面等由于数量少，在本集体经济组织内做不到人人有份，只能由少数农户来承包；有的“四荒地”虽多，但本集体经济组织成员有的不愿承包，有的根据自己的能力承包的数量不同。这些不宜采取家庭承包方式的农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。这些承包方式都是以自愿、公开、公正的原则进行承包，透明度高，便于群众监督，防止了暗箱操作，能够合理地利用这些农村土地。
以家庭承包方式承包的，耕地的承包期限为30年；草地的承

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包期限为30年至50年；林地的承包期限为30年至70年，特殊林木的林地承包期经国务院林业行政主管部门批准还可以延长。土地承包经营权通过招标、拍卖、公开协商等方式取得的，其期限本法没有明文规定，可以由当事人根据实际情况以合同约定，如小块的菜地或养殖水面，因生产周期短，可以约定较短的承包期限；荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，因开发难度大，生产周期长，可以约定较长的承包期限。
第四条国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定。农村土地承包后，土地的所有权性质不变。承包地不得买卖。【释义】本条规定的是国家依法保护农村土地承包关系长期稳定。
一、国家依法保护农村土地承包关系长期不变
稳定农村土地承包经营，核心是稳定土地承包关系，这首先涉及是否有一个较长的、合理的承包期限。农村土地承包关系的当事人包括作为发包方的集体经济组织或村民委员会与作为承包方的本集体经济组织成员的农民。土地承包关系能否长期稳定，还涉及能否切实地保护土地承包当事人双方的合法权益，特别是对处于弱者地位的承包方合法权益的保护。本法主要从以下五个方面做出了规定。
（一）赋予了农户长期而稳定的承包经营权
首先，农村土地承包法对土地的承包规定了一个比较长的期限，即：“耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五

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十年。林地的承包期限为三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。”其次，赋予了农户对承包土地的使用权。农村土地属于集体所有，从土地所有权上分离出来的土地使用权具有物权的性质，是一种法定化的权利。它最大的特点是除依法收回、调整外，任何人不能侵犯。这点与合同关系不同，合同是由双方当事人约定的，根据双方当事人的约定可以随时变更或者解除合同。这就可能给一方当事人留下变更合同或者解除合同的借口，而使农户的承包经营权受到侵犯。本法规定，承包合同一经生效，即取得土地承包经营权，并由县级以上人民政府颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，确认土地承包经营权。从而赋予了农户稳定的土地使用权。
第三，明确规定承包合同生效后，发包方不得因承办人或者负责人的变动而变更或者解除，也不得因集体经济组织的分立或者合并而变更或者解除。还规定，国家机关及其工作人员不得利用职权干涉农村土地承包或者变更、解除承包合同。（二）确定了发包方和承包方的权利和义务1.发包方的权利和义务
发包方的权利有：(1）发包本集体所有的土地和国家所有依法由本集体使用的农村土地；(2）监督承包方依照承包合同约定的用途合理利用和保护土地；(3）制止承包方损害承包地和农业资源的行为；(4）法律、行政法规规定的其他权利。

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发包方的义务有：(1）维护承包方的土地承包经营权不得非法变更、解除承包合同；(2）尊重承包方的生产经营自主权，不得干涉承包方依法进行正常的生产经营活动；(3依照承包合同约定为承包方提供生产、技术、信息等服务；(4）执行县、乡（镇）土地利用总体规划，组织本集体经济组织内的农业基础设施建设；(5）法律、行政法规规定的其他义务。2.承包方的权利义务
承包方的权利有：(1）依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品；(2）承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿；(3）法律、行政法规规定的其他权利。
承包方的义务有：(1）维持土地的农业用途，不得用于非农建设；(2）依法保护和合理利用土地，不得给土地造成永久性损害；(3）法律、行政法规规定的其他义务。（三）加强了对土地承包经营权的保护
一是规定了在承包期内，发包方不得收回承包地。依照本法规定，只有在承包方全家迁入设区的市转为非农业户口，在不主动交回承包地的情况下，发包方才可以收回承包的耕地和草地。二是规定了在承包期内，发包方不得调整承包地。只有在因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形下，才能对个别农户之间承包的耕地和草地作适当调整。但也不是由村干部说了算，而必须经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村

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民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准才能调整承包的耕地和草地。这些都体现了大稳定的精神。
三是特别强调了对妇女承包经营权的保护。在承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。四是对承包经营权的继承做出了规范。首先明确规定，对所有应得的承包收益继承人都可以继承。其次，规定林地承包以及通过拍卖、招标等方式取得承包经营权的承包人死亡，其继承人可以在承包期内继续承包。需要说明的是，土地承包是以农户家庭为单位，承包人是指承包土地的农户家庭，而不是指家庭中的某个成员。承包人死亡是指承包户家庭的人均已死亡的情况。承包耕地、草地的家庭中某一个人死亡，其他成员还在，不发生继承问题，仍由其他成员承包；家庭成员均已死亡的，其承包经营权终止，承包经营权不再由该承包户以外的其他亲属继承。由于林地的承包具有收益慢、周期长、风险大等特点，因此，林地承包的承包人死亡，承包户以外的继承人可以在承包期内继续承包。
（四）规定承包方有权依法流转土地承包经营权
农村土地承包法赋予了承包方享有土地承包经营权流转的权利，并对流转的方式、流转的原则和程序做出规定。承包方有权

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依照法律规定，自主决定土地承包经营权是否流转以及如何流转。任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转。在承包期内，发包方不得以单方面解除合同或者假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权而进行土地承包经营权流转，不得以划分“口粮田”和“责任田”等为理由收回承包地搞招标承包，不得将承包地收回抵顶欠款。（五）规定了侵犯土地承包经营权的法律责任
农村土地承包法规定，任何组织和个人侵害承包方的土地承包经营权的，都应当承担法律责任。
发包方侵害承包方生产经营自主权；违反本法规定收回、调整承包地；强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转；假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权而进行土地承包经营权流转；以划分“口粮田”和“责任田”等为由收回承包地搞招标承包；将承包地收回抵顶欠款；剥夺、侵害妇女依法享有的土地承包经营权以及其他侵害土地承包经营权的行为应当承担停止侵害、返还原物、恢复原状、排除妨害、消除危险、赔偿损失等民事责任。
任何组织和个人强迫承包方进行土地承包经营流转的，该流转无效；截留、扣缴土地承包经营权流转收益的，应当退还。国家机关及其工作人员有利用职权干涉农村土地承包，变更解除承包合同，干涉承包方依法享有的生产经营自主权，或者强迫、阻碍承包方进行土地承包经营权流转等侵害土地承包经营权

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的行为，给承包方造成损失的，应当承担损害赔偿等责任；情节严重的，由上级机关或者所在单位给予直接责任人员行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
此外，还规定了一些其他侵害承包经营权的法律责任和土地承包经营权发生争议的解决办法。
二、农村土地承包后，土地的所有权性质不变
我国农村实行的是以家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制，土地等生产资料仍归农民集体所有，农户通过承包取得的是对集体土地的使用权。这种从集体土地所有权中分离出来的土地使用权，使承包户对所承包的土地有了经营自主权，农民真正成为自主经营、自负盈亏的市场主体，自己决定如何生产，决定种什么以及如何种植等；有了依照法律规定进行土地经营权合理流转的权利，包括转包、出租、互换、转让或者以其他方式流转；有了对承包土地的收益权，除了依法缴纳的税费外，剩余的都由自己支配。承包经营权与土地所有权是不同的，它不具有所有权所具备的占有、使用、收益和处分4种权能中的处分权。比如，承包户转让其土地承包经营权，是在不得改变土地所有权的性质前提下进行的。土地承包经营权转让，一是需经发包方同意；二是只能转让给从事农业生产经营的农户；三是原承包方与发包方的土地承包关系终止，受让方需得与发包方签订新的承包合同，重新进行登记和领取承包经营权证书。而集体土地转为国有土地的，需要按土地管理法的规定进行，首先通过国家对土地的征用，

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将其变更为国家所有的土地，再由国家对土地的使用权进行出让。所以说，第一，农民对土地承包不是私有化，农民对所承包的土地不具有独立的土地所有权，所有权仍属于农民集体，土地所有权的性质没有改变。第二，农民对其所承包的土地不得买卖，只能依照本法的规定对其土地承包经营权进行流转。第五条农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。
任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。
【释义】本条是关于农村集体经济组织成员享有承包权的规定。
根据本法的规定，国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包主要是农村集体经济组织内部的家庭承包，此外，对不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。
在家庭承包中，农村土地应当依法发包给本集体经济组织成员经营。对不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等，采取招标、拍卖、公开协商等方式承包的，本集体组织成员在同等条件下有优先承包权。
本条第1款规定：“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。”该款规定主要有以下几个含义：一、农村集体经济组织成员有权承包的土地是农村集体所有

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的土地以及国家所有依法由农民集体使用的农村土地
按照宪法和土地管理法等法律规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。农民集体所有有三种主要形式：一是村农民集体所有；二是村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有；三是乡（镇）农民集体所有。农村土地主要包括耕地、林地、草地、荒山、荒沟、荒丘、荒滩、养殖水面等。对本农村集体经济组织发包的土地，农民有权承包。二、有权承包本集体经济组织发包的土地的是本集体经济组织的成员
如果土地是由村农民集体经济组织发包的，村集体经济组织成员有权承包。如果土地是由村内两个以上农村集体经济组织各自发包的，各该集体经济组织的成员有权承包。由于乡（镇）农民集体所有的农业用地大多面积较小，因此一般不向本集体经济组织所有成员发包。如江西某乡集体所有的耕地只有48亩，大部分是实验田，主要用于推广新品种，进行农业科研。三、本农村集体经济组织成员是指本集体经济组织内的所有成员
比如家庭承包中的承包方是农村集体经济组织的农户。发包方将土地发包给农户经营时，应当按照每户所有成员的人数来确定承包土地的份额，也就是通常所说的“按户承包，按人分地”，也叫“人人有份”。由于每个集体经济组织成员在本集体经济组织

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中均享有成员权，也由于农村土地是农民的基本生产资料，也是他们的基本生活保障，因此，每个农村集体经济组织的成员都享有土地承包权。如村集体中的每个村民，只要一出生，不论年长年幼、是男是女，都有承包权。这一点与村民会议成员权不同，按照村委会组织法的规定，村民会议由本村18周岁以上的村民组成；年满18周岁的村民都有选举权和被选举权。而家庭土地承包权，则没有年龄限制。
本条第2款规定：“任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。”因此任何组织和个人不得以民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限等理由，剥夺和非法限制农村集体经济组织成员的承包权利。任何组织和个人剥夺和非法限制农村集体经济组织成员的承包权利的，应当依照本法和其他法律的规定，承担法律责任。
第六条农村土地承包，妇女与男子享有平等的权利。承包中应当保护妇女的合法权益，任何组织和个人不得剥夺、侵害妇女应当享有的土地承包经营权。
【释义】本条是关于保护农村妇女承包土地权利的规定。根据本条的规定，农村妇女在承包土地时与男子享有平等的权利。承包中应当保护妇女的合法权益，任何组织和个人不得剥夺、侵害妇女应当享有的土地承包经营权。
农村土地承包中妇女与男子享有平等的权利，是男女平等原

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则的重要体现。在我国漫长的封建社会中，男女的地位不平等，男尊女卑，妇女在社会上没有地位，也不享有太多的财产权。新中国成立后，实行男女平等的社会制度。宪法中明确规定，中华人民共和国妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等各个方面享有同男子平等的权利。妇女权益保障法也规定，妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等方面享有与男子平等的权利。国家保障妇女享有与男子同等的财产权利。妇女权益保障法还规定，农村划分责任田、口粮田以及批准宅基地，妇女与男子享有平等的权利，不得侵害妇女的合法权益。但是，也应当看到，由于封建残余思想的影响，在一些农村中仍然存在歧视妇女的现象，妇女在农村土地承包中的权利受到侵害。如在妇女出嫁后在新居住地没有取得承包地的情况下收回其原承包地；有的农村妇女离婚或者丧偶后，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住在也未取得承包地，原集体经济组织即收回该妇女已经取得的原承包地，等等。在这些情况下，农村妇女的承包权益受到了侵害。因此，本法再次强调保护妇女在土地承包中的平等权利，不仅是贯彻男女平等、保护妇女权益的重要体现，在广大农村地区，也仍具有重要的现实意义。农村妇女在农村土地承包中的权利，主要体现在以下几个方面：
一、作为农村集体经济组织的成员，妇女同男子一样有权承包本集体经济组织发包的土地

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农村妇女，从一出生时起，就是农村集体经济组织的成员。本集体经济组织在发包土地时，应当按照家庭人口数额不论男女来确定承包土地的份额。不能因为是妇女而不许其承包土地，也不能因为是妇女而不分配给其应有承包地份额。二、妇女结婚的，其承包土地的权利受法律保护
在现实中，农村妇女结婚往往在男方家落户。有的情况下，男方家是属于另外一个农村集体经济组织的，该妇女在新居住地如果未获得承包土地，其从原集体经济组织获得的承包土地，发包方不得收回。
三、在妇女离婚或者丧偶的情况下，仍在原居住地生活，或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，原集体经济组织不得收回该妇女已经取得的原承包地
对非法剥夺、侵害农村妇女依法享有的土地承包经营权的，受侵害的妇女可以向发包方，如村集体经济组织、村委会或者村民小组主张自己的权利。还可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉，要求侵权方承担停止侵害、恢复原状、排除妨害、赔偿损失等民事责任，以维护自己承包土地的合法权益。
第七条农村土地承包应当坚持公开、公平、公正的原则，正确处理国家、集体、个人三者的利益关系。
【释义】本条是关于农村土地承包应当坚持公开、公平、公正原则的规定。

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根据本法规定，“公开、公平、公正”是农村土地承包中必须遵循的一项基本原则。违反了这一基本原则，农民的承包土地的权益就会受到侵犯，破坏农村土地承包经营制度的贯彻实施。在进行农村土地家庭承包中，“公开”是指以下几个方面：一、进行承包活动的信息要公开。在按照规定进行土地承包时，发包方应当及时公布土地承包的有关信息，让本集体经济组织成员或者其他承包方知晓土地承包的基本情况。公开的方式，根据具体情况可以采取不同的形式，如可以采取张贴公告、有线广播或者召开村民会议。公开有关承包活动的有关信息包括：向村民宣传、介绍有关土地承包的法律、法规和国家政策，让村民了解进行土地承包的基本精神等；公布拟发包土地的名称、坐落、面积、质量等级等。公开有关信息要做到透明、及时、准确。二、进行承包的程序要公开。在进行农村土地家庭承包中，承包程序的公开主要有以下几个方面：由本集体经济组织成员的村民会议选举产生承包工作小组；由承包工作小组依照法律、法规的规定拟订承包方案并向本集体经济组织全体成员公布；依法召开村民会议，讨论通过承包方案。
三、承包方案和承包结果公开。承包方案经过村民会议讨论通过后，应当及时公布，同时公开组织实施承包方案，确定每户及每个集体经济组织成员承包的土地的具体名称、坐落、面积、质量等级等。发包方和承包方应当签订书面承包合同，确定各自的权利和义务。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。

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县级以上人民政府应当向承包方颁发土地承包经营证或者林权证，并登记造册，确认土地承包经营权。
所谓“公平”主要是指本集体经济组织成员依法平等地享有、行使承包本集体经济组织土地的权利。在确定承包方案时，应当民主协商，公平合理地确定发包方、承包方权利义务。尤其是发包方不得滥用权力，承包合同中不得对承包方的权利进行不合理的限制、干涉承包方的生产经营自主权，或者通过承包合同给承包方增加不合理的负担。
所谓“公正”，主要是指在承包过程中，要严格按照法定的条件和程序办事，同等地对待每一个承包方，不得暗箱操作，也不得厚此薄彼，亲亲疏疏。如在确定承包方案时，首先由本集体经济组织成员选举产生承包工作小组，承包工作小组依照法律、法规拟定并公布承包方案，然后召开村民会议，讨论通过承包方案。对承包方来说，应当以正当的手段参加承包活动，不得通过行贿或者亲属关系，来获得有利的承包条件。
对不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地采取其他方式承包的，“公开”主要是指：土地转让发包方应当通过公告、召开村民会议宣布或者通过报纸、广播、电视等公共媒体公开有关荒山、荒沟、荒丘、荒滩的位置、面积，以及对承包方的基本要求等信息。采取招标、拍卖和协商的方式来确定承包方。招标、拍卖和协商的过程要公开透明。将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包的，还要事先经本集

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体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上的村民代表同意，并报乡（镇）人民政府批准。确定承包方的，发包方应当及时通知承包方。公平主要指发包方和承包方法律地位平等，双方应当通过定标、竞价或者协商一致的方式，公平合理地确定承包期、承包费以及其他权利义务土地转让，一方不得将其意志强加于另一方。“公正”是指，对发包方来说，就是要严格按照公开的条件和程序办事。如采取招标发包的，发包方应当同等地对待每一个投标竞争者，不得厚此薄彼，亲疏有别。应当以投标人在承包费、技术能力、资金条件等方面最优者为定标标准，确定最终承包人。对投标方来说，应当以正当的手段参加投标竞争，不得串通投标，不得有向发包方及其工作人员行贿、提供回扣或给予其他好处等来获得承包土地或者其他有利的承包条件。又如采取拍卖方式发包的，在没有保留价的情况下，发包方应当将土地发包给最高出价的竞买人。竞买人之间、竞买人拍卖人之间不得恶意串通损害发包方的利益。
在土地承包过程中，还要注意处理好国家、集体、个人三者的利益关系。如根据实际情况，确定既有利于国家、集体，又符合承包方利益的承包费等。又如在农村土地经营中，要合理开发利用土地资源，既要提高生产力，又要防止掠夺性开发，以保持土地的可持续利用。
第八条农村土地承包应当遵守法律、法规，保护土地资源的合理开发和可持续利用。未经依法批准不得将承包地用于非农建

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设。
国家鼓励农民和农村集体经济组织增加对土地的投入，培肥地力，提高农业生产能力。
【释义】本条是关于在农村土地承土地转让包中应当注意保护土地资源的规定。
大家都知道，土地是人类可利用的一切自然资源中最基本、最宝贵的资源。它是人类赖以生存的基地，只有它的存在人类才有立足之地，人类凭借着土地栖息繁衍。在人类生活中，土地是人类最基本的生产资料，也是为人类提供食物和其他生活资料的重要源泉。在我国，人口多，土地少，特别是耕地少是我国的基本国情。我国国土总面积约960万平方公里，约占世界陆地面积的1/15，居世界第三位。但由于人口多，人均占有国土面积不到世界人均占有量的1/3。而在我国国土总面积中，不能或者难以利用的沙漠、冰川、戈壁、石山和高寒荒漠又占去相当大一部分。我国的耕地资源还存在着以下几个突出的问题：一是人均占有耕地的数量少。目前，我国耕地的统计数约为14亿多亩，按统计数计算，我国人均耕地1亩多一点，不及世界人均耕地3亩多的1/3。二是耕地总体质量差，生产水平低。耕地中有灌溉设施的不到40%，抗自然灾害的能力差。三是耕地退化严重。由于我国许多耕地处于干旱和半干旱地区，受荒漠化影响，这些地区40%的耕地存在不同程度的退化。全国有30%左右的耕地不同程度受水土流失的危害。四是耕地后备资源匮乏。我国耕地后备资源大

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约还有近2亿亩，但大多为质量差、开发难度大的土地。每年因各项建设占用以及自然灾害毁损等还在造成耕地不断减少。与此同时，我国的人口却还在不断增长。在现阶段粮食生产技术水平没有重大突破的情况下，人增地减的趋势已经成为我国经济社会发展中的一个重大问题和严峻挑战。因此，十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地，是关系国计民生、关系国家发展全局和中华民族生存安危的大事，是我国的基本国策。还要看到，合理开发土地，保护土地资源也是促进社会经济的可持续发展的要求。当前，走可持续发展的道路已经成为世界各国的共同选择。土地作为一种自然资源，它的存在是非人力所能创造的，土地本身的不可移动性、地域性、整体性、有限性是固有的，人类对它的依赖和永续利用程度的增加也是不可逆转的。因此，强化土地管理，保证对土地的永续利用，以促进社会土地转让经济的可持续发展也是土地承包中应当特别重视的一个问题。因此，本条明确要求：农村土地承包应当遵守法律、法规，保护土地资源的合理开发和可持续利用。
保护土地资源的合理开发和可持续利用，各级人民政府应当依法采取措施，全面规划，严格管理、保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为。根据土地管理法等法律，各级人民政府应当：（一）依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。通过编制土地利用总体规划，将土地分

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为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。确保本行政区域内耕地总量不减少。（二）实行基本农田保护制度。各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地的80%以上。征用基本农田必须经国务院批准，地方各级人民政府无权批准征用基本农田。（三）按照土地利用总体规划，应当采取措施，改造中、低产田，整治闲散地和废弃地。（四）应当采取有效措施鼓励农民和农村集体经济组织增加对土地的投入，培肥地力，提高农业生产能力。
作为集体土地的所有人和土地承包的土地转让当事人，发包方应当：（一）监督承包方依照承包合同约定的用途合理利用和保护土地，制止承包方损害承包地和农业资源的行为，如占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼等。如果承包方给承包地造成永久损害的，发包方有权制止，并有权要求承包方赔偿由此造成的损失。（二）执行县、乡（镇）土地利用规划，组织本集体经济组织内的农业基础设施建设，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。维护排灌工程设施，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和污染土地。（三）切实履行承包合同，保证承包方对土地的投入，培肥地力，提高农业生产能力的积极性。如耕地的承包期为30年，在承包期内，发包方不得违法收回、调整承包地；在承包期内，承包方交回承包地时，发包方对其在承

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包地上投入而提高土地生产能力的，发包方应当给予补偿。承包方应当：（一）按照承包合同中确定的土地用途使用土地。承包土地的目的就是从事种植等农业生产，禁止改变农用土地的用途，不得将其用于非农业建设。如不得在耕地上建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。从保护耕地的角度，承包方不得占有基本农田发展林果业和挖塘养鱼。承包方违法将承包地用于非农建设的，由县级以上人民政府有关部门予以处罚。（二）增加土地的投入土地转让，禁止掠夺性开发。承包方应当合理地增肥地力，这样一方面提高土地生产力，发挥土地最大效益，从而提高农作物的产量，增加自己的收入；另一方面，提高了土地质量，保证农业生产的可持续发展，造福子孙后代。（三）合理利用土地，不得给土地造成永久性损害。如为了片面追求短期内的生产效益，有的承包方在承包地上大量施用化肥和农药，结果导致土壤污染，生产能力下降。也有的擅自改变农用地的用途，如在耕地上建房、建窑等建建筑物，对耕地造成难以恢复的损害。承包方给土地造成永久性损害的，应当承担赔偿损失等法律责任。
第九条国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯。
【释义】本条是关于保护农村土地承包中双方当事人的合法权益的规定。

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保护农村土地承包双方当事人的合法权益主要表现在两方面：一方面国家保护集体土地所有者的合法权益；另一方面保护承包方的土地承包经营权。农村土地承包的双方当事人的合法权益，任何组织和个人都不得侵犯。
国家对集体土地所有者合法权益的保护主要表现在以下几个方面：
一、对集体所有的土地，依法确认所有权。根据土地管理法等法律规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。农民集体所有有三种主要形式：一是村农民集体所有；二是村内两个以上农村集体经济组织所有；三是乡（镇）农民集体所有。对农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，确定农民集体所有的土地的权属性质、面积、坐落，并将这些内容记载到土地登记簿，同时核发集体土地所有权证书，确认所有权。农民集体所有的林地、草原的所有权登记，应当按照森林法、草原法的有关规定办理所有权登记，有关部门应当向农民集体所有者核发林地、草原所有权证书，确认所有权。依法登记的农民集体所有的土地所有权受法律保护，任何单位和个人都不得侵犯。
二、保护农村集体经济组织依法对土地的经营管理权。根据土地管理法和本法的规定，农村集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理，在

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农村土地家庭承包中，由村集体经济组织或者村民委员会作为发包方，与本集体的农户签订承包合同，将土地交由承包方经营。农村集体土地由村内两个以上农村集体经济组织所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理，并作为家庭承包的发包方，与本集体经济组织成员签订承包合同，将土地交由承包方经营。集体土地所有者依法对土地的经营管理权，受法律保护。在农村土地承包中，任何组织和个人都不得非法干涉发包方的权利，尤其是国家机关及其工作人员不得利用职权干涉农村土地承包。
三、对侵犯集体土地的行为，给予法律制裁。如依法登记的集体土地受到非法侵害时，集体土地的所有人可以要求人民政府有关部门给予保护，如在土地承包中，承包方非法在耕地上建房、采石等，土地行政管理部门根据发包方的报告责令承包方改正、治理，并依法处罚。对非法侵占农民集体所有土地的，发包方可以要求人民政府有关部门确认所有权或者向人民法院提起确权之诉等。
如果农村集体经济组织的承包方违反承包合同约定，给农村集体经济组织的土地所有权等权益造成损害的，发包方有权要求承包方承担赔偿损失等民事责任。
国家保护承包方的土地承包经营权主要表现在以下几个方面：
一、本法明确规定，农村集体经济组织成员有权依法承包由

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本集体经济组织发包的土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。
二、承包期内，发包方不得收回承包地。承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。在承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的情况下，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。承包期内，承包方交回承包地或者发包方依法收回承包地时，承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，发包方应当给予补偿。
三、承包期内，发包方不得调整承包地。承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的，按照其约定。
承包合同中违背承包方意愿或者违反法律、行政法规有关不得收回、调整承包地等强制性规定的约定无效。
四、承包期内，承包方可以自愿将承包地交回发包方。五、承包方应得的承包收益，依照继承法的规定继承。林地承包的承包方死亡，其继承人可以在承包期内继续承包。土地承包经营权通过招标、拍卖、公开协商等方式取得的，该承包人死

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亡，其应得的承包收益，依照继承法的规定继承；在承包期内，其继承人可以继续承包。
六、家庭承包中的承包方可以依法将其取得的土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让等方式流转。承包方之间为发展农业经济，可以自愿联合将土地承包经营权入股，从事农业合作生产。通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得土地承包权证或者林权证等证书的，其土地承包经营权可以依法转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的形式。任何组织和个人强迫承包方进行土地承包经营权流转的，该流转无效。流转的收益归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。任何组织和个人擅自截留、扣缴土地承包经营权流转收益的，应当退还。
七、发包方违反承包合同，给承包方造成损失的，承包方有权要求发包方承担赔偿损失等违约责任。
八、发包方或者其他组织和个人，非法干涉承包方生产经营权等侵害承包方合法权益的，承包方有权要求侵权人承担停止侵害、返还原物、恢复原状、赔偿损失等民事责任。
第十条国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。
【释义】本条是对土地承包经营权流转的规定。

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农村普遍实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制以来，农民有了相对稳定的土地使用权。在获得承包地使用权的前提下，农民依法可以通过转包、出租、互换、转让等方式进行土地承包经营权流转。土地承包经营权流转解决了人地矛盾，充分利用了土地，对于稳定土地承包关系、发展农业经济起到了积极的作用。因此，国家政策和法律都肯定了土地承包经营权的流转。按照国家政策和法律规定的精神，土地承包经营权流转必须在土地承包关系稳定的前提下进行，必须在农民自愿的基础上进行，并且不得违法改变土地用途。但是，一些地方在执行国家政策和法律的过程中却出现了一些偏差：一是违背农民意愿，强制推行土地承包经营权流转，搞规模经营，侵害了农民的经营自主权，影响了农村土地承包关系的稳定。二是在农村土地承包经营权流转中，如搞“反租倒包”等没有兼顾农民利益，甚至损害农民利益，引起农民的强烈不满。三是借农村土地承包经营权流转之名，随意变更土地用途等。这些行为都违背了国家政策和法律规定的精神，必须予以纠正。因此，本条要求土地承包经营权流转应当依法、自愿、有偿地进行，对符合法律规定的土地承包经营权流转，国家给予保护。
从总体上看，我国绝大多数农村目前尚不具备大规模土地承包经营权流转的条件。土地承包经营权流转是农村经济发展、劳动力转移的结果。只有二、三产业比较发达、大多数农民转移到非农产业并有稳定的工作岗位和收入来源的时候，才有可能出现

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较大范围的土地承包经营权流转，发展适度规模经营。这将是一个相当长的过程。因此，不能不顾客观条件通过土地承包经营权流转搞规模经营。
农村土地承包经营权流转要在长期稳定家庭承包经营的前提下进行。家庭承包经营不仅适合以传统手工劳动为主的传统农业，也适合现代化农业，具有很强的适应性。不能将家庭承包经营与发展现代农业对立起来。搞土地承包经营权流转不能动摇家庭承包经营的基础。承包关系稳定，农民才敢流转土地承包经营权。土地承包经营权流转起来，解决了人地矛盾等问题，家庭经营也才能稳定。因此，土地承包经营权流转必须在稳定承包关系的前提下进行，土地承包经营权流转的目的也是为了承包关系稳定。
农村土地承包经营权流转必须在农民自愿的前提下进行。农户是土地承包经营权流转的主体，这是农民拥有长期而有保障的土地使用权的具体体现。乡村组织可以对农民的土地承包经营权流转进行协调和服务，但不能搞强迫命令、行政干预，阻碍或者强制农民流转土地承包经营权。发包方如果强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转，假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权而进行土地承包经营权流转，或者以划分“口粮田”和“责任田”等为由收回承包地搞招标承包等等，应当依法承担停止侵害、恢复原状、排除妨害、赔偿损失等民事责任。农村土地承包经营权流转主要应当在农户之间进行。因此，

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一般不允许从事农业生产以外的单位和个人参与农村土地承包经营权流转。一些发达国家也普遍限制非农企业等经营农地，如美国、日本以及我国台湾都有此类规定。主要原因有两点：一是在农民还没有大量转移以前，避免大规模土地兼并，防止大资本排挤小农户，出现严重的社会就业问题。二是避免土地不合理使用和掠夺式经营，造成土地质量下降和生态环境恶化。当前，一些工商企业投资开发农业的积极性较高，但是长期租赁和经营农民的承包地会带来很多隐患，不宜提倡。工商企业投资农业主要应当从事产前、产后服务和“四荒”资源开发，采取多种形式，带动农户发展农业产业化经营。要带动农户，不能替代农户。土地承包经营权流转必须依法进行，不得违法改变土地的农业用途。土地承包经营权流转后的开发利用也必须依法进行，不得损害土地、从事掠夺式经营等，以实现农村土地利用的可持续发展。
土地承包经营权流转还必须坚持有偿原则。农村土地的家庭承包户有权从土地承包经营权流转中获得合法收益，所获得的收益受法律保护，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。第十一条国务院农业、林业行政主管部门分别依照国务院规定的职责负责全国农村土地承包及承包合同管理的指导。县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。

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【释义】本条是对农村土地承包行政管理部门的规定。由于农村土地承包涉及不同类型的农村土地，对农村土地承包及承包合同的管理也涉及政府各个相关的行政部门。根据本条规定的三个层次，分述如下：
一、国务院农业、林业行政主管部门及其职责
根据农业法的规定，农业指种植业、林业、畜牧业和渔业。农业法规定的农业是大农业的概念。按照国务院行政主管部门的分工，农业部是种植业、畜牧业、渔业的行政主管部门，林业的主管部门是国家林业局。因此，本条明确规定国务院农业、林业行政主管部门负责农村土地承包及承包合同管理的指导工作。根据有关规定，农业部的主要职责有12项。与农村土地承包关系密切的有如下各项：
(1）研究拟定农业和农村经济发展战略、中长期发展规划，经批准后组织实施；拟定农业开发规划并监督实施。(2）研究拟定农业的产业政策，引导农业产业结构的合理调整、农业资源的合理配置和产品品质的改善；提出有关农产品及农业生产资料价格、关税调整、大宗农产品流通、农村信贷、税收及农业财政补贴的政策建议；组织起草种植业、畜牧业、渔业、乡镇企业等农业各产业的法律、法规草案。(3）研究提出深化农村经济体制改革的意见；指导农业社会化服务体系建设和乡村集体经济组织、合作经济组织建设；按照中央要求，稳定和完善农村基本经营制度、政策，调节农村经济利益关系，指导、监督减轻农民负

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担和耕地使用权流转工作。(4）研究制定农业产业化经营的方针政策和大宗农产品市场体系建设与发展规划，促进农业产前、产中、产后一体化；组织协调菜篮子工程和农业生产资料市场体系建设；研究提出主要农产品、重点农业生产资料的进出口建议；预测并发布农业各产业产品及农业生产资料供求情况等农村经济信息。(5）组织农业资源区划、生态农业和农业可持续发展工作；指导农用地、渔业水域、草原、宜农滩涂、宜农湿地、农村可再生能源的开发利用以及农业生物物种资源的保护和管理；负责保护渔业水域生态环境和水生野生动植物工作；维护国家渔业权益，代表国家行使渔船检验和渔政、渔港监督管理权。(6）制定农业科研、教育、技术推广及其队伍建设的发展规划和有关政策，实施科教兴农战略；组织重大科研和技术推广项目的遴选及实施；指导农业教育和农业职业技能开发工作。(7）拟定农业各产业技术标准并组织实施；组织实施农业各产业产品及绿色食品的质量监督、认证和农业植物新品种的保护工作；组织协调种子、农药、兽药等农业投入品质量的监测、鉴定和执法监督管理；组织国内生产及进口种子、农药、兽药、有关肥料等产品的登记和农机安全监理工作。
根据有关规定，林业局的主要职责有10项。与农村土地承包关系密切的有如下各项：
(1）研究拟定森林生态环境建设、森林资源保护和国土绿化的方针、政策，组织起草有关的法律法规并监督实施。(2）拟

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定国家林业发展战略、中长期发展规划并组织实施；管理中央级林业资金；监督全国林业资金的管理和使用。(3）组织开展植树造林和封山育林工作；组织、指导以植树种草等生物措施防治水土流失和防沙、治沙工作；组织、协调防治荒漠化方面的国际公约的履约工作；指导国有林场（苗圃）、森林公园及基层林业工作机构的建设和管理。(4）组织、指导森林资源（含经济林、薪炭林、热带林作物、红树林及其他特种用途林）的管理；管理国务院确定的重点林区的国有森林资源并向其派驻森林资源监督机构；组织全国森林资源调查、动态监测和统计；审核并监督森林资源的使用；组织编制森林采伐限额，经国务院批准后，监督执行；监督林木、竹林的凭证采伐与运输；组织、指导林地、林权管理并对依法应由国务院批准的林地征用、占用进行初审。(5）研究提出林业发展的经济调节意见；监督国有林业资产；审批重点林业建设项目。(6）指导各类商品林（包括用材林、经济林、薪炭林、药用林、竹林、特种用途林）和风景林的培育。(7）组织指导林业科技、教育和外事工作；指导全国林业队伍的建设。
农业部与国家林业局的上述职责，都涉及农村土地承包及承包合同。作为主管农业、林业的中央部门，其工作主要是制定方针、政策及相关措施，监督、指导农村土地承包及承包合同的管理。
同时，涉及农村土地承包的不仅限于农业部与国家林业局，

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也涉及中央其他部门。如作为土地的主要管理部门国土资源部，对农村土地亦有管理职责。国土资源部下设耕地保护司，其职责是：拟定耕地特殊保护和鼓励耕地开发政策、农地保护和土地整治政策、农地转用管理办法，拟定未利用土地开发、土地整理、土地复垦和开发耕地规定；指导农地用途管制，组织基本农田保护。国土资源部下设的土地利用管理司，也有拟定国有土地划拨使用目录指南和乡（镇）村用地管理办法等职责。国家水利部门统一管理水资源，一项重要职责就是指导农村水利工作；组织协调农田水利基本建设、农村水电电气化和乡镇供水工作。特别是在“四荒”地的治理开发方面，作为生态建设工作的一个重要内容，是由水利部归口管理的。因此，除农业部与国家林业局以外，各有关部门虽然不是农村土地承包及承包合同的主要管理部门，但也应当做好与农村土地承包有关的工作。
二、县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门及其职责
县级以上地方人民政府农业、林业等主管部门的设置与国务院有所不同。如有的地方农业行政主管部门与牧业行政主管部门是分开设置的，主管农村土地承包的部门有农业局、林业局、畜牧局、水产局等。所以本条表述为“县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门”。这样表述更符合实际情况。
县级以上地方人民政府有关部门负责本行政区域内农村土地承包及承包合同的管理工作。同级各部门以及上下各级部门工作

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各有分工。一般来说，下级部门的工作较上级部门更为具体。县级以上地方人民政府有关部门的工作有如下一些方面：(1）起草、制定有关地方法规、规章。地方法规由地方人大通过。全国大部分省、自治区、直辖市都颁布了土地承包的地方性法规，将国家政策、法律、行政法规具体落实到地方性法规中，以规范地方的土地承包工作。(2）制定统一的合同文本，对土地承包登记造册，确权发证。办理审批、备案等。(3）指导签订土地承包合同、合同的履行以及土地承包经营权的流转等。(4）进行农村集体经济组织建设。(5）进行农业基本建设、兴修水利、平整土地，制定耕地保养长期规划等。(6）建立农业科技、化肥、机械等服务体系，支援农业，为农户服务。(7）建立农村土地承包及承包合同档案。(8）培训土地承包合同管理人员。(9）调解农村土地承包经营纠纷。三、乡（镇）人民政府的职责
乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。乡（镇）人民政府一般不分设职能部门，但有工作分工，一般设土地承包合同管理的专门人员，从事具体指导土地承包合同的签订、履行以及其他合同管理工作，其工作由乡（镇）人民政府负责。同时，前面所讲的中央和县级以上地方人民政府职能部门有关土地承包及承包合同的管理工作大部分都要由乡（镇）人民政府具体落实。
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第二章家庭承包第一节发包方和承包方的权利和义务第十二条农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。
国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。【释义】本条是对如何确定发包方的规定。
本条分别规定了农村集体所有的土地和国家所有依法由农民集体使用的土地如何发包的问题。分述如下：一、农民集体所有的土地
农民集体所有土地发包方的确定有三种情况：
1.农民集体所有的土地，依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包
这里的“村”指行政村，即设立村民委员会的村，而不是指自然村。农民集体所有的土地，依法属于村农民集体所有是指属于行政村农民集体所有。
农民集体所有的土地，由村集体经济组织或者村民委员会发包。这是因为我国实行农村土地承包经营制度以后，有些村没有
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集体经济组织，难以完成集体所有土地的发包工作，需要由作为村民自治组织的村民委员会来行使发包土地的职能。因此，如果该村有集体经济组织，就由集体经济组织发包；如果没有集体经济组织，则可以由村民委员会发包。
2.已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包这里的村民小组是指行政村内由村民组成的组织，它是村民自治共同体内部的一种组织形式，相当于原生产队的层次。本条规定“已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的”土地是指，该土地原先分别属于两个以上的生产队，现在其土地仍然分别属于相当于原生产队的各该农村集体经济组织或者村民小组的农民集体所有。
已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。这也是根据谁所有谁发包的原则确定的。目前，有许多村民小组并没有设立集体经济组织，则可以由村民小组发包。
3.村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权
这里的“村内各集体经济组织农民集体所有的土地”，指的是前面提到的“已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的”土地。按照谁所有谁发包的原则，应当由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。但是，许多村民小组也不

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具备发包的条件，或者由其发包不方便，实践中由村集体经济组织或者村民委员会代为发包。虽然由村集体经济组织或者村民委员会代为发包，但并不能因此改变所有权关系。二、国家所有依法由农民集体使用的农村土地
国家所有依法由农民集体使用的农村土地，虽然所有权不属于使用该土地的农民集体，由于是作为农村土地由农民集体使用从事农业生产的，法律规定也实行承包经营。此类土地由国家发包没有必要，也不现实。因此规定由农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。具体由谁发包，应当根据该土地的具体使用情况而定。由村农民集体使用的，由村集体经济组织发包，村集体经济组织未设立的，由村民委员会发包。由村内两个以上集体经济组织的农民集体使用的，由村内各集体经济组织发包，村内各集体经济组织未设立的，由村民小组发包。村内各集体经济组织或者村民小组发包有困难或者不方便的，也可以由村集体经济组织或者村民委员会代为发包。第十三条发包方享有下列权利：
（一）发包本集体所有的或者国家所有依法由本集体使用的农村土地；
（二）监督承包方依照承包合同约定的用途合理利用和保护土地；
（三）制止承包方损害承包地和农业资源的行为；（四）法律、行政法规规定的其他权利。

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【释义】本条是对发包方权利的规定。
本条规定的发包方的权利是法定权利，即使在承包合同中未约定，也仍然依法享有这些权利；同时，也不得在承包合同中限制这些权利，如果有限制这些权利的条款，则该条款无效。现将本条规定的这几项权利分别说明如下：
一、发包本集体所有的或者国家所有依法由本集体使用的农村土地的权利
这是发包方的发包权，是享有其他权利的前提。发包方可以发包的土地有两类：一类是本集体所有的农村土地；另一类是国家所有依法由本集体使用的农村土地。对于第二类土地发包人虽然不是所有人，也享有法律赋予的发包权。
二、监督承包方依照承包合同约定的用途合理利用和保护土地的权利
土地是一种宝贵的自然资源，是人类生存和生活的基本生活资料。随着我国人口的增长和经济的发展，有限的土地资源与无限的土地需求的矛盾日益突出。我国是一个人口众多的农业大国，耕地、林地和草地人均面积很少，必须合理利用和保护土地。因此，本条第2项规定发包人有权监督承包人依照承包合同约定的用途合理利用和保护土地。
三、制止承包方损害承包地和农业资源的行为的权利土地必须合理利用和保护，而损害土地和农业资源的行为必须予以制止。损害土地和农业资源的行为有许多表现，如在耕地

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上建房、挖土、挖沙、挖石、采矿，将耕地挖成鱼塘，毁坏森林、草原开垦耕地，将土地沙化、盐渍化，使水土流失和污染土地，围湖造田等。对于承包方的这些行为，发包方都有权制止。四、法律、行政法规规定的其他权利
这是一项兜底的规定。有关农村集体经济组织、村民委员会以及村民小组对于土地以及其他相关方面的权利，除本法外，农业法、土地管理法、森林法、草原法等法律以及国务院的行政法规都有涉及，发包人的权利不限于本条明确规定的3项。第十四条发包方承担下列义务：
（一）维护承包方的土地承包经营权，不得非法变更、解除承包合同；
（二）尊重承包方的生产经营自主权，不得干涉承包方依法进行正常的生产经营活动；
（三）依照承包合同约定为承包方提供生产、技术、信息等服务；
（四）执行县、乡（镇）土地利用总体规划，组织本集体经济组织内的农业基础设施建设；
（五）法律、行政法规规定的其他义务。【释义】本条是对发包方义务的规定。
发包方不但享有权利，也要承担义务。本条规定的发包方的这些义务是法定义务。发包方必须履行，不得减轻或者放弃，在承包合同中也不得约定减轻或者放弃。如果承包合同中有减轻或

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者放弃其义务的条款，则该条款无效。现将本条规定的这几项义务分别说明如下：
一、维护承包方的土地承包经营权，不得非法变更、解除承包合同
国家实行农村土地承包经营制度，这是一项基本国策。法律保护农民的承包经营权，我国民法通则、农业法、土地管理法等法律对农民的土地承包经营权的保护都做了规定。本法第5条中也明确规定，任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。农村集体组织成员依法享有的土地承包经营权是通过签订土地承包合同来体现的。因此，发包方有义务维护承包方的土地承包经营权，不得非法变更、解除承包合同。二、尊重承包方的生产经营自主权，不得干涉承包方依法进行正常的生产经营活动
生产经营自主权是承包方自主安排生产、自主经营决策的权利，是承包权的最重要的内容。发包方有义务尊重承包方的生产经营自主权，不得干涉承包方依法进行的正常的生产经营活动。由于发包方享有发包权，也有监督和制止承包方损害承包的土地和农业资源的权利，因此，很容易干涉承包方的经营活动。现实中也经常出现强迫承包土地的农民种植某种作物等情况，规定发包方的这项义务是非常必要的。
三、依照承包合同约定为承包方提供生产、技术、信息等服务

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我国实行的以家庭经营为基础、统分结合的双层经营体制，“统”的含义，就是要求集体经济组织要做好为农户提供生产、经营、技术等方面的统一服务。中央文件多次提出，要增强集体经济组织的实力，更好地为农户提供产前、产中、产后的服务。发包方有义务帮助承包方搞好生产经营，提供生产、技术、信息服务。在水利排灌、农机推广、机械作业（大型播种、收割机械作业等）、生产资料（化肥、种子等）、道路设施、农业技术等方面，单独的农户信息来源渠道少，也没有足够的资力去解决。集体统一运作更符合规模效应。在农村推广土地承包制度以来，由于土地承包到户了，有些村集体原来掌握的机械、排灌设施等集体资产或者分掉了，或者闲置起来了。由于人均土地较少，承包户一般不需要大型农业机械。随着农村经济的发展，一些农民购置了小型机械，也不依赖村集体。现实中自给自足、生产率低下的小农经济仍大量存在。这种状况不利于生产力水平的提高和农村经济的发展。农村基础设施建设、大型机械的采用和科学种田对提升农业经济发展水平是必须的。而且，村集体经济组织也有条件提供服务。因此，本条第3项规定了发包方的服务义务。四、执行县、乡（镇）土地利用总体规划，组织本集体经济组织内的农业基础设施建设
土地利用总体规划是指在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间、时间上所作的总体安排。各级人民政

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府都有组织编制土地利用总体规划的职责。编制的主要依据之一是国民经济和社会发展规划。土地是国民经济与社会发展的基础，土地利用总体规划要为实现国民经济与社会发展提供土地保证。编制规划的另一个主要依据是国土整治规划。国土整治规划是为了协调经济发展与人口、资源、环境之间的关系而进行的规划。它的主要对象是土地、水、气候、矿产、生物、旅游和劳动力等自然、社会和经济资源。各级人民政府在组织编制土地利用总体规划时，要充分考虑资源环境保护的要求。要从国家和民族的长远利益出发，按照可持续发展的要求，在保持耕地总量稳定的前提下，制定土地利用总体规划，还要充分考虑生态环境建设的要求。要严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地，提高土地利用率，统筹安排各类、各区域用地，保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用。下级的土地利用总体规划必须按照上级土地利用总体规划编制。下级安排的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，省、自治区、直辖市人民政府编制的土地利用总体规划，应当确保本行政区域内耕地总量不减少。县、乡根据上级土地利用总体规划安排区域内的具体的土地利用总体规划。执行这一规划是发包方必须履行的法定义务。
农业基础设施建设与土地利用总体规划有关，但又是一个相对独立的问题。农业基础设施建设一般包括农田水利建设，如防洪、防涝、引水、灌溉等设施建设，也包括农产品流通重点设施

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本文来源：https://www.2haoxitong.net/k/doc/d6b6f374f242336c1eb95ea3.html

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