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完善城乡土地交换关系加快推进城镇化进程

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完善城乡土地交换关系加快推进城镇化进程

城镇化是当今世界各国共同面临的问题，是世界各国经济社会发展的必然趋势，在这一趋势中会有大批农民进入城市，我国也不例外。然而，与世界其他国家不同的是，其他国家的农民在进入城市时可以卖掉自己的土地，用卖地所得不仅可以用来解决在城市的住房问题，甚至还可以用来作为谋生的资本。我国却不同，在现行土地政策制度下进城农民难以得到来自于土地的收益，即使是政府的征地所得也不能普遍用于改善农村的民生。据中央党校研究室副主任周天勇的计算，1978年以来，城市建设用地增加了9500万亩左右，这还不包括上世纪90年代初和21世纪初两次大的房地产和开发区热时“征用”后被整改“退还”的农村集体土地。按照2007年土地出让每亩平均价格41.82万元计算，仅土地价值就高达39.7万亿元。如再保守估计只有70%是从农村集体土地征用来的，其他30%是通过其他途径获得的建设用地，则1978年以来，农民给中国工业化和城市化积累的资金也高达28万亿元左右。而且，这些钱大都未用在农民身上，而是作为财政收入用在了政府的各项开支上，进一步扩大了城乡收入差距不说，甚至还会因为低价征地使许多留在农村的农民变成无土地、无工作、无社保的“三无”农民。
鉴于现行土地制度已经成为地方政府从农民身上揩油和谋取财政收入的重要来源，筹谋农村土地制度的改革、构建并完善相应的法律体系、保护和保障农民的土地财产权势在必行。尽管我国《宪法》第十条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”但是，要将宪法的这一规定落到实处，不仅需要进一步完善相关的法律法规，还应当由中央政府统一进行覆盖所有土地资源的确权、登记、颁证工作，确认土地所有者和土地使用者的权属关系，赋予集体所有土地与国有土地同等的占有、使用、收益和处分权，并对现存的两种所有制土地享有的权利予以平等的保护。在此基础上，应按照党的十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》有关“完善城乡平等的要素交换关系”的要求，改革农村集体土地必须由地方政府收购后方可进入非农使用的现行制度，对农村集体土地进入非农使用，实行与其他主体土地平等的以用途管制为唯一标准的准入制度，并享有平等进入非农使用和平等分享非农收益的权利。允许农村集体所有非农用地进入交易市场，建立公开、公平、公正的非农用地交易平台和交易规则，打破目前由地方政府独家垄断土地交易的局面。活

跃土地二级市场，促进土地抵押、租赁、出让市场的发展和完善，从而让农民的土地真正变为资本，可以从中获得创业的资金乃至财产性收入。尊重和保证被征地农民在征地中的话语权和谈判权，是保护和保障农民土地财产权的题中应有之义，应通过平等协商谈判乃至市场博弈，实现失地农民的土地财产权能够获得市场价格的公平补偿。
　　土地制度的改革既要保护和保障农民对于农村集体土地的合法财产权，同时又要有利于推动经济发展和城市化进程。然而，由于土地资源的稀缺性和可观的增值收益，从而导致许多农村人口即使已经在城市有了稳定的生存出路，也不愿意轻易放弃农村户籍，以及同户籍相联系的对那部分农村集体土地的财产所有权。加之，城乡之间存在明显差异的住房、社保等某些制度因素，不仅削弱了进城农民的住房可支付能力，也让他们对改变在城市的生存状况不抱信心。于是，他们在城里挣了钱，很大一部分拿回农村老家盖房子，而人在城里又不回去住，造成农村住房的高空置率，这既是个人的损失，也是社会资源的浪费。鉴于这种情况，应当考虑实施另一项土地制度的改革，即由政府部门按照不低于当地的市场价格回购进城农民工的土地，使进城农民工得到一部分进城购房置业的资本，然后，再把政府回购的土地交由农村社区分配给留在农村的原居民使用。这样，既不改变农村土地集体所有的基本制度，又可以让农民工有了解决住房问题的资金来源，还可以提高农村土地的规模经营程度，是一项一举多得的战略之举。为了保证18亿亩耕地的红线不被突破，还可以将进城农民工的宅基地由政府回购后复垦为耕地，并以等量的复垦指标，将城市周边的耕地置换为住房建设用地。这样一来，既解决了目前城市建设用地的不足，也可以有效控制耕地总量，从而保证国家的粮食安全。而所有关于土地的回购、置换等等，都应以市场为基础、遵循公平合理的交换原则，让农民得到他们应得的土地增值收益。
　　“完善城乡平等的要素交换关系”，当前最重要的就是必须改变农村土地征收中的不平等交换，不仅需要构建起以市场形成价格为基础的公平的土地征收制度，而且必须充分尊重农民的权益。一些地方在城市化过程中，要求农民放弃他们的土地财产权，才能实现“农转非”并得到政府给予的社会保障，即所谓“土地换社保”。这对农民而言，就是一种不平等的交换。社会保障是一个国家的政府向所有公民提供的保证其生存权和发展权的基本公共服务，是每个公民都拥有的基本权利，公平性和公益性是其基本特征。没有哪个国家的政府会要求一部分公民必须以放弃他们的财产为条件，政府才能为他们提供社会保障。即使在我国，政府也从来没有要求哪个城市居民必须以交出自己的房屋或其他财产为条

件，才能得到在城市居住、工作和生活的权利。因此，没有理由要求农民进城落户必须以交出土地这一最基本、最核心的财产权作为前提和代价。市场经济条件下任何平等的交换关系不仅要尊重对方的权益，还应当以自愿为前提，违背了自愿而采取强制的办法就难有平等可言。而且应当相信，当农村居民与城市居民的身份差别以及由这种差别所带来的各种利益差别得以消除，当城乡之间以市场为基础公平合理的土地等资源要素交换关系得以确立，那么向农民征地这个时下被视为天下第一难的难题，也将不再成为难题。

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