浅析中缅跨界民族问题以傣掸族为例

浅析中缅跨界民族问题—以傣/掸族为例

[摘要]在边疆治理过程中的跨界民族问题是我国边疆治理的重要组成部分，跨界民族问题不仅是民族问题，而且也事关边疆发展、稳定与安全。本文通过对中缅跨界民族傣族的相关研究,简述了傣族跨界而居形成的历史背景,进而对现阶段该跨界民族地区面临的新形势新情况进行了深入探讨、分析和解释,并从边疆治理的角度和跨界民族工作角度提出解决问题、实现边疆和谐发展的新途径。

[关键字]中缅边境；傣/掸族；跨界民族问题；边疆治理

跨界民族，是指“那些原发民族和其传统聚居地都被分割在不同国家内，在地域相连而拥有民族聚居地的民族。”

主张“跨界民族”称谓的典型代表是葛公尚。他对使用“跨界民族”称谓的理由做了充分的分析。他认为，“跨界民族从已形成的那一刻开始，就具有两个不可缺少的特征：一是该民族为政治边界所分隔，二是该民族传统聚居地为政治疆界所分隔。” 换言之，原生形态的民族在相邻的国家间跨国界而居，他们的地理分布是连成一片的，他们是具有不同国籍的同一个民族。”中缅两国的傣/掸族就属于跨界民族。

一、 中缅跨界民族傣/掸族渊源与现状

（一）傣/掸族跨中缅国境分布格局的形成

1、傣/掸族的先民及其迁徙路线

中国的傣族和缅甸的掸族宗教信仰相同：语言和文字同源，同属于汉藏语系壮侗语族壮傣语支，特别是语言方面，有很多字、词及组合词的构成在读音和语法上都有很多相似之处：傣、掸两族都在一年中相同的时间过最具民族特点的节日一泼水节，而且这一节日都作为两个民族的新年，有着相同的意义及相似的庆祝方式。

傣族是中国本土特有的少数民族，在汉文史籍有关于傣族的记载，其历史可追溯到公元前一世纪。《史记一大宛列传》、《汉书一张骞传》称傣族先民为“滇越”，《后汉书一和帝本纪》等称傣族先民为“掸”，与华南壮侗语各族合称为“越”，所以掸傣各族与古代“百越”又有着共同的族属渊源。而关于傣族的族称，据史料记载，唐朝称傣族为“黑齿”、“金齿”、“银齿”或“绣脚”，还称“茫蛮”或“白衣”；宋朝沿称傣族为“金齿”、“白衣”。从元朝到明朝，“金齿”继续沿用，并进而扩大作地名，“白衣”则写作“百夷”或“佰夷”，清以来多称作“摆夷”。可以上这些称呼都是他称，中国境内的傣族历来就称自己为“傣”。一些汉族群众将“傣族”误称为“泰族”也是不规范的。另外，有不少汉族群众仍称傣族为“摆依”，这是对傣族人民带有蔑视色彩的称谓，傣族群众十分反感!在《史记》的语境中，“夷”是对西南各部落人群的一个泛称，而在《后汉书》和《华阳国志》中“夷”则演成蔑指中原以外的各族，“夷”也带有了贬义。中华人民共和国成立以后，废除了民族压迫制度，按照我国傣族人民的意愿，就正式定名为傣族。

在傣族和掸族的族源问题探讨上，学者都倾向于认为傣族源于中国南方的百越族群，其先民最早见于记载的是《史记·大宛列传》中提到“乘象国”——“滇越”。这是古代百越

族群在西南部的一支。而对掸族的起源，学者们普遍认同的是掸族人发源于中国西南部。

历史上傣族也发生过迁徙，但这种迁徙都是在中国西南和毗邻的中南半岛范围内地区进行的，是在一个大族系范围内发生的局部变动。

英国历史学家戈•埃•哈威认为，缅甸“最初之居民或为印度尼西亚人，然无丝毫遗迹留存，彼等必为蒙古民族所排挤，后者或系居住于中国西部者，包括汉族与来自西藏东部之藏缅族。彼等必顺大江而下，可无疑义，惟其移殖之路线，程序与年代，均无可考。……藏缅族则分为甚多支族，曰骠，曰干阑，曰帖。帖族疑是钦人，干阑或即阿腊干人，骠族则已湮没无闻，或即为缅人之前身也”。“此等民族，由于荒旱与种族之压迫，陆续移入。后入境者逐迫前来者南迁，是故各族均自北而来。此等饥饿之黄色人群，历尽天涯尘土，沿肥沃河岸，渴求一足食暖和之寄居处所，今所得者实为朔北民族无数年来梦寐相系之地。于是移民历数百年不绝。”“缅人虽为蒙古人种，但其传统，每不循源中国，而以印度代之。”“在上缅甸方面,此等印度移民，均为阿萨密越大陆而来，其在下缅甸者，则都自马德拉斯由海道而至，彼等散处缅甸本境”。

缅甸历史学家貌丁昂认为：“山脉屏障把缅甸和她的邻国隔开，但是藏缅部落的移民浪潮不时越过北部山区进入这个国家”。“蒙古利亚人的第三次迁移对缅甸的影响超过了对印度支那半岛的其他地区（的影响）。迁居者是西藏高原东南部山区的藏缅人。……他们中的一些人越过雪山，穿过茂密的森林，从西北部进入缅甸，另一些人则绕过北部群山，从东北部进入缅甸。最后一次迁移发生在13世纪，当时另一支蒙古人———泰掸人侵入缅甸和孟人占有的地区。”

2、英国的殖民统治是造成傣/掸族跨境而居的历史原因

在追溯傣族迁徙的历史时必须注意到，直到19世纪末，1885年前后，英国侵占了缅甸。这时中缅间的关系也就变成了中国与控制缅甸的英国之间的关系，所以中缅之间边界问题也就成为中英之间的外交问题。英国利用原来相对模糊的所谓中缅边界“习惯线”大肆侵略中国领土。面对英国的威胁，清王朝也希望与英因完成划界。1886年7月中英两国签订《中英缅甸条约》，其中规定中缅边界应由中英两国派员会同勘定，但对滇缅边界没有明确协议。英国就利用没有明确协议大肆入侵中国领土。1894年中英两国签订《续议滇缅界务、商务条款》，1897年签订《续议滇缅界务、商务附款》，1898年、1899年进行了勘界。至此，中英大体划定了中缅边界北段白尖高山向南至南汀河、南段自南卡江至湄公河的界线。中缅边界走向大体定型。

总的来说，两次划界使中国丧失不少土地，如麻栗坝地区，八关以外的地区等，甚至八关中的天马、汉龙、虎踞、铁壁等关及其附近地区也划入英属缅甸。

3、中缅两国1960年划定边界确定了傣/掸族居住地区的管辖权问题

虽然中国的满清政府和国民政府与英国殖民当局签订了多个边界条约，但是中缅边界仍有大片未划定边界。在缅甸联邦独立和中华人民共和国建立之后，边界问题就成为影响双方进一步发展友好关系的障碍。本着和平共处五项原则的精神，中缅双方互相让步，于1960年10月签署了新的《中缅边界条约》。条约规定，对于尖高山到中缅边界西段的未定界，缅甸同意将1905年——1911年被英国军队占领的、属于中国的片马、古浪、岗房地区归还中国，并按照传统习惯线正式划界。对于猛卯三角区，双方认为1897年中英划界条约规定的“永租”关系不符合目前中缅平等友好关系，决定废除缅甸对猛卯三角地区的“永租”关系。根据平等互利和互让精神，考虑到缅甸方面的实际需求，中国同意将这一地区移交给缅甸，成为缅甸领土的一部分。作为交换，缅甸同意把按照1941年中英两国政府换文规定的属于缅甸的班洪、班老部落在1941年线以西的辖区划归中国。

至此，中缅边界问题最终获得解决。随着中缅国境线的划定，中缅边境的傣族正式分为两部分，生活在中国境内的傣族成为56个民族的一部分，生活在缅甸境内的傣族也有了自己的正式称谓—掸族族群—掸族。

（二）傣族和掸族人口及分布情况

以下是傣/掸族跨中缅两国分布情况：

1、中国境内傣族的人口和分布

据2010年第六次全国人口普查，中国共有傣族126.1311万人。2008年末，德宏傣族景颇族自治州，在少数民族中，傣族有35.44万人，占全州总人口的29.91%；

中国的傣族主要分布在云南省西双版纳傣族自治州、德宏傣族景颇族自治州、耿马傣族佤族自治县、孟连傣族拉枯族佤族自治县和云南省境内的景谷、景东、普洱、凤庆、云县、临沧、双江、新平、元江、金平、元阳等30多个县市。从新石器时代以来的漫长岁月中，他们在中国南方和中南半岛不断迁徙，逐渐形成了今天的分布格局。

2、缅甸境内掸族的人口和分布

从人口比较的情况来看，傣族的主体在境外。掸族是缅甸人口第二多的民族。据2001年出版的《缅甸研究》一书认为，缅甸讲壮侗语的掸族等相关民族，共占缅甸总人口的7%；最近美国CIA网站估计，掸族占缅甸总人口的9%左右。2003年出版的《缅甸》一书，估计全国共有人口5284万，而据最近美国CIA网站估计，目前缅甸的总人口为4813万。这样，如果按5284万总人口的7%算，就有369.88万掸族人，如果按4813万总人口的9%计算，缅甸应有掸族人约433万。看来，可以大致确定缅甸的掸族人口在400万左右。这与有些研究者的估计比较接近。

缅甸掸族自称“傣”，为了对各地掸人加以区分，还有将族名与地名连接起来的自称，如傣卯、傣腊戍、傣密必拉、傣痕等。当地其他民族称他们为“掸”(Shan)、“撒”(Sam)或“森”(Sen)。缅甸的掸族主要聚居在缅甸东北部的掸邦境内，其余则散居和杂居在克钦邦、克耶邦、上亲敦、杰沙和缅甸本部其他几个县境内;缅北的杰沙、八莫、密支那、曼德勒和东吁、彬文那等城市附近和上亲敦县境内居住的掸族人数较多，克耶邦和亲敦河上游、克伦邦首府巴安附近及缅甸中部为掸人的主要散居地。

缅甸的掸族虽不是主体民族，但人口不少，分布较广，政治上掌握着地方自治政权，有自己的民族武装。它们都曾提出过独立的口号，与缅甸中央政府的关系时好时坏，对中国境内同族的辐射和影响也是复杂而多样的。

二、中缅傣/掸跨界民族问题现状

（一）跨界民族问题含义及类型

1、跨界民族问题含义

跨界民族问题是指因跨界民族的普遍存在而产生的各种与跨界民族有关的问题。跨界民族问题是个涉及多个方面的问题，它不仅包括由于跨界民族的存在而产生的我国边疆少数民族自治地方跨界民族对国家认同程度的影响和对现有政权支持和认可程度的影响，同时也包括邻国跨界民族与本国跨界民族的共同作用对我国边疆地区社会、政治和经济的不同方面，不同层次和不同程度的影响，这种影响不仅有消极的一面，同时也有积极的一面。

在人类发展的历史长河中，跨界民族问题并不是一开始就产生的，它是伴随着现代民族——国家出现以后很长一段时间里，由于政治势力的干扰和划分，使得一些原本聚居在一块的族群被政治权力割裂开来，先是出现了跨界民族而后来出现跨界民族问题的。但是，需要指出的是，跨界民族的出现并不意味着跨界民族问题的必然产生。对于跨界民族与跨界民族问题之间的关系，可以这样简单的概括，跨界民族是跨界民族问题产生的前提条件，而不是根本原因。

跨界民族问题是现存国家分隔力的产物，但跨界民族问题不单纯是现存国家分隔力的产物，而且是两种相反力量即国家政治分隔力和民族向心力交互作用的产物，是分属于不同国家的同一民族及其聚居地被国家政治所分隔的外在力与民族传统文化的感召力及民族自身利益的驱使等内在动力交互作用的结果。

2、跨界民族问题类型

第一类跨界民族问题：由于民族认同和国家认同之间的相互作用力而产生的跨界民族问题。这种作用力是通过民族心理、宗教信仰、国家政策以及社会、经济与政治的失调而产生发挥效应的。它集中表现在民族主义的兴起对边疆地区社会的安定和国家主权、领土的完整产生的影响。

第二类跨界民族问题：由跨界民族而形成的跨界民族宗族势力对我国边疆少数民族自治地方政府政策的制定和社会公共事务管理的影响。

由于邻国跨界民族和我国国内少数民族之间存在着血缘关系，有的是一个支系，有的是一个宗族，有的甚至曾经是一个家庭，在这种特殊的关系下就形成了跨界民族宗族势力，这种宗族势力区别于存在与一个国家中的宗族势力，他们之间的关系，之间的聚与离是同国家间的关系密切相关的。在漫长的历史进程中，由于国家间政治和经济关系的不断不变化，跨界民族宗族势力也随国家问的关系的变化而变化，当国家间关系密切良好的时候，跨界民族宗族势力之间的联系就会得到加强，宗族势力之间的、宗族成员之间的影响就会增强，当国家间关系恶化、国际局势动荡甚至是战争状态时，跨界民族宗族势力的联系就会减弱或是暂时的中断。

第三类是邻国跨界民族的人口流动对我国社会造成的影响。

我国在西南边疆地区设立了几十个边贸口岸，这些边贸口岸是我国西南对外开放的窗口，同时也促进了我国经济贸易的发展，发展了当地的经济，边疆地区人民的社会水平得到了很大的提高。但与此同时，边贸的发展形成的人口频繁、大量的流动也给我国边境地区造成了很多社会问题：治安问题突出，疾病跨境传播，跨界贩毒和犯罪。这类问题是一个必然的结果，开放就需要交流，交流就需要流动，当人口在国与国之间流动时，一定会把自己国家的一些东西带到所到之处。但要进行有效的交流就必须给予解除不利于自由流动的条件，我国在边贸方面的管理是相对开放和自由的，这样为经济的发展提供了自由的交换环境，但同时也为一些破坏社会主义和谐社会良好环境的人和物提供了可趁之机。

第四类问题：跨界民族问题本身得不到正确和及时的认识，得不到充分的重视就是一个跨界民族问题。不平衡发展是现代经济发展中的正常现象，但是在那些跨界民族居住的地区，如果长时期地存在这种社会现象而得不到正确政策的指导和相关的补救措施，加上与对面的同一民族实际待遇的巨大悬殊，出于民族意识，处于发展滞后的一方对发展较好的一方产生羡慕心理，而后者则产生同情心理，此时民族主义就会抬头，民族意识可能高于国家意识，跨界民族问题出现的可能性比较大。

（二）中缅傣/掸跨界民族问题现状

1、中缅政治、经济发展不平衡与中缅边境跨境民族国家认同存在

的问题

（1）中缅政治、经济环境

政治环境：改革开放后，中国综合国力显著增强，“中国崛起”让全世界为之瞩目。世界各方对“中国力量”的理解虽不尽相同，但反映却比较集中。近年来在国际舞台上悄然兴起的“中国责任论”，逐渐取代“中国垮台论”、“中国威胁论”成为国际社会针对中国的主流话语。缅甸民主进程问题由来己久、错综复杂：一方面，国内派系众多，对立严重，执政的军政府内部也政变频繁，局势持续不稳；另一方面，国际环境恶劣，西方国家采取“以压促变”的策略，在支持国内反对派的同时，对缅甸实行经济封锁与制裁。在这种错综复杂的国际形势下，中缅两国始终坚持和平共处五项原则，可以毫不夸张地说中缅两国的外交关系会直接影响中缅跨界民族傣/掸族之间的关系。

我国政府本着“睦邻、安邻、富邻”的外交原则，加强同缅甸的经济合作，继续向缅甸提供经济改革方面的帮助，包括鼓励国内企业到缅甸投资，向缅甸介绍和传授改革开放的成功经验，促成两国更多的合作。以利于缅甸早日独自完成民主化进程。在缅甸问题上我国以“睦邻、安邻、富邻”为原则，不干涉缅甸内政，尽可能支持缅甸稳定和经济发展，进而促进缅甸经济社会的进步。一个睦邻友好、区域合作的中缅关系，对促进地区稳定和经济合作的意义是十分重大的，并必将有益于中缅跨界民族傣/掸族关系的和谐发展。

缅甸处于典型的普力夺社会形态之中。在普力夺寡头统治的社会里，政治就是个人和家庭集团之间的斗争；在激进的普力夺社会里，政治就是各小圈子之间在制度层面上的职业团体间的斗争。在群众普力夺社会里，各种社会阶级和社会运动主宰一切。在缺乏公认的程序中，政体会经常发生如富人行贿，学生造反，工人罢工，暴民示威，军人政变等此类事件。在缺乏有效政治机构的普力夺社会里，权力是支离破碎的，衙门众多，授权有限。政治制度化程度低下导致的结果是政府合法性的危机，公共权威被极度的弱化，社会多元利益得不到有效的整合和协调，国家对社会价值的权威性分配得不到普遍的认可，国家体系缺乏合法性的依托。

具有不同利益和宗教信仰的民族，由于普力夺国家对社会利益的整合能力较低，国家各民族利益和信仰得不到充分地满足和尊重，没有制度化的渠道给各民族以有效表达自己本民族利益的途径，没有合法而有效地政治参与的途径为政治社会化提供手段，政治体系的运行必然会困难重重，步履维艰，各种社会势力不断地直接而激烈的冲突，社会动荡，政局不稳。在这样一种状况下，邻国跨界民族对于他们所作国家的国家认同必然会很低。

缅甸独立后，缅甸掸族的33个土司邦经过争取，于1948年初联合建立了自治邦。缅甸掸邦面积共15万多平方公里，约占全国总面积的1/4，是缅甸最大的一个邦区。全缅掸族有60%以上的人口居住在掸邦，是掸邦中的主体民族。掸邦位于缅甸东北部高原山区。掸邦东北部与中国云南省相毗连，有一千多公里的边界线。掸邦成立后，获得了一定的自治权。后来缅政府曾逐渐收回其民族上层的统治权，推行土地国有化，引起掸族的不满，出现了掸邦军等反政府武装。目前虽然掸邦地区各地方民族武装均与政府达成和平协议，但仍保持着相当的独立性。因此，缅甸的掸族是缅甸具有地方政治主体地位的民族。

我国的政治现代化程度在不断地发展，而且也不属于普力夺社会，相比之下，我国具有高度制度化的政治体制，具有有序和合法的政治参与渠道，具有比较完备的政治社会化的社会和政治体系，在这样一种国家和政治体系当中，肯定能培养出有较高国家认同感的政治人，社会成员对于民族国家的认同和归属是相对强烈的，这样的政治体系和社会体系也就能长期保持高度的稳定和有序。

经济环境：我国在建国时施行了民族区域自治制度，并把它作为一项国家的根本政治制度，才保证了60年来国家的稳定和发展。国家在处理民族问题上更是千方百计以实现少数民族的利益为目标，最大限度的满足各少数民族的同胞的需求，并给以少数民族地区以充分的民族自治权。我国政府没有像缅甸那样以政治手段把国家的主体族的利益临驾与其他少数民族利益之上，而是给少数民族最大的便利和最有利的政策倾斜。

缅甸作为世界最贫穷的国家之一，即便己经实行“缅甸式社会主义改革”，但其经济发展也相当落后。如果与文莱、新加坡的经济比较，缅甸的人均国民生产总值相差71到87倍。 如此巨大的经济悬殊，必然带来跨界民族对政府经济政策的不满。而边界一侧的中国，改革开放取得了长足发展，人民生活水平远远高缅甸。加之缅甸国内政局不稳，在社会转型的过程中，由于经济发展的不平衡性，边境地区中缅两国跨界民族经济发展会形成极大落差。在经济全球化的冲击下，跨界民族往往把经济落后归结为各自政府。但中国政府己加大对西南边疆民族地区的资金投入和社会主义新农村建设，其中包括对云南一侧的跨界民族地区的资金投入。这在中缅之间形成极大反差，也是中国边疆地区，如德宏州、西双版纳州等跨界民族地区“三非”外国人员屡禁不止的主要原因。

（2）傣族国家认同存在的问题

跨境民族国家认同是政治学、民族学研究的“热点”和“难点”问题，该问题的核心是国家认同。国家认同这一概念从英文national identity而来，在中文里并没有一个相对应的确切词汇。这一概念和西方民族主义的理想“一个民族、一个国家”有关。在西方历史上，这个概念很清楚，也就是民族国家认同，即人们对建立在自己的民族基础上的国家认同在当今世界，特别是全球化背景下，绝大多数国家都是多民族国家，在这些国家里，爱国主义往往取代民族主义作为人们国家认同的基础。现代国家都包括两个重要方面，一方面是民族国家制度，另一方面是境内居民的国家认同。这里国家认同也就是我们常说的爱国主义，即对民族国家的一种依恋式的情感。简而言之，国家认同就是对国家主权、领土和制度的认同。研究跨境民族国家认同对维护国家安全、巩固边防、构建和谐边境具有重要的战略意义和深远的理论意义。本文就德宏傣族景颇族自治州中缅边境跨境民族国家认同现状，来窥视中缅跨界民族傣族的国家认同。

德宏傣族景颇族自治州地处云南省西部边疆，国土面积11526平方公里，国境线长达503.8公里，全州辖2市3县（芒市、瑞丽、陇川、盈江、梁河），除梁河县以外，2市2县都处于中缅边境一线，是全国30个少数民族自治州之一。2009年年末，全州总人口119.40万人，其中傣族35.55万人。

有统计表表明，德宏州中缅边境跨境民族对国家认同度是比较高的，这是构建和谐边境的基础，也是德宏州经济社会跨越式发展的根基。但是调查表也揭示了一些不可忽视的问题，集中体现在：

就政治生活而言，德宏州中缅边境跨境民族三十多年来民族区域自治制度逐渐完善，跨境民族各项权利逐步得到保障，生产生活进一步发展，安居乐业后顾之忧渐渐解决，民族大团结局面开始形成，政治生活环境和氛围逐渐走上法治轨道。但值得注意的是跨境民族中的青年人，由于没有曲折经历，加上对外开放，各种外来思潮的影响，政治认同感或多或少存在淡薄。因此，跨境民族政治认同感同国家大政方针直接联系，同加强以爱国主义为核心的民族精神教育密切不可分割。

就经济生活而言，德宏州中缅边境跨境民族随着国家沿边开放政策实施，生活环境大为改善，生活质量不断提高，幸福指数在增加，人们在追求生产发展、生活宽裕过程中，对国家经济认同越来越高，但不可否认的是，边境一线发展不平衡和不协调的现实存在，特别个别地方贫富差距扩大和就业压力增加，部分跨境民族的青年人对涉及民生问题越来越有看法，个别青年人甚至对国家现行经济制度不满，特别是全球金融危机对沿边地区影响没有从根本上消除，加快德宏经济社会跨越式发展已经成为跨境民族经济认同的战略问题。

就文化社会生活而言，德宏州中缅边境跨境民族文化搭上了云南建立民族文化大省快车，边境民族文化呈现出保护、挖掘和弘扬新局面，尤其民族优秀的传统文化进一步繁荣，伴随文化大发展、边境社会稳定、民族团结和谐，跨境民族对中华文化的认同越来越强烈，民族文化作为中华文化重要内容认识不断提升。但是境外文化，特别是西方文化对境内渗透也呈现，跨境民族面临西方文化交流、交融和交锋的复杂局势已影响对中华文化认同，而且在一定时期和一定范围内凸现出某种复杂多变趋势。

德宏州中缅边境跨境民族国家认同存在以上问题，既有客观方面诸多因素，也有主观方面种种原因。就客观方面而言，中缅两国尽管存在胞波情意，但由于我国改革开放三十多年的发展，发展中国家事实上的差距越来越大，加之经济全球化大背景下，中缅两国关系不稳定和不安全的因素在增加。值得一提的是中缅边境跨境民族由于社会特质生活条件的限制和社会生产力水平发展不在同一起跑线上，跨境民族对国家经济社会发展和人民生活改善，要求及期盼越来越高，同全国同步进入全面建设小康社会奋斗目标更加迫切，特别是“直过区”民族的要求更加强烈，这就是德宏州中缅边境跨境民族复杂的心理因素。就主观方面而言，由于德宏州处于“欠发达”地区，各跨境民族素质和能力与经济社会跨越式发展还存在一定差距。一方面他们想通过加快发展来解决自身的生产生活问题，另一方面也有振兴民族经济、构建和谐边境的强烈愿望，要求中央给予多方支持和实实在在的帮助，在有限的辖区内为经济社会发展和边疆安宁做出应有的贡献，这种民族责任感和责任心应充分肯定。

2、边境贸易下的人口自由流动及相关问题

（1）中缅边境贸易现状

边境贸易（简称“边贸”）包括边民互市、边境小额贸易和边境地区对外经济技术合作，一般指发生在毗邻国家之间边境地区民间跨境贸易，也是国际贸易的一种补充形式。20世纪90年代以来，随着经济全球化和区域经济一体化步伐以及缅甸经济改革进程的加快，中缅边贸得到了较快发展。

一、中缅边贸发展现状

中缅两国是友好邻邦，边境线长达2200公里，其中有1997公里与云南接壤，中缅双方商定共对开了九个边境口岸。改革开放后，中缅边贸持续稳定发展，特别是进入20世纪90

年代中期，中缅边贸已成为云南省外经贸的重要组成部分，在对东南亚、南亚开放中占有举足轻重地位。到目前，中缅边贸大致经历了三个发展阶段：

一是快速发展阶段（1985年—1995年）。在1985—1995年的10年间，对缅边贸已占云南省外贸总额的10%左右，其中1995年中缅边贸额达7.67亿美元，创历史最高记录。据缅甸官方统计，中国已成为仅次于泰国之后，缅甸第二大贸易伙伴国。在首都仰光的商品市场上占50%的份额，其中90%以上是通

过边贸进行的。

二是调整下降阶段（1996年—2000年）。一方面，从1996年起，受国家调整边贸税收政策的影响，国际竞争加剧，边贸企业经营困难重重。另一方面，受1997年亚洲金融危机影响，缅甸经济陷入困境，对外贸易能力减弱。加之中缅边贸主要局限于较低层次的商品交换，结构单一，贸易商品主要以农副产品和轻工家电为主，缺少现实意义上的经贸合作。这一时期的中缅边贸急剧下降，据统计资料显示，2000年中缅边贸额为6.2亿美元，较1995年的7.67亿美元减少了1.47亿美元，下降了19.2%。

三是恢复增长阶段（2001年至今）。随着亚洲金融危机的逐渐平息、中缅边贸政策的积极调整以及缅甸国内形势渐趋稳定，中缅边贸呈现恢复性增长态势。2001年11月,中国与东盟达成了建立“中国-东盟自由贸易区”的协议,决定到2010年建成中国一东盟自由贸易区。在“中国-东盟自由贸易区”框架下先行在中缅边境设立小区域自由贸易试验示范区。在自由贸易区内相互减免关税,并实现人员、资金自由流动,这样一方面可以向缅甸开放市场,促进缅甸经济发展;另一方面也有利于中国到缅甸去开发投资,充分利用缅甸享有的普惠制优惠。据海关统计：2001年，中缅双边贸易额6.32亿美元，增长7.5%；从2002年起此后的7年间中缅贸易额一直保持了持续增长和贸易顺差的态势。2007年贸易额突破20亿美元大关，达20.57亿美元、增长40.9%，增幅创历史新高。到2008年贸易额实现26.8亿美元，增长30.3%，是2001年的4.24倍。

据云南省商务厅统计,2005年,云南与缅甸之间包括边境贸易在内的进出口贸易总额达到613亿美元,同比增长1416%,已相互成为最主要的贸易伙伴,并在交通、能源、农业、矿产、旅游、禁毒和毒品替代种植等合作领域取得显著成效。跨国区域合作是在经济全球化的时代背景下,相毗邻国家间利用地缘关系整合资源以谋求共同发展的有效方式之一。目前由云南担当主力、有中缅两国共同参加的跨国区域合作组织主要有“大湄公河次区域经济合作(GMS)”、“中国—东盟自由贸易区(CAFTA)”和正在构建中的“孟、中、印、缅区域经济合作(BCIM)”。随着跨国区域合作的推进与扩大,一方面为加强中缅友好合作关系发挥出越来越大的功能与作用,另一方面对边境沿线地区的国际人口流动产生极其深远的影响。

（2）人口自由流动及相关问题

人口的大规模流动自古有之，本文所分析的“跨国人口流动”主要研究的是是进入20世纪90年代以来，随着我国全面实施沿边开放战略和跨国区域合作的稳步推进，经贸合作迅猛发展，中缅两国边境一线的跨国人口流动。

中缅两国是山水相连的友好邻邦，边界线全长2186公里。其中，中缅边界西藏段189公里，云南段1997公里，加之西藏段境内外均为人烟稀少的高山峡谷地带，因而本文所涉及的空间范畴,更多的是指中缅边界云南段即滇缅边境沿线地区。

中缅边界两侧的人文地理环境，沿边界线走向,我国境内依次为西藏的察禺地区和云南的怒江、保山、德宏、临沧、思茅、西双版纳六州市，人口约1000余万；缅甸一侧则为克钦邦和掸邦，人口约400～500万，合计边境沿线两侧人口总数约1500万。由于在地理上分别远离中缅两国的政治、经济、文化中心地带，因而边界线两侧的居民都以少数民族为主，族别达到近30个之多，由于历史和地理的渊源，边界两端的边民在交往交流的过程中，自古以来就互相流动。

按照上述基本概念，中缅边境沿线地区的跨国人口流动，主要是指从边境沿线两侧跨越中缅两国共有的边界而发生的流动。其具体数量，按照《云南年鉴（2003）》的公布数据，2002年全省公安机关共管理出入境人员1343万人次，其中从中缅边境沿线各口岸出入境的980万人次。这一数据，显然尚不包括未完全纳入统计的境内外边民之间的跨界流动和各种类型的非法出入境人员。如果加上后两者，实际人数还要更多。

本文将以德宏州的人口流动及其相关问题来窥视中缅跨界民族问题。20世纪90年代后期，随着中国户籍制度改革的推进和边境口岸管理的人性化，促进了沿边境地区两国边民或跨界民族人口流动。进入新世纪新阶段以来，在德宏州与缅甸边境，缅甸的民族为摆脱封闭和贫困，向德宏州流动的趋势逐年增强，边民流动人口的数量不断增加，跨界民族关系出现许多新情况、新问题。造成德宏州边民流动的原因众多，既有经济利益驱动的边民流动，也有跨界婚姻和旅游探亲带来的边民流动，也不乏“三非人员”造成的边民流动。

当前德宏傣族景颇族自治州边民流动，对德宏地区的跨界民族关系也呈现出“双刃剑”效应。具体来说，显示出的积极作用是，跨界民族人员间的频繁流动，既加深了双方边民间的合作和感情，方便了双方边民的生活，促进了边境地区经济的发展，也进一步深化和改善了中缅两国间的关系。消极作用是，跨界民族人员间的频繁流动，一方面造成我国边境地区大量缅甸人滞留，给我方社会治安和管理带来了很大影响；另一方面，缅甸政府在奉行对华友好政策的同时，也特别强调民族的独立性，对中国和中国人抱有疑心和戒备，如缅甸就对中国商人在缅北边境地区进行破坏性资源开发以及大量非法中国劳工越境心存戒虑。如2006年以来，中缅边境贸易发生一些微妙变化，中国跨界民族边民到缅甸伐木和开矿等现象，己引起缅甸的不满，双方跨界民族边民发生过一些小摩擦，已引起中国的关注。两国要通过友好协商来解决这些问题，使两国继续保持长期友好的关系，这是缅甸保持稳定和中国保证边境安全的重要因素。

德宏州跨界民族边民非法越境问题突出，德宏州边境一线成为滋生犯罪的温床和违法犯罪的庇护所。由于中缅边境沿线地区的有着特定的自然、人文地理环境，加上德宏州沿边境线的跨界民族中问有些人国界、国土和国家意识淡漠，随着边境沿线地区我方一侧经济发展、社会进步所形成的吸引力，造成大量境外人员非法入境、谋职和留居。缅甸的跨界民族为摆脱封闭和贫困，向德宏州流动的趋势逐年增强，边民流动人口的数量不断增加，这对我国边境地区的人口和社会管理带来极大压力。同时在缅甸地方民族武装势力控制区内也有我国大量人员非法滞留，这些非法出入境人员不但给边境管理带来极大的难度，而且一度时间里，内地非法出境人员老乡、亲戚关系为纽带，形成一个个贩毒团伙，滞留在缅甸；同时，有些在我国内作案犯科者为逃避制裁也屡屡非法出境，而且这种情形有愈演愈烈之势。究其原因，由于边境两侧生活水平差异、社会管理方式不同和劳务需求不同等原因，有些人员过境后置身其间有“两不管”的体验，产生“乘乱发财”等想法，造成非法滞留情况严重。加上缅甸在“以毒养军”、“以军拥政”的格局未能根本改变之前，缅地方民族武装势力短期内不会从根本上放弃对毒品的依赖，其对禁毒政策实行阳奉阴违的一套，加之受毒品高额利润的影响，铤而走险的贩毒者久禁不绝，这势必加剧这些地方非法出入境和滋生、庇护违法犯罪这一态势。

由于经济利益的驱动还使得跨界民族对一境外流动人口非法入境无人过问或者无人向我方公安机关报告，国土意识淡化使边疆安全出现真空，特别是在我国西南边疆非法入境、非法居留、非法就业的“三非”外国人员屡禁不止，这是德宏州边境沿线地区主要贸易口岸境外流动人口中最突出、最普遍的跨界民族边民问题。“三非”外国人员扰乱我边境社会治安秩序，影响边境地区社会稳定。“三非”人员在我境内利用人熟地熟的有利条件，在边境一线进行盗窃、走私、拐卖妇女乃至杀人等违法犯罪活动。由于地理、历史、政治、经济、民俗等力一面的综合原因，德宏州跨界民族边民非法入境、非法居留、非法谋职的现象较为突出，特别是“三非”人员违反我国计划生育管理，非法通婚现象日益突出，大部分跨界婚姻没有办理婚姻登记和生育证，其婚姻得不到法律保护，存在超生、抢生现象，扰乱了边境一带的户口管理。德宏州的“三非”人员都具有缅甸国籍，在我境内居留短则1至5年，长则20多年，大部分已成家立业、生儿育女。由于我公安机关没有法律依据对其实施户口登记，不能纳入中国公民正常管理，户口难以落实，这些人成为黑人黑户。目前入境人员居住地较分散，给户籍管理带来了较大困难。这类问题的出现和屡禁不止，大多与跨界民族边民有关。边民主义和跨界民族主义使他们重边民和跨界民族的认同感，轻对国家的认同感，国家主权意识和国土意识淡薄。因此，我们应对德宏州边民主义和跨界民族主义所带来的边疆安全潜在威胁给予高度重视，对边民主义和跨界民族主义的政治诉求和经济诉求进一步深入研究，防患于未然。

3、缅甸毒品及相关问题

自十九世纪前半世纪，云南就成为鸦片流毒比较普遍而且受害相当严重的一个省，中缅边境地区更是鸦片流毒的重灾区，“和私贩鸦片有关的贪污也从精神方面使中国南方各省的国家官吏完全腐化。”新中国成立前，鸦片种植在云南省包括中缅边境地区的农业中具有特别重要地位，作为统治阶级的财政需要一直未能根绝，甚至成为一些地方唯一可用来交换的大数量特殊商品。新中国成立后，经过说服教育，宣传鸦片危害，加强边境管理，逐步限制罂粟种植，经过几年工作，云南全省包括中缅边境地区最后达到禁种。二十世纪六十年代中后期，由于文化大革命的冲击，边境地区出现走私贩毒活动。二十世纪八十年代以来，在国际毒潮的侵袭下，毗邻中缅边境地区的“金三角”等境外毒品不断向我国境内渗透，已经禁绝的毒品祸害又卷土重来，毒品过境引发的违法犯罪活动逐步蔓延。1999年至2000年，全国缴获的5吨多海洛因全部来自“金三角”。2003年金三角生产加工海洛因70吨至80吨,其中大部分通过中缅边境进入我国，国内各省（区、市）贩毒人员聚集云南边境地区贩毒，把毒品贩运至内地消费市场。2005年4月全国开展禁毒人民战争以来，金三角罂粟种植面积大幅下降，缅北地区海洛因流入我境明显减少。但是，中缅边境地区境外毒品种植、加工、走私行为依然猖獗，用化学合成方法生产的新型毒品走私入境泛滥，中缅边境毒品堵源工作形势仍然十分严峻。

中缅边境地区是多民族聚居、多宗教并存、多文化交融的特殊地区，同一民族跨界而居，双民互市贸易、就医探亲等传统习俗历史悠久，经济基础相对贫困落后，历来是毒品犯罪活动的重点地区。如1954年，云南省西盟县边境山区仍处于以物易物的原始交换形态，鸦片、食盐仍为交换的主要媒介。当前，中缅边境地区毒品堵源工作主要有以下三个最主要特点。

（一） 境外毒品仍没有被堵在中缅边境地区之外

目前，缅甸主要有掸邦、克钦邦、钦邦、克耶邦、实皆邦、马圭省等6个省邦18个县68个镇区存在罂粟种植情况，在曼德勒省和若开邦也发现零星罂粟种植情况,其中以掸邦为甚，掸邦的老街、木姐、南坎等镇区（属缅甸边境地区）是罂粟种植的重灾区，毒品过境贩运活动对我构成严重威胁。老挝禁毒声势逐年加大，但罂粟种植面积仍然不小，鸦片仍是当地老百姓重要经济来源，不排除绕经中缅边境地区进入我国境内。中缅边境地区境外毒源不从根本上消除，难以从根本上将境外毒品堵在中缅边境地区之外。据掌握，2008年以来云南省公安机关连续三年每年缴获毒品数都突破6 5吨，2008年缴获6527 8千克，2009年缴获7828 4千克，2010年1月至9月缴获7043 9千克。但是，1992年云南、广西两省区仅缴获海洛因3974公斤、鸦片1593公斤。

（二）境外毒品自中缅边境地区流入我国内地仍很严重

据掌握，2008年以来中缅边境地区公安边防部门连续三年每年缴获毒品数都突破13吨，2008年缴获1600 958千克、2009年缴获1721 236千克、2010年1月至9月缴获1353 251千克。但是，公安边防部门查获毒品数量仅占云南省公安机关查获毒品总数量的25%，仍有近75%的毒品从中缅边境地区流入我国内地。

(三)境外毒品走私进入中缅边境地区的最主要通道仍没有被切断

总体上看，中缅边境地区境外从事贩毒的少数民族和其他毒枭都建立有比较固定的毒品销售网络。目前，中缅边境地区境外毒品主要流向泰国和我国，其中，缅甸少数民族武装控制的果敢等地区以及缅甸政府控制的木姐、勐古是缅甸毒品经中缅边境地区进入我国的主要通道。从我国破获的毒品案件情况看，缴获的海洛因90%以上来自缅甸北部。缅甸毒品对我国的走私呈现出多头入境、全线渗透的态势，从缅甸木姐经瑞丽市至昆明、缅甸果敢经镇康县至昆明、缅甸佤邦经孟连县至昆明的三条陆路通道是缅甸毒品经中缅边境地区中转和进入我国的最主要通道。如境外毒品走私进入中缅边境地区最主要通道之一的云南省普洱市，2008年以来全市公安机关连续三年缴获毒品数突破1吨以上，2008年缴获1031 36千克、2009年缴获1486 85千克、2010年1月至9月缴获1390 42千克,特别是2010年缴获的海洛因、冰毒数量与2009年同比分别上升36 17%、2 6倍。

地处“金三角”的毒品问题与跨界民族问题是相互交织、相互依存的关系。“金三角”地区之所以成为世界毒品的三人基地之一，有其历史的、地理的、经济和文化及国际环境等方面的因素，更有其民族的因索，特别是大量跨界民族的存在，是“金三角”作为世界毒品地区存在长达百年的深层次因素。制毒种毒的都是当地民族和民族武装，在导致形成毒源地的历史、政治、经济、国际诸因素中处处可见跨界民族问题的影子，或者说都是通过跨界民族因索起作用的，深层因素仍是跨界民族问题。毒品问题与跨界民族问题有着密切的联系，甚至可以说是民族问题的一种表现形式。与此同时，毒品问题的存在和发展又加剧了当地的

跨界民族矛盾和民族纷争，使跨界民族问题更为复杂化、尖锐化。

“金三角”的毒品问题与民族问题是相互交织、相互依存的关系。从一个方面来看，毒品问题的存在和发展反过来又进一步加剧了民族矛盾和民族冲突。20世纪90年代以来，随着“金三角”毒品产销规模的不断扩大，民族纷争、武装割据愈演愈烈，民族问题更加复杂化。从国际政治的角度来看，毒品问题加剧了边境少数民族与主体民族的矛盾。由于少数民族地区盛产鸦片，往往被视为毒品祸源。中央政府和民族地方武装以及主体民族和少数民族围绕毒品问题发生各种矛盾和冲突，导致民不聊生，边境局势动荡。

另一方面，毒品问题对民族经济发展造成极大的损失，严重影响跨界民族关系。以德宏州为例，80年代以来，在国际毒潮的侵袭下，境外毒品大量流入德宏，在德宏地区，吸毒、贩毒问题又死灰复燃，并日趋严重，成为德宏州社会治安中的首要问题，也成为德宏州进一步扩大改革开放的一大障碍，成为侵害各族人民身心健康的恶魔。按照毒品流散的规律，随着毒品市场传送线路的不断扩大，最初的过境国（过境地）到后来都无一例外也成为消费国（消费地）。近年来，德宏地区由于境外毒品的过境流散，毒品消费市场已逐步培育出来，吸毒人数、毒品犯罪呈上升趋势；另一方面，境内的零星贩毒日益突出，吸毒者迅速增加。由于边境地区海洛因比鸦片价格低廉且方便吸食，吸毒者大多吸食海洛因，而海洛因的戒断率极低、复吸率极高。给德宏地区的民族经济发展造成极大的损失。

由于吸毒，对吸毒者的身心健康都带来极大的危害，丧失了劳动能力，没有了经济来源。而吸毒者对毒品的依赖性又很强，为了筹得毒资，不得不铤而走险，有的去贩毒，以贩养吸；更有甚者打家劫舍，走上了违法犯罪的不归之路，由于经济的窘迫，极大的限制了吸毒者本人及家庭的发展，影响了对下一代的教育，并形成恶性循环。这种状况既严重影响了德宏州跨界民族民族素质的提高，也对德宏州跨界民族地区的社会安定造成不良影响，进而对德宏边境线的睦邻安定造成危害。从而危害到德宏地区跨界民族关系的健康发展，既对各跨界民族的团结不利，也进一步拉大了跨界民族间发展的差距，由于吸毒者自己都不能自助，更谈不上各民族间的互助了，严重损害了各跨界民族的共同利益，进而影响到德宏州跨界民族关系的和谐。

三、中缅跨界民族问题及对策建议

（一）政治方面的对策

1、中缅两国政府不断增强对话机制

中缅两国自古以来就是友好邻邦。中缅跨界民族关系在政治上的互信睦邻源起于我国的睦邻外交政策。睦邻外交是中国独立自主的和平外交政策的重要部分。自上世纪50年代中缅两国倡导和平共处五项原则以来，两国的友好睦邻关系不断得到加强。中缅两国政府应不断增强对话机制，在睦邻外交政策的指导下，为中缅跨界民族在政治上的互信睦邻营造了良好的氛围。

改善两国政治关系，增进相互信任，不给外界提供制造矛后的机会。增强两国人民友谊，不给民族分裂势力提供滋生及活动的土壤。正是在这一理念的指导下，我国坚持奉行“与邻为善、以邻为伴”的周边外交政策，致力于和谐亚洲、和谐世界，积极推进与周边国家的睦邻友好与互利合作。

要利用跨界民族天然的感情纽带和有利的自然条件，与周边国家开展多形式的经济文化交流，增进两国民众和两国政府的友谊，妥善处理跨国经济纠纷，活跃双方边贸，造福两国人民。

2、完善民族区域自治制度的同时结合区域治理的方式

民族区域自治，是中国共产党把马列主义民族理沦与中国民族和民族问题的实际相结合解决中国国内民族问题的基本政策，是我国的一项重要的政治制度，也是具有中国特色的解决中国民族问题的基本形式。新中国成立60年来的实践证明，它在最大限度地满足各少数民族平等自治、自主管理本民族、本地区的内部事务的要求方面起到了重要的作用，在加强我国各民族之间的团结，改善民族关系，巩固国防，促进少数民族地区的经济文化建设和社会发展方面，也起到了重要作用。

民族自治地方应认真贯彻执行党的民族区域自治政策，充分显示社会主义制度和民族区域自治制度的无比优越性。把“增强民族团结，维护社会稳定”放在一切工作的首位，坚持多渠道、多形式地对各族干部群众进行党的民族政策教育活动。团结和稳定是跨界民族的最大利益，也是促进跨界民族地区经济发展和加快改革和发展的根本保证。提高各族干部执行党的民族政策的自觉性和从事民族工作的水平，树立“没有民族的团结和政治的稳定，就没有德宏的发展和繁荣”的观念，为正确处理好跨界民族关系打下坚实的思想和理论基础。这样才能保证中缅跨界民族和睦相处，促进和谐民族关系的发展。

西南边疆少数民族自治地方的问题是既关系与周边各国关系的国家关系问题，同时又是个关系国家稳定、同一和和睦的问题，它的复杂性和综合性决定了跨界民族问题是一个复杂而综合的问题。以前国家在处理民族地区的问题，特别是处理延边少数民族自治地方的问题时，一般的思维模式还是以处理民族问题的方式来进行思考的，以前的做法都是把处理民族自治地方的问题等同于处理民族问题，都是通过制定民族政策来防范和解决民族问题或延边民族自治地方的问题。虽然一直以来我国在处理民族问题和西南延边民族自治地方的问题的成效都很显著，而且在处理问题的同时也巩固和发展了民族自治地方的政治制度、社会经济，但随着我国市场经济的不断健全和发展，全球经济一体化的不断加深，我国所处的国际经济环境和政治环境已和过去大不相同，国内的经济体制和社会结构的深刻变迁，国家在政策的制定和实施等方面都面临着新的挑战，在这样一种背景下，以前单靠一种族际主义的治理模式是不能解决所有问题的。而跨界民族问题作为民族问题中的一方面，也是延边民族自治地方问题的一方面，所以在解决跨界民族问题时也需要我们转换处理问题的范式。

我们必须要在以族际主义解决民族自治地方的问题的同时结合区域治理的方式。区域治理改变了以往传统的族际主义治理方式，认为在处理边疆少数民族自治地方的问题时，或是在处理民族问题时，应该把边疆少数民族自治地方看作国家整体的一部分，看作由于行政区划和边界划定而形成的区域，从而在治理方式上是一种等同或接近于非民族自治地方的治理方式。我国的边疆少数民族自治地方在法律的形式上是一个国家的行政区划，但政策制定的内容和解决问题的方式，思考问题的思维模式都具有加强民族凝聚力和强化国家认同、促进民族国家整合的倾向，是一种典型的族际主义的治理模式。但是我国西南边疆地区现阶段面临的最大问题不是少数民族缺乏国家认同，不是缺乏民族的整体凝聚力，而是边疆地区的经济发展缓慢，少数民族同胞生活水平相对偏低。

因此在解决延边少数民族地区的各类问题时，重点要解决的是当地的经济发展问题。虽然在少数民族自治地方仍然存在少数企图破会社会问题局面，分裂国家和煽动民族仇恨的敌对分子，但他们不能阻止时代发展的潮流。

（二）经济方面的对策

1、国家间采取积极地民族政策加强民族间的交流和互惠合作

中缅跨界民族经济大发展涉及到边境沿线中缅两国跨界民族，因此增进中缅跨界民族经济增长，需要中缅两国政府作出努力，中缅两国政府需要创造好的环境条件。在中缅两国政府各自成立管理机构的基础上，共同成立由双方中央政府授权的联合一协调管理机构，共同一协商解决经济合作区建设、运营中遇到的各种重大问题，建立争端解决机制，并互通发展规划、发展状况、优惠政策、设施建设、政策变动、经贸合作等方面的信息，以充分体现及时、高效、务实、合作、共赢的精神，为中缅跨界民族经贸发展和边民往来提供便捷高效的服务，中缅跨界民族共同作为才能实现，促进中缅跨界民族的经济发展。

中缅关系的发展，着力点在云南，因为云南与缅甸有一着绵长的国境线，世居着众多的跨界民族；滇缅关系的发展，着力点在德宏，因为中缅之间最主要的通道、口岸和经贸关系在德宏，因此通过德宏州跨界民族之间关系，可以在很大程度上概括中缅傣/掸跨界民族关系；而瑞丽口岸占德宏州跨界民族贸易的绝大部分，瑞丽口岸的情况折射出了德宏州跨界民族间经济互利共赢的现状。

我国政府应该以更优惠的政策，应对中国一东盟自由贸易区建设对推进边境贸易的影响，推动德宏州跨界民族边贸经济的持续发展。我国政府在执行好“睦邻、安邻、富邻”外交政策的基础上，德宏州要加强同缅甸地方政府有关部门之间的沟通与合作，千方百计保持德宏州跨界民族边境贸易和边境经济合作持续稳定发展。这就需要我们增强对于缅甸的扶持，加强周边经贸合作，营造良好环境以推动德宏州跨界民族的互利共赢。

在进一步扩大开放方面，要继续保持进出口增幅较大的势头，确保进出口总额增长。一是切实增强政策应用能力，实现进出口平稳较快增长。近年来我国政府密集出台了一系列贸易优惠政策和促进措施，这些政策措施是德宏州跨界民族优化出口商品结构、加快转变外贸发展方式、保持进出口贸易平稳较快增长的强大动力。二是跟踪分析国际市场动态，优化进出口商品结构。进一步完善德宏州跨界民族贸易方式多元化格局，增加出口品种，扩大出口规模，积极扩大国内短缺资源的进口。三是加强口岸标准化、便利化建设，增强发展的可持续性。加大力度推进瑞丽口岸联检楼续建工程、畹町口岸联检设施和对外通道改造、章凤口岸货场扩建、拉影国际商贸城和物流中心、联检监管服务设施及各口岸边民互市交易市场等一批口岸基础设施项目，并在改善口岸通关便利化方面取得较大突破。严厉打击偷逃税费违法行为，维护公平、公正、公开的口岸经贸秩序。四是坚定不移发展好国家特殊经济功能区，构建新时期沿边开放新格局。要用好国家相关政策，推出一批项目，吸引东部沿海地区、中部地区企业转移到瑞丽、畹町边境经济合作区发展，努力实现两个国家级边境经济合作区的“二次起步”。五是密切双边交往，营造加快发展的外部环境。充分调动各方面的积极性、主动性、创造性，提升中缅边境经济贸易交易会、中缅胞波狂欢节的档次和影响，积极争取参加中缅经济贸易和技术合作联委会、澜沧江一湄公河次区域合作论坛、南亚商务论坛，进一步密切全州与缅甸联邦各级政府、合法组织的交流，为德宏州跨界民族营造和睦相处、互利共赢、和谐发展的外部环境。

缅甸军政府应努力摆脱“缅甸式社会主义”模式的束缚，完全明确经济改革的总体思路和基本目标，提出经济改革的基本框架、战略、方法和措施。继续完善改革开放政策，并给予有利于德宏州跨界民族经济发展的优惠政策。比如继续放宽对农产品的出口管制，进一步推动边境贸易发展，将其纳入正常贸易的途径等。还应加大对中缅边界地区基础设施的建设，为边界沿线的跨界民族的经济发展创造有利条件，尤其要在稳定边界地区的安全局势方面做出积极努力。

（三）文化方面的对策

1 、尊重各跨界民族的文化的个性和平等地位

文化是人类为了改造自己的生存环境而进个了的精神生产的活动。中缅跨界民族都有个性鲜明的文化。民族经济有发达与欠发达的差异，民族文化却不存在先进与落后的问题，不同文化之间应该多元并存、相互吸收、共同发展。“衡量一个民族文化价值大小是看其个性化程度，个性化越强，其价值越大。”

民族文化负载着民族的价值取向，反映了民族的历史传统、自理感情和道德准则，影响着民族的生活方式。德宏州各跨界民族都有各自的传统文化，各跨界民族历史文化源远流长，在长期的历史发展过程中，创造出丰富的物质和精神文化成果。跨界民族的传统文化是经过长期的社会历史发展形成的，都是跨界民族的生产和社会生活实践的总结，反映了跨界民族的价值观念和审美情趣。跨界民族在文学艺术、科学技术、教育等领域的成果激励着本民族成员的自信心和进取心。

保护跨界民族文化的多样性要求我们承认跨界民族之间的文化差异，尊重每一个跨界民族独特的生活方式、思维习惯、风俗礼仪、宗教信仰，保护每一个跨界民族的物质文化和制度文化，尊重每一个跨界民族的文化创造性。现代化与全球化使得多元文化并存在世界范围内成为一个事实，中缅跨界民族在共同发展和共同繁荣的过程中，共同性必然越来越多，差异性越来越小。但是当今世界，民族众多，文化多姿多彩。跨界民族文化上的歧视与冲突，不仅影响着跨界民族地区的民族关系，还直接影响着世界和平。只有把各跨界民族的文化摆在平等的地位上，相互尊重、理解和认同彼此的不同文化，才能消除偏见与歧视，消除因文化而导致的冲突，实现人类和平共处与世界各民族文化的共同繁荣。

（四）社会方面的对策

1、处理好中缅跨界民族社会方面的适应性

对中缅跨界民族来说，无论是居住在哪个国家里，始终都面临着民族间的适应与协调问题，民族之间的协调是通过他们之间的适应程度来衡量的。同时还有跨界民族的社会适应性问题，跨界民族的社会适应性其实就是跨界民族在所居住的国家里，通过各种方式同其他民族交流交往时的适应程度。这种社会方面的适应性可以通过对跨界民族民族文化、跨界民族社会交往、跨界民族族际通婚、跨界民族意识等基本的变量来进行考察。由于跨界民族是分布在社会背景和政治体制不尽相同的国家里，跨界而居的同一民族可能会出现不平衡发展的状况。“造成跨界民族社会适应程度的不平衡发展的基本因素主要有，民族的心理认知、民族国家的内部与外部的环境、民族政策的性质和社会经济发展的水平”。在国家推行积极的民族政策的条件下，跨界民族会自发地、主动地在社会交往中与其他民族加强包括文化、婚姻和经济方面的联系与互动，以增强社会适应性。

在社会适应性方面，伴随时代的发展和中缅两国政府的改革，中缅跨界民族间在经济、文化、社会方面己经相互适应，社会联系日益紧密，社会心理逐渐成熟，在社会发展的现代化进程中竞争与合作并存。随着历史的演进和社会的变迁，中缅跨界民族应积极增强相互适应力，达到基本认同，在共同的交流交往过程中实现和谐共荣。

2 、维护中缅跨界民族社会治安的安定团结

在中缅境沿线跨界民族地区，由于地处偏远，远离国家的政治、经济、文化中心，民族地区的经济和社会秩序的相对弱化，沿边境地区跨界民族极容易对民族认同和民族的宗教认同产生共同的诉求，这就极容易在跨界民族交流交往中滋生过激行为甚至是犯罪行为。

在维护中缅跨界民族社会治安的安定团结方面，尽管我国政府与缅甸政府于1997年签署了双边协定，但因缅甸政府对边境地区的实际控制能力有限，致使签署的双边协定一直在德宏州跨境沿线部分地区未得到全面落实。目前，缅甸民族地方武装组织控制的边境属我方单边管理状态，非法出入境情况较为严重。由于中缅双方管理存在差异，单靠我国单边，很难实施有效管理。如德宏州境外缅北地区，政治格局十分复杂，民族武装林立，除驻有缅政府军、移民局、警察局外，还驻有克钦军、掸族武装、缅南坎库弄傈僳族自卫队等少数民族武装。缅甸政府对边境实际管控能力有限，协定相关内容一直无法得到有效落实，直接导致双方边民在出入境证件办理和通行检查等工作上存在较大差异。

由于国家的原因，不仅把原来的同一民族，而且把原来民族传统的聚居地人为地分割开，从而为跨界民族问题的产生提供了前提条件。中缅两国共同维护跨界民族地区社会的和谐安定，对营建中缅和谐融治的跨界民族关系意义深远。中缅两国政府应在加强睦邻邦交的基础上，不断完善对一边境地区的法制化管理，坚决打击一切不利于社会安定的违法犯罪现象。并在政策制定上向边境地区倾斜，确保边境地区跨界民族人民的经济社会不断发展，逐步提高跨界民族人民经济、文化生活水平。

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