关于深化我国低空空域管理改革的意见

关于深化我国低空空域管理改革的意见

　省、自治区、直辖市人民府，国务院各部委、各直属机构，各军区、各军兵种、各总部，武部队：

　　低空空域是通用航空活动的主要区域，深化低空空域管理改革，是大力发展通用航空、繁荣我国航空业的重要举措，是促进我国经济会发展的迫切需要。中央、国务院、中央军委十分重视发展航空业和做好空管工作，在军地双方的共同努力下，我国空域管理不断改进，空域资源逐步得到有效利用，在经济会发展和国防建设中发挥了重要作用。随着我国航空事业特别是通用航空事业的快速发展，空域管理工作出现了一些新情况、新问题，亟需通过深化改革加以解决。现就深化我国低空空域管理改革提出以下意见。

　　一、充分认识深化低空空域管理改革的重大意义

　　（一）低空空域管理改革是经济社会发展的必然要求。近年来，我国通用航空快速发展，飞行总量年均增长达10％以上，行业规模日益扩大，应用领域不断拓展，飞行种类益增多，飞行需求渐趋旺盛。随着经济持续快速发展和人民生活水平的不断提高，预计今后10年间我国通用航空年均增长将达到15％以上，对低空空域的需求与俱增，将对低空空域管理和服务提出更高的要求。适时深化低空空域管理改革，有利于充分开发利用低空空域资源，促进通用航空事业、航空制造业和综合交通运输体系的发展；有利于拉动内需、扩大就业，培育新的经济增长点；有利于为国防建设提供航空人力资源储备和基础环境支撑，对全面建设小康社会、加快推进会主义现代化建设具有十分重要的战略意义。

　　（二）低空空域管理改革是一项紧迫而重大的现实任务。改革开放以来，我国在低空空域管理改革方面进行了探索，低空空域管理政策法规相继出台，运行管理不断改进，保障手段得到改善，改革试点取得了初步成效。同时必须看到，低空空域管理还存在空域划分不够合理、管理体制不够科学、运行机制不够顺畅、法规制度不够健全、手段建设不够配套、安全责任不够明晰、服务保障不够完善等问题，与通用航空用户和公众期望还有较大差距。当前，低空空域管理改革正处于重要阶段，必须研究制定更加有力的政策措施，抓紧解决现行管理模式与不断增长的低空空域需求之间的矛盾，切实改进和完善管理与服务，推动航空事业持续快速健康发展。

　　二、深化低空空域管理改革的总体思路

　　（三）指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，以快速增长的通用航空需求为牵引，以构建服务便捷、运转高效的管理模式和运行机制为重点，牢固树立安全发展理念，确保空防安全稳定，积极稳妥推进低空空域管理改革，最大限度盘活低空空域资源，促进通用航空事业健康有序发展，为经济建设、国防建设和社会发展提供有力支撑。

　　（四）基本原则。

　　坚持统筹兼顾，科学制定方案。把低空空域管理改革作为今后一个时期国家空管改革和建设的重点任务，加强整体方案设计，合理确定目标任务，科学制定方法步骤，不断探索和完善具有中国特色的低空空域管理体制、运行机制、政策法规和服务保障体系。

　　深化理论研究，发挥先导作用。深入研究和构建我国低空空域管理理论体系，全面系统分析低空空域管理改革的基本问题，进一步形成共识、统一思想，为改革提供理论指导。

　　精心组织试点，积极稳妥推进。选择具有典型代表意义的区域进行深化改革试点，认真总结经验，完善对策措施，为全面推进低空空域管理改革奠定基础。

　　加强科技创新，完善技术保障。坚持从国情军情出发，借鉴国际相关标准规范和先进理念，加大技术攻关力度，加强技术引进和消化吸收再创新，努力提高技术保障能力和自主可控水平。

　　坚持安全第一，切实规范管理。牢固树立安全发展理念，始终把确保空防安全、飞行安全和地面重要目标安全放在首位，层层落实责任，切实加强管理，严格规范操作，坚决防止引发重大安全问题。

　　（五）改革目标。

　　1.总体目标。

　　通过5至10年的全面建设和深化改革，在低空空域管理领域建立起科学的理论体系、法规标准体系、运行管理体系和服务保障体系，逐步形成一整套既有中国特色又符合低空空域管理规律的组织模式、制度安排和运作方式、充分开发和有效利用低空空域资源。

　　2.阶段目标。

　　试点阶段（2011年前）：在长春、广州飞行管制分区改革试点的基础上，在沈阳、广州飞行管制区进行深化试点，在更大范围深入探索低空空域管理改革的经验做法，研究提出低空空域划分标准，完善政策法规，探索运行机制，简化工作程序，优化服务保障模式，为全面推进低空空域管理改革奠定基础。

　　推广阶段（2011年至2015年）：在全国推广改革试点，在北京、兰州、济南、南京、成都飞行管制区分类划设低空空域，进一步建立健全法规标准，优化运行管理模式、合理布局和建设服务保障网点，基本形成政府监管、行业指导、市场化运作、全国一体的低空空域运行管理和服务保障体系。

　　深化阶段（2016年至2020年）：进一步深化改革，使低空空域管理体制机制先进合理、法规标准科学完善、运行管理高效顺畅、服务保障体系可靠完备，低空空域资源得到科学合理开发利用。

　　三、深化低空空域管理改革的主要任务和措施

　　（六）分类划设低空空域。按照管制空域、监视空域和报告空域划设低空空域，区分不同模式实行分类管理试点。管制空域，航空用户申请飞行计划，空管部门掌握飞行动态，实施管制指挥；监视空域，航空用户报备飞行计划，空管部门监视飞行动态，提供飞行情报和告服务；报告空域，航空用户报备飞行计划，向空管部门通告起飞和降落时刻，自行组织实施，空管部门根据用户需要，提供航行情报服务。空军会同有关单位和部门，统筹公共运输航空、通用航空和军事航空低空使用需求，研究提出各类低空空域划设方案报国家空管委审批，逐步调整审批权限。各类低空空域垂直范围原则为真高1000米以下，可根据不同地区特点和实际需要，具体划设低空空域高度范围，报批后严格掌握执行。民航局会同空军研究论证在现行航路内、高度4000米（含）以下，按监视空域管理办法为通用航空飞行提供空中交通服务。在空中禁区、空中危险区、国境地带、全国重点防空目标区和重点防空目标周围一定区域上空以及飞行密集地区、机场管制地带等区域，原则上不划设监视空域和报告空域。

　　（七）加快推进深化低空空域管理改革试点。按照国家空管委统一部署，空军统一组织试点区域内各有关单位，借鉴飞行管制分区试点经验，研究制定扩大试点的总体方案和实施细则，明确目标任务、方法步骤和具体措施。通过扩大试点，进一步研究提出飞行管制区内低空空域分类划设标准和各类通用航空器准入标准，低空空域管理的策法规和运行机制，以及大范围构建服务保障网点的措施办法。要高度重视理论研究，结合试点研究构建低空空域管理的理论体系，指导改革实践。要及时研究解决试点中出现的新情况新问题，在确保安全的前提下，允许突破现行规章，实行机制和制度创新，为全面推开低空空域管理改革探索路子、积累经验。

　　（八）构建低空空域法规标准体系。结合制定航空法，将低空空域管理纳入法律体系，为开发利用低空空域资源和实施有效管理提供法律保障；根据通用航空发展需求和改革试点经验做法，组织修订《通用航空飞行管制条例》。空军会同民航局研究制定低空空域分类标准和运行管理规范，制定完善小型运输机、直升机在低空空域内的仪表、目视飞行规则及配套法规。民航局组织制定完善通用航空器准人标准、通用航空有偿服务标准、从业人员教育培训标准、飞行执照管理规章、仪表和目视飞行规则等，逐步形成具有中国特色的低空空域管理法规标准体系。

　　（九）建立高效便捷安全的运行管理机制。军民航各级航空管理部门要牢固树立服务意识，改进通用航空起降点审批办法，简化审批程序，缩短审批时间。采用多种通联手段，方便航空用户申报飞行计划、报备相关事宜。适应通用航空飞行时效性强的特点，研究在监视、报告空域实行空管部门监督管理，通用航空用户自主运行、自负责任的运行管理模式。采取在网站发布信息、发行低空航图等多种方式，及时公布低空空域划设使用情况，发布通用航空飞行所需的相关信息，提高低空空域运行管理和服务效率。

　　（十）加强低空空域管理配套设施建设。围绕提高管理能力和服务保障水平，由国家空管委办公室根据低空空域划分情况，组织有关单位研究论证不同区域内配套设施设备建设需求，研究制定建设规划，明确建设目标和任务，对地面监视、通信、导航、气象服务等各类设施设备建设作出具体规划，对机载设备提出明确要求。2010年年底前，空军组织完成低空空域管理改革试点工程项目建设，结合试点研究提出管制、监视、报告三种不同空域内设施设备建设的具体标准和要求，会同民航局共同印制发行低空航图，为全面推开低空空域管理配套设施建设摸索经验。把低空空域管理设施设备建设纳入军民航空管系统建设规划，统筹安排，加大策支持和经费投入力度，为推进改革创造有利条件。军民航要依据建设规划和标准，对建设项目进行深入研究论证，确保建设质量，充分发挥投资效益。

　　（十一）完善通用航空服务保障体系。在现行空管体系下，按照区域（地区）、分区（终端区）、航空服务站三级服务管理架构，建立通用航空服务保障体系。国家空管委办公室组织有关单位，研究论证通用航空服务保障体系建设需求、标准规范和整体布局，制定建设规划。区域（地区）、分区（终端区）通用航空保障系统，依托现有管制中心建设；航空服务站建设与管理，由民航负责。要充分利用现有机场管制中心（塔台），增加设备、扩展功能，为通用航空飞行及时提供气象服务、飞行计划服务、航行情报服务、告服务、飞行支援、应急救援和其他相关支持。鼓励地方府和会力量在现行空管能力覆盖不到的地区，投资建设航空服务站，纳入空管行业管理体系。通用航空用户根据飞行需要，就近在航空服务站获取服务。

　　（十二）建立健全飞行人员培训机制。适应通用航空快速发展和安全有序运行需要，由民航局牵头，系统研究论证加强通用航空飞行人员培训问题，提出改进意见。加强院校和培训机构的资质审查，完善培训考核内容和方法，航空管理部门严格组织轻型航空器飞行驾驶执照发放管理和资质审核。航空公司认真组织飞行人员岗前培训，严格遵守飞行规则，熟悉飞行环境，熟练掌握通用航空飞行特点和特殊情况处置方法。各地区空管协调委要认真研究做好通用航空从业人员安全教育工作，从本地区特点出发，采取有效的组织方式，加强通用航空从业人员的空防安全、航空法规、空域管理、防止空中相撞等方面的教育，指导通用航空公司每年开展不少于一次的集中教育培训，促进通用航空从业人员学法、知法、守法。

　　（十三）加强低空空域飞行安全监控和管理。贯彻安全第一、预防为主的方针，严格低空空域使用资格审查，严密组织低空飞行活动，严防发生重大安全事故。组织实施低空飞行，航空用户承担目视飞行安全主体责任，空管运行部门负责提供仪表飞行安全间隔服务。各级民航主管部门积极协调当地府和军航有关部门，依据我国飞行法律规章，建立完善低空空域飞行违规处罚机制，积极会同公安、工商等部门实施军地联合执法，严肃处理超执照等级飞行、超空域范围飞行等扰乱空中秩序的违法行为，确保飞行安全和地面重要目标安全。军民航空管部门牵头研究制定和完善低空飞行突发事件应急处置预案，明确相关单位职责和工作程序，建立应急反应机制，确保及时有效处置各类紧急突发事件。

　　（十四）建立低空空域管理评估监督机制。由国家空管委办公室牵头，组织航空管理部门、航空用户、科研院所等单位，制定低空空域管理评估标准，研究开发综合评价系统，督导军民航各级空管部门依据标准做好管理评估工作。各地区空管协调委要把管理评估工作作为空管绩效考评的重要内容，从起降点布局、空域使用效率、飞行安全指标、航空服务站服务质量、用户满意程度等方面，定期对本地区低空空域运行管理情况进行分析评估，及时发现并解决问题。要充分发挥会舆论监督作用，注意听取会各界特别是通用航空用户的意见建议，不断改进管理方式和手段，提高低空空域管理水平。

　　四、切实加强深化低空空域管理改革工作的组织领导

　　（十五）加强组织领导。国家空管委负责全国低空空域管理改革的组织领导工作，各地区空管协调委负责对本地区改革工作实施统一领导。各有关部门和单位要牢固树立大局观念，团结协作，紧密配合，积极解决改革过程中出现的矛盾和问题，加快推进深化低空空域管理改革。

　　（十六）加强宣传教育。要大力加强航空法制宣传教育，提高会公众和通用航空用户的航空法制意识，形成关心航空事业发展、支持低空空域管理改革、维护空防安全稳定的会环境。新闻媒体要广泛宣传深化低空空域管理改革的重大意义，普及通用航空知识，正确引导公众了解掌握相关策法规、标准要求和有关常识，为推进低空空域管理改革营造良好氛围。

　　中华人民共和国国务院　　中华人民共和国中央军事委员会

　　二○—○年八月十九

　　解读

　　开放低空空域：私人购机、通用飞行面临重大机遇

　　《意见》实施，开放低空空域后，飞行条件宽松，私人购买飞机的需求就能够实现。不仅能够刺激私人飞机市场，对通用飞行更是一种突破。

　　——— 精功北京通用航空公司董事长李晨

　　南都讯 记者葛倩发自北京 《关于深化我国低空空域管理改革的意见》提出“最大限度盘活低空空域资源”，由此也使得长期处于市场需求与管制矛盾之下的低空空域，或将开放。在业内与军方人士看来，《意见》的出台，对我国通用航空的发展也无疑带来利好。

　　低空空域或将最大限度开放

　　我国低空空域目前并未对民间放开。所有飞行必须预先申请，经批准后才能实施。而我国早在本世纪初就意识到了低空空域的价值。国务院和中央军委2003年曾颁布施行《通用航空飞行管制条例》，提出“临时飞行空域”，当时指出“应当在拟使用临时飞行空域7个工作日前向有关飞行管制部门提出；负责批准该临时飞行空域的飞行管制部门应当在拟使用临时飞行空域3个工作日前作出批准或者不予批准的决定，并通知申请人。”

　　“可以说当时的条例实操性不强，很多限制，造成条例一些规定根本无法实施”，一名民营航空公司负责人介绍。

　　然而，随着近年通用航空需求和数量的增长，现行低空空域管理办法仍无法适应通用航空的发展。

　　此次印发的《关于深化我国低空空域管理改革的意见》，明确指出“最大限度盘活低空空域资源”，对于低空空域的开放和开发，意义重大。一旦低空获得开放，现行低空飞行制度将被改变。

　　而各个低空空域改革的试点，也在此之前便层出不穷：2008年，珠三角地区和东北同时成为低空空域管理改革的试点，试点空域高度为1000米；2009年10月，西安航空基地蒲城通用航空产业园成为第三处试点。

　　一名空军军事专家向南都记者介绍，对低空放松管制，实际上就是放开空间。除经济需求外，我国陆地资源紧张，迫切需要拓展空中资源，以缓解资源不足的现状。

　　将促进通用飞行经济增长

　　“从业内讲，我们肯定希望飞行更加自由”，精功北京通用航空公司董事长李晨接受南都记者采访时坦言，目前航空公司申报计划能够得到批准，但相比国外的“报告空域”，即告知而不需审批，中国的低空飞行无疑束缚重重。即使专业航空公司，本场飞行也需要提前1天报批，转场飞行则需提前3天。李晨希望，“按照发达国家的管理，低空可以先飞行，再报备”。

　　在李晨看来，《意见》实施，开放低空空域后，飞行条件宽松，私人购买飞机的需求就能够实现。不仅能够刺激私人飞机市场，对通用飞行更是一种突破。

　　根据民航最新统计数据，到2008年底中国可用于公共航空运输之外的通用飞机的保有量仅为898架，通用飞机制造业营业额仅为2亿美元左右，远远无法满足社会的需求。业内人士认为，低空空域的开放，可以从一定程度上缓解旺盛的航空需求。

　　据此前媒体报道，《低空空域管理改革指导意见》明确，在北京、兰州等5个飞行管制区分类划设低空空域。一名空军军事专家也向南都记者表示，这一试点包含经济枢纽，这一构成便足以证明《意见》出台的经济初衷。

　　开放低空不会构成安全威胁

　　由于低空的不完全开放，也使得天空在民间始终被赋予神秘色彩。开放低空，是否又会对我国的凌空造成威胁？一名空军军事专家在接受南都记者采访时指出，低空开放并不会影响军用航空，因为军用航空都具有特定区域，而在我国，空军主要活动范围是中高空以上，低空并不做特别军事用途。

　　“低空给民用，有利用开发中国的空间资源”，该军事专家认为，此前一直以安全为由对低空空域实施管制，但“安全”并非真正原因，而是我国航空管理体制存在矛盾。“不能将安全放大化”，他认为，在经济发展中，目前的航空管理模式并不适宜，有些区域并不具有很强的军用价值，可以对民间开放。由于我国民航在低空不占有任何主导权，因此即使低空空域开放后，也要避免军航和民航之间的纠缠或冲突

解读

　　1、积极的一面

　　（1）明确了低空改革对国民经济和国防发展的重大意义

　　“适时深化低空空域管理改革，有利于充分开发利用低空空域资源，促进通用航空事业、航空制造业和综合交通运输体系的发展；有利于拉动内需、扩大就业，培育新的经济增长点；有利于为国防建设提供航空人力资源储备和基础环境支撑”——摘自《意见》

　　（2）有目标有计划

　　通过5至10年的全面建设和深化改革逐步形成一整套既有中国特色又符合低空空域管理规律的组织模式、制度安排和运作方式、充分开发和有效利用低空空域资源。

　　试点阶段（2011年前）：在长春、广州试点的基础上，在沈阳、广州进行深化试点，研究提出低空空域划分标准，完善政策法规，简化工作程序，奠定基础。

　　推广阶段（2011年至2015年）：在全国推广改革试点，在北京、兰州、济南、南京、成都飞行管制区分类划设低空空域，基本形成政府监管、行业指导、市场化运作、全国一体的低空空域运行管理和服务保障体系。

　　深化阶段（2016年至2020年）：进一步深化改革，使低空空域管理体制机制先进合理、法规标准科学完善、运行管理高效顺畅、服务保障体系可靠完备，低空空域资源得到科学合理开发利用。

　　（3）明确提出了空域改革的措施

　　*对空域进行分类：管制空域、监视空域和报告空域

　　*明确了低空开放的高度：1000米和4000米

　　“各类低空空域垂直范围原则为真高1000米以下，可根据不同地区特点和实际需要，具体划设低空空域高度范围，报批后严格掌握执行。民航局会同空军研究论证在现行航路内、高度4000米（含）以下，按监视空域管理办法为通用航空飞行提供空中交通服务。”——摘自《意见》

　　*明确了军方和民航局在空域改革中的任务和角色：军方立法、改革、规划；民航局从技术层面支持

　　*在确保安全的前提下，允许突破现行规章，实行机制和制度创新

　　*明确低空空域管理的法制化

　　*提出了安全责任的新观点：通用航空用户自主运行、自负责任的运行管理模式。

　　“组织实施低空飞行，航空用户承担目视飞行安全主体责任，空管运行部门负责提供仪飞行安全间隔服务。”——摘自《意见》

　　*对设备建设提出了时间计划

　　“2010年年底前，空军组织完成低空空域管理改革试点工程项目建设，结合试点研究提出管制、监视、报告三种不同空域内设施设备建设的具体标准和要求。”——摘自《意见》

　　*提出了管理建构并鼓励地方政府和社会力量参与航空服务站建设

　　2、存在的问题

　　（1）只是改革意见，没有附带执行的命令文件，雷声大，雨点小

　　（2）没有提出明确的空域分类标准

　　（3）也没有提出申报审批的流程和耗时

　　（4）虽有目标，但没有将目标量化

　　“2016年至2020年：进一步深化改革，使低空空域管理体制机制先进合理、法规标准科学完善、运行管理高效顺畅、服务保障体系可靠完备，低空空域资源得到科学合理开发利用。”——摘自《意见》

　　（5）没有一个大概的低空开放线路图和时间表

　　（6）低空开放1000米和4000米的高度没有明确

　　“各类低空空域垂直范围原则为真高1000米以下，可根据不同地区特点和实际需要，具体划设低空空域高度范围，报批后严格掌握执行。民航局会同空军研究论证在现行航路内、高度4000米（含）以下，按监视空域管理办法为通用航空飞行提供空中交通服务。”——摘自《意见》

　　（7）空域改革的立法权归属不明确

　　（8）没有提及空域审批收费的问题

　　（9）民航局在空域改革中的角色过于微弱

　　民航局只出现了5次，不会超过150字/5127字；只能从技术层面研究论证，只能制定和飞行有关的运行标准，只能参与研究制定低空分类标准和飞行配套法规，或者印发改革经验书等；或组织学习和培训之类的；军方则负责规划、改革、调整、立法，民航局只能制定违规惩罚条例并负责执行。

　　（10）仍然还要地方政府监管空域使用；

　　（11）没有把通用机场和起降点建设明晰化

　　3、《意见》的影响

　　（1）《意见》发布后，中信海直等与航空有关的股票大涨，新闻炒作一次，涨停一次；

　　（2）《意见》发布以来，各大通航公司关于飞行培训和购买飞机的咨询量大增，媒体纷纷采访；

　　（3）《意见》虽然不能解决问题，但至少是军方的一次回应民意的积极态度；

　　（4）黑飞的刺激、两会代表的努力、媒体的炒作、通航公司的发力对空域开放的推动功不可没；

　　（5）《意见》之后能否按照计划执行，关键在于军方内部利益是否能够得到平衡；

　　（6）空域开放是一把双刃剑，对于整个产业是一件好事，但对于现有的通航公司未必就是幸事。

本文来源：https://www.2haoxitong.net/k/doc/6dfdd1283169a4517723a3a3.html