落实“把一部分优秀人才留在党外”政策需要破解的问题

落实“把一部分优秀人才留在党外”政策需要破解的问题

刘继华+姜朝晖摘要：落实“把一部分优秀人才留在党外”的政策，切实发挥其对党外代表人士队伍建设的重要作用，必须努力破解五个问题。一是对该项政策的价值认同问题。二是与相关政策的整体协调问题。三是选留党外人才的空间和标准问题。四是对留在党外人才的合理安排问题。五是相关部门落实该项政策的职责问题。关键词：优秀人才；留在党外；党外代表人士队伍建设中图分类号：D613 文献标识码：A 文章编号：1008-6269（2015）06-0072-05中共中央先后在2006年和2012年颁发《关于巩固和壮大新世纪新阶段统一战线的意见》和《关于加强新形势下党外代表人士队伍建设的意见》。两份文件均明确提出要继续贯彻执行把一部分优秀人才留在党外的政策规定。“把一部分优秀人才留在党外”政策（以下简称“该项政策”）是中国共产党（以下简称“中共”）对党外人才队伍建设采取的一项倾斜性保护措施，旨在保障优秀党外人才的来源，为优秀党外人才脱颖而出提供快捷通道。2015年5月，习近平在中央统战工作会议上强调：“要加大党外代表人士培养、选拔、使用工作力度。”[1]因此，深入破解该项政策在执行中存在的实际问题，切实发挥其对党外代表人士队伍建设的重要作用，是新形势下加强党外代表人士队伍建设的必然要求。一、对该项政策的价值认同问题只有增强价值认同、形成思想共识，才能更好地推进该项政策的有效实施。（一）政策定位该项政策既是加强党外优秀人才培养的长期政策措施，也是坚持党管干部、党管人才原则的根本体现。坚持中国特色的政治制度和政党制度、深化政治体制改革的落脚点在于提高执政党的执政能力和参政党的参政水平，根本在于对人才的培养。这既包括对党内人才的培养，也包括对党外人才的培养。由于党内人才与党外人才培养的差异性和政策的不对等性，党外优秀人才的来源不足、培养效率不高问题突出，特别是旗帜性人物十分匮乏。为有效解决党外优秀人才的来源问题，中共专门出台了该项政策。这对党外人才培养工作具有重要意义。（二）角色定位该项政策的落实涉及多个职能交叉部门。相关部门对落实该项政策具有不可代替的角色定位。角色定位意味着职责所在，既是对党委负责，也是对该项政策价值认同的自觉责任担当，旨在形成共同认识、凝聚推进合力。各级党委承担着落实该项政策的主体责任。统战部门对加强党外代表人士队伍建设和民主党派组织建设具有主导作用，担负着落实该项政策的主要责任。组织部门是培养选拔任用干部的主要职能部门，担负着落实该项政策的重要责任。人事部门是落实党管人才原则的重要职能部门，担负着落实该项政策的协作责任。其他党务、行政部门担负着配合责任，应增强大局意识，支持、配合主要责任部门落实该项政策，为党外人才培养营造良好氛围。（三）利益定位照顾同盟者利益是统战工作的重要原则。该项政策是中共为培养党外干部采取的一项特殊支持政策，体现了照顾同盟者利益原则。只有实现执政党执政能力和参政党参政能力的协调发展，才能保障多党合作事业持续健康发展。正如木桶理论一样，想要木桶盛更多的水，必须补足其短板。优秀人才无论是加入中共还是留在党外，都是在巩固党的执政基础、扩大党的群众基础。因此，从一定意义上讲，培养党内干部与培养党外干部同等重要。两者不仅目标一致，利益也一致。（四）作用定位落实该项政策对加强党外代表人士队伍建设具有重要作用。一是对破解党外人才特别是高层次党外人才缺乏的问题具有速效作用，可以缺什么样的人才就留什么样的人才，实现点对点培养，迅速补位。二是有助于维护党外人才的单一政党属性，使其真正属于党外，保证其代表性，避免出现交叉党员。三是有助于调节党内与党外的人才资源配置和流向，适当向党外倾斜，以改善党外干部队伍结构，推进协商民主建设。四是有助于强化党外人才储备，确保民主党派换届工作顺利推进，实现参政党的可持续发展。五是有助于根据界别特色调整优秀党外人才的培养方向，破解各民主党派的趋同化问题，对保持各界别的特色具有实质性意义。二、与相关政策的整体协调问题该项政策不是孤立的，与其他相关政策密切相关。通过综合运用、配合推进相关政策，增强相关政策的整体协调性，能够发挥该项政策的最大效能。（一）与人才政策相协调该项政策的着眼点和着力点是党外人才。党外人才是人才队伍的重要组成部分。贯彻该项政策是落实党管人才原则的重要内容。2012年9月，中共中央办公厅印发的《关于进一步加强党管人才工作的意见》是新形势下推进实施人才强国战略的基础性文件。党管人才主要是管宏观、管政策、管协调、管服务，通过制定政策、创新机制、改善环境、提供服务，为一切有志成才的人提供更多发展机遇和更大发展空间。中共制定人才发展规划，出台重大人才政策，深化人才工作机制改革，营造有利于人才辈出、人尽其才、才尽其用的制度环境等，对推进该项政策的贯彻落实具有重要作用。因此，增强与人才政策的协调性，是落实该项政策的重要前提和基础。（二）与统战政策相协调该项政策本身就是一项统战政策。这在中共中央颁发的多份统战工作文件中被多次重申。该项政策与加强协商民主建设，强化民主党派和无党派人士工作，推进党外代表人士队伍建设和政治交接工作等政策措施密切相关。统战工作是针对特定人群的特殊政治工作。党外人才是这一特定人群中的最重要部分，是统战工作的最主要对象。相关的统战政策措施对落实该项政策具有重要意义。因此，增强与相关统战政策的整体协调性，使二者相互促进、相得益彰，对落实该项政策至关重要。（三）与干部政策相协调落实该项政策的根本目的是充实党外干部队伍。因此，该项政策与党外干部选拔任用政策密切相关。选拔任用党外干部要参照执行《党政领导干部选拔任用工作条例》（以下简称《条例》）。《条例》明确指出要坚持干部队伍“四化”方针和德才兼备、群众公认、注重实绩的原则。由于党外干部的成长具有自身的规律性和特殊性，选拔党外干部既要坚持党的干部标准，也要注重落实党的统战政策，做到原则性与灵活性相结合。要在坚持政治标准的前提下，看其本质、主流、代表性和发展潜力，破除论资排辈、求全责备甚至与中共干部相提并论的做法。增强与干部政策的协调性，是该项政策的落实工作能否取得实效的关键。 （四）与知识分子政策相协调党外知识分子是党外人才的重要组成部分。因此，落实该项政策需与贯彻党的知识分子政策相协调。一是要树立以人为本的理念，深刻认识到“党外知识分子是我国人才队伍的有机组成部分，是建设创新型国家的重要力量”[2]。二是要贯彻尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造的方针，努力为党外知识分子施展聪明才智创造良好条件。三是要照顾党外知识分子的政治利益和物质利益，做到政治上充分信任、工作上大力支持、生活上关心照顾。四是要畅通他们的诉求表达和意见反映渠道，倾听他们的呼声，不断扩大有序政治参与。“中国的知识分子问题是一个特殊的问题。”[3] 党的知识分子政策是落实该项政策的重要基础性政策。三、选留党外人才的空间和标准问题中共的基层党组织在发展党员时大有揽尽各方面优秀人才的态势。这为落实该项政策所预留的空间十分有限。同时，各层面对留在党外人才标准的把握存在一定差异，影响了留在党外人才的质量。因此，拓展选留空间、把握人才标准是落实该项政策要解决的实质性问题。（一）适当为党外组织发展留出空间与民主党派相比，中共在组织发展上具有先天优势，不仅处于执政党地位，声望显著，而且各级组织健全，纳新程序完备。部分优秀人才在学生阶段就被其发展为党员。发展多党合作事业、推进协商民主建设的目标不是要形成“一枝独秀”的局面。在发展党员方面，中共与民主党派、无党派人士之间不应是竞争关系，而应是合作关系。中共的党员数量多、人才济济，应适当考虑党外需要，为其他党派留出发展空间。（二）应坚持双向引导党外人才中共与各民主党派、无党派人士的奋斗目标一致。党外人才无论是继续留在党外还是加入中共，都是为中国特色政治制度和政党制度服务。对党外人才的政治引导应是双向引导，即加入中共和留在党外都是基于政治需要，不能认为只有加入中共才是当然的政治选择。对党外人才的政治引导，首先要尊重其个人政治意愿，其次要考虑多党合作大局。现阶段，我国政治制度、政党制度的优势得到充分体现，多党合作和协商民主建设得到进一步加强，党外干部的作用得到有效发挥，培养选拔党外代表人士的力度得到不断加大，民主和谐的良好政治生态正在逐步形成。充分利用现阶段有利的政治环境和政策措施，加强对党外人才的党派选择引导并适当向党外倾斜，对缓解党外人才缺乏问题、促进多党合作事业发展具有积极作用。（三）把握要求加入中共的党外人才去留的考量点对要求加入中共的党外人才，是将其继续留在党外还是同意其加入中共，关键是看其留在党外是否比加入中共更能发挥作用。这既取决于党外人才自身的代表性、影响力和发展潜力，也取决于中共使用党外人才的特殊政策措施以及统战部门能否为党外人才发挥作用创造更多有利条件和机会。作为一个非量化概念，这一考量点尽管不好把握，但是可以从一些现象来判断。拔尖人才很容易识别，有必要将其留在党外；其他人才如果在中共内部很普遍，党外又缺，将其留在党外更好；如果党外不缺，为避免长期备而不用影响其积极性，同意其加入中共更好。（四）把握留在党外的人才衡量标准留在党外的人才可分为两部分，一部分是已成为民主党派成员或无党派人士的，另一部分是统战部门掌握的尚未加入任何党派的人才。衡量留在党外的人才标准，一个是按照党外代表人士的基本标准，即“政治坚定、业绩突出、群众认同”，另一个是参照《条例》规定的任用各级干部的基本条件[4]。两者的要求概括地讲就是政治上靠得住、工作上有能力、专业上有造诣、群众中有威信。选留优秀党外人才还有一个重要指标，即代表性。代表性是党外人才具有的所在党派、团体、组织、行业的突出界别特色、专业造诣和影响力，是党外人才的特色所在。四、对党外人才的合理安排问题党外人才与党的后备干部同等重要，在使用上理应得到同等的待遇。因此，要切实解决对党外人才的政治安排、实职安排的几率、层次、比例偏低的问题，特别是副职多、正职少的问题；要不断拓展社会安排和其他安排，使党外人才得到合理有效使用。（一）根据人才的特点，明确安排的目标取向党外人才具有自身特点和优势。结合界别特色和实际岗位需求，明确定位党外人才的未来发展方向，确定培养和安排党外人才的具体目标取向，对合理安排党外人才具有重要意义。因此，统战部门和组织部门要深入了解、掌握每位党外人才的具体情况，努力做好初步的岗位对应和对其未来发展的预判。初步的岗位对应虽只是搭建现实台阶，但对党外人才的未来发展具有基础性作用。初步的岗位对应并不是一对一的，也可以是一对二或一对三。要向着最适合党外人才身份和能力的位置去推荐对应，为合理安排使用党外人才奠定基础。（二）把握党外人才安排途径，提升安排效率和层次对党外人才的安排有政治安排、实职安排和社会安排。统战部门要做好政治安排，通过推荐、选举、协商使党外人才担任各级人大代表、政协委员和民主党派、统战团体的负责人；要协调组织部门做好实职安排，通过推荐选拔或公开竞聘使党外人才担任政府部门、司法机关及其他行政机构的领导职务；要积极拓展社会安排，推荐党外人才担任各级法院、检察院和监察、教育、审计等部门的特约监督员、特约检察员、特约监察员、特约督导员和特约审计员等。要通过上述三种途径，拓宽党外人才任用的渠道和范围，提升安排的效率和层次。（三）提高正职任用比例，形成正常化晋升机制近年来，对党外干部的使用虽已有正省部级岗位的突破，但总体来说“副职”现象依然突出。党外干部的提拔形成了多由下级副职晋升上级副职这一有悖常规的干部任用方式。因此，选留党外干部要采取岗位交流任职的办法，扩大选人视野、使用范围，以适应不同的岗位要求。对一些重要岗位和正职的任用，要加大力度规范和理顺党外干部担任正职的部门行政工作和党组织工作关系，逐步提高党外干部的正职使用比例，改变副职晋升的现象。这对党外干部丰富从政经历，增强驾驭能力，积累掌控全局的工作经验具有重要意义。这是干部正常逐级提拔晋升的必经台阶和现实路径，有利于形成党外干部晋升的正常化机制。 （四）优先安排选留人才将优秀人才留在党外的政策是一项长期政策。在党外人士要求加入中共的高峰时期，这一政策主要表现为“劝阻”，即说服党外人士不加入中共。新时期，这一政策主要表现为“选留”，即将优秀人才留在党外。近年来，这一政策逐步强调和重视发挥其特殊功能，以解决党外优秀人才缺乏的问题。选留的党外人才包括有加入中共倾向的和虽没有明显倾向、但比较优秀的人才。这些人才在能力、素质、代表性和界别特色等方面较其他普遍培养的党外人才有较明显的优势。因此，优先安排这些人才既是中共兑现对党外人才的政治安排承诺的现实举措，也是重视发挥党外人才作用的根本体现。五、相关部门落实该项政策的职责问题该项政策既是统战政策，也是全党的政策。统战部门自身没有落实该项政策的全部职能。角色定位表明落实该项政策需要党委和统战、组织、人事和其他党务行政部门的参与、配合。仅靠统战部门无法将该项政策全面落实到位。（一）党委负主体责任党的领导主要是方针政策的领导。党委的主体责任即党委是该项政策的领导者、执行者和推动者。党委既是领导主体，进行总体谋划部署，又是落实主体、工作主体，要亲自抓、为主抓、务实抓政策落实。各级党委要着眼于多党合作事业，将该项政策纳入人才干部队伍建设的整体规划中，统筹兼顾、协调各方、形成合力，全方位推进该项政策落实。（二）统战部门负主要责任统战部门协助党委落实该项政策是职能使然、责无旁贷，既是主责又是主业。统战部门要主动牵头落实党委的相关工作部署，协助党委抓好党外代表人士队伍建设，切实担负起加强民主党派组织建设和培养党外代表人士的政治责任；要发挥主导作用，抓好党外人才的发现储备、教育培养、实践锻炼、推荐任用和作用发挥等各环节工作，处理好留在党外的人才与其他党外人才之间的关系；要运用“暂不入党登记表”，灵活把握选留党外人才的政策，把该项政策与其他统战政策有机结合，发挥出最大效能。（三）组织部门负重要责任组织部门与选留党外人才政策的落实密切相关，担负重要责任。这是目前频现地市级党委组织部长兼任统战部长模式的原因所在。党内、党外都需要优秀人才。这是由多党合作事业发展决定的。优先考虑执行将优秀人才留在党外的政策需要组织部门的支持。对留在党外人才的培养使用需要组织部门的直接参与和协作。对不适合继续留在党外的人才履行入党手续，需要组织部门协调基层党组织办理入党手续及审批等衔接工作。（四）人事部门负协作责任落实党管人才原则，发现人才、举荐人才，协助统战部门培养选拔党外人才是人事部门必尽的责任。人事部门要掌握本地区、本单位的现有人才状况，发挥好人才流转的窗口作用，做好引进人才的跟踪考察。对发现的优秀党外人才，人事部门要及时向统战、组织部门推荐；对流转到其他单位的党外人才，人事部门要做好工作交接。新的社会阶层、新社会组织等领域大多尚未建立中共党组织和民主党派组织，是统战工作相对薄弱的环节。人事部门要发挥在人力资源配置中的工作职能，协助统战部门抓好这些领域内的党外人才工作，使之尽快纳入党外人士队伍建设中，拓展选留优秀党外人才的领域和范围。（五）其他党务行政部门负配合责任选留党外人才政策需要其他党务行政部门的配合、支持。各部门要不断增强多党合作意识，积极配合统战、组织部门，为党外人才的培养锻炼创造更加有利的条件和环境，努力形成落实该项政策的合力。党外人才多工作在具体业务部门，缺乏行政管理的工作经验，急需实践锻炼。因此，挂职锻炼的党外人才迫切需要挂职部门的支持、帮助。各部门应增强大局观念，帮助、支持党外人才成长进步。这既是对多党合作事业的支持，也是自身政治自觉的高度体现。参考文献：[1] 巩固发展最广泛的爱国统一战线 为实现中国梦提供广泛力量支持[N].人民日报，2015-05-21（1）.[2] 中共中央统一战线工作部.科学发展观与统一战线学习读本[M].北京：华文出版社，2008：115.[3] 中共中央统一战线工作部.邓小平新时期统一战线理论学习纲要[M].北京：华文出版社，1999：88.[4] 中共中央印发《关于加强新形势下党外代表人士队伍建设的意见》[N].人民日报，2012-02-24（1）.责任编辑：孙德

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