目录
山东省国资委《关于开展混合所有制改革试点工作的通知》 2
山东省国资委《关于山东省地方国有控股上市公司实施股权激励有关问题的通知》 5
山东省国资委《关于进一步规范省管企业改制清产核资工作的通知》 8
中共山东省委山东省人民政府《关于深化省属国有企业改革完善国有资产管理体制的意见》 10
国务院关于《国有企业发展混合所有制经济的意见》 15
国资委审议《混合所有制企业员工持股试点指导意见》 22
“股东超200人”公司挂牌新三板的解决方案及案例分析 23
证监会《关于上市公司实施员工持股计划试点的指导意见》 30
《关于上市公司实施员工持股计划试点的指导意见》的起草说明 33
国资委就《关于规范国有企业职工持股、投资的意见》答记者问 36
关于实施《关于规范国有企业职工持股、投资的意见》有关问题的通知 37
关于员工持股制度与员工权益保障的初步研究 39
国务院办公厅转发国资委《关于进一步规范国有企业改制工作实施意见的通知》 47
企业国有产权转让管理暂行办法 52
鲁国资收益字〔2015〕67号
各省管企业：
为贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，促进各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展，切实解决国有企业在体制机制方面存在的深层次问题，形成一批可复制、可推广的经验，稳妥有序推进省管企业混合所有制改革，决定在省管企业开展混合所有制改革试点工作。现将有关事项通知如下。
一、总体目标
坚持问题导向，针对国有企业存在的活力不强、动力不足、效率不高等突出问题，通过混合所有制改革，引入战略投资者，规范员工持股，推动形成定位清晰、权责对等、协同运转、制衡有效的经营机制，争取用3-5年时间打造一批市场竞争力强、发展前景好的混合所有制企业，形成良好的示范带动效应。
二、基本条件
试点企业应满足以下基本条件：产权关系清晰、治理结构完善、市场化程度较高、管理基础较好；板块业务相对独立且具有一定市场竞争力和成长空间；管理层和职工有较强的改革意愿。重点选择省管二级及重要权属企业开展试点，探索开展一级企业及省国资委直接持股企业试点。
三、工作要求
（一）试点企业应针对制约企业发展的突出问题拟定一企一策方案，以形成股权结构多元、股东行为规范、激励约束有效、运行高效灵活的投资主体多元化企业为目标，加快实现体制机制创新，充分释放活力，增强竞争力。
（二）国有股东应根据企业发展战略定位、行业发展前景、并购重组计划、潜在战略投资者特点等因素综合考虑，合理确定国有股比例。
（三）试点企业应将战略投资者引进作为工作重点，广泛接触不同类型潜在战略投资者，投资比例和董事会成员设置应在各方充分协商基础上确定，引进战略投资者方案应面向社会公开发布。
（四）试点企业员工持股计划可与引入战略投资者同步进行，入股价格按国家有关规定执行。
（五）战略投资者和企业职工应主要以增资扩股方式参与改革，原则上不涉及企业存量资产。
（六）将建立党的组织、加强党的领导作为试点企业推进混合所有制改革的重要前提，企业党建工作应与企业改革同步谋划、同步开展。
（七）试点工作应依法依规，严格执行审计评估、进场交易等有关规定，确保改革经得起历史检验，不留后患。
四、试点内容
试点方案应包括但不限于以下内容：
（一）企业诊断报告。包括企业基本情况、基本评价、SWOT分析、解决方案等。
（二）企业战略规划。包括企业发展目标定位、细化战略（板块业务）目标、并购重组计划、资本市场对接计划等。
（三）一企一策混改方案。包括混改的主要目标、效益发展目标、引进战略投资者方案、员工持股方案、股权比例设置方案、法人治理方案、募集资金用途等。
（四）组织保障措施。包括工作团队、工作时间表路线图、请求协助解决的问题和给予的政策支持等。
五、工作程序
各试点企业要结合企业实际，按照《公司法》、《企业国有资产法》和公司章程等研究拟定试点方案，履行相应的决策和审批、备案程序。省管一级企业混合所有制改革试点方案，由企业董事会研究提出，经省国资委批准后实施；二级及重要子企业混合所有制改革试点方案，经省管一级企业董事会研究通过，报省国资委备案后实施。
附件: 混合所有制改革试点企业名单
（联系人：岳智飞 张静
联系电话：0531-******** 85103585）
山东省国资委
2015年12月2日
附件：混合所有制改革试点企业名单
1.山东交通运输集团有限公司
2.深圳东华实业集团有限公司
3.鲁华能源集团有限公司
4.泰山财险股份有限公司
5.国泰租赁有限公司
6.山东省国际信托股份有限公司
7.山东鲁信文化产业创业投资有限公司
8.山东泰山文化艺术品交易所股份有限公司
9.泰信基金管理有限公司
10.山东鲁信影城有限公司
11.山东鲁信高新技术产业有限公司
12.淄博理研泰山涂附磨具有限公司
13.山东鲁信文化旅游产业有限公司
14.兖矿贵州能化有限公司
15.兖矿东华建设有限公司
16.兖矿集团邹城金通橡胶有限公司
17.山东新风光电子科技发展有限公司
18.兖矿科蓝煤焦化有限公司和济宁凯模特化工有限公司（合并后混改）
19.兖矿东华建设公司地矿分公司物探研究所
20.山东高速信联支付有限公司
21.山东高速科技集团有限公司
22.山东高速信息工程公司
23.山东高速轨道设备材料有限公司
24.山东高速建设材料有限公司
25.山东高速生物工程有限公司
26.山东省装饰集团总公司
27.山金金控资本管理有限公司
28.赤峰山金瑞鹏贸易有限公司
29.山东易通发展集团有限公司
30.鲁商传媒集团有限公司
31.山东福瑞达医药集团公司
32.山东银座汽车有限公司
33.山东银座家居有限公司
34.山东钢铁集团淄博张钢有限公司
35.山东耐火材料集团有限公司
36.山东钢铁集团日照有限公司
37.莱芜钢铁集团有限公司医院
38.莱钢集团淄博锚链有限公司
39.山东莱钢建设有限公司
40.济南钢铁集团有限公司医院
41.济钢集团国际工程技术有限公司
42.济南鲍德钢结构有限公司
43.济南济钢铁合金厂
44.山钢集团莱芜钢铁新疆有限公司
45.山东球墨铸铁管有限公司
46.济南鲁新新型建材有限公司
47.山东鲁抗中和环保科技有限公司
48.山东鲁抗医药集团赛特有限责任公司
49.华鲁国际融资租赁有限公司
50.山东能源重型装备制造集团有限公司
51.济南泰星精细化工有限公司
52.日照中兴森工实业有限公司
53.山东八一轮胎制造有限公司
54.龙矿集团2*50MW半焦发电项目
55.山东玻纤集团股份有限公司
56.山东东华水泥有限公司
57.山东省水利工程局有限公司
58.山东龙信投资有限公司
鲁国资考核〔2013〕5号
各市国资监管机构，各省管企业：
为 建立健全激励与约束相结合的中长期激励机制，规范我省地方国有控股上市公司实施股权激励，依据国务院国资委、财政部《国有控股上市公司（境外）实施股权激 励试行办法》（以下简称《境外办法》）、《国有控股上市公司（境内）实施股权激励试行办法》（以下简称《境内办法》）和《关于规范国有控股上市公司实施股 权激励制度有关问题的通知》（以下简称《规范通知》）等有关规定，现就我省地方国有控股上市公司实施股权激励的有关问题通知如下。
一、实施股权激励条件
拟实施股权激励的上市公司，除应具备《境内办法》或《境外办法》和《规范通知》规定的条件外，还应具备以下条件：
（一）上市公司法人治理结构完善，外部董事（包括独立董事）占董事会成员的比例应达到一半以上，薪酬委员会全部由外部董事组成且主任委员由薪酬管理方面的专业人士担任。
（二）上市公司国有控股股东的负责人在上市公司兼任职务且拟参加上市公司股权激励计划的，兼任职务应满两年，且母公司总资产证券化率70%以上。
（三）如因通过增发新股方式进行股权激励导致国有股失去实际控制权的，不得实施股权激励。
二、股权激励计划有关要求
上市公司的股权激励计划应当符合《境内办法》或《境外办法》和《规范通知》的相关规定，并体现以下要求：
（一）激励对象。激 励的重点是对公司经营业绩和持续发展有直接影响的董事、高级管理人员和核心技术人才。核心技术人才应优先纳入股权激励对象范围。上市公司应当逐一说明股权 激励对象与公司业务或者业绩的关联程度及其作为激励对象的合理性，并将股权激励对象姓名、职务、确定依据、获授股权数量等信息在上市公司内部进行公示。
（二）激励方式。上市公司应根据实施股权激励的目的，结合所处行业及企业特点，选择确定股权激励方式。境内上市公司可以选择股票期权、股票增值权等期权激励方式或者限制性股票等实股激励方式，鼓励以期权激励机制为主。境外上市公司原则上应选择期权激励方式。
（三）标的股票来源。上市公司可以根据企业实际情况，采取向激励对象发行股份、回购本公司股份以及法律、法规允许的其它方式作为实施股权激励标的股票的来源，但不得由单一国有股股东支付或将国有股权无偿量化。
（四）授予（行权）价格。上市公司拟授予的股票期权、股票增值权的行权价格，或者限制性股票的授予价格，应根据公平市场原则确定，不得低于《境内办法》或《境外办法》规定的条件，且不得低于公司实施股权激励标的股票的单位面值和每股净资产。
（五）业绩要求。上 市公司在股权激励授予和行使环节均应设置具有前瞻性和挑战性的业绩目标，采取与自身历史业绩水平纵向比较和与同行业业绩水平横向对标方式确定业绩目标水 平。在上市公司兼任职务并参加股权激励计划的国有控股股东负责人，行权时如果国有控股股东未完成履行国有资产出资人职责机构确定的考核目标，或净资产收益 率低于同行业平均水平，应取消其当年度可行权部分的权利。
三、股权激励计划申报、审核与备案
（一）申报审核程序
1.国有控股股东对上市公司股权激励计划方案进行初审。
2.国有控股股东初审同意后，在上市公司董事会审议股权激励计划前，应通过履行国有资产出资人职责的机构逐级进行沟通。
3.沟通同意后，股权激励计划方案提交上市公司董事会审议通过。国有控股股东在上市公司股东大会审议前，按照产权管理关系，将股权激励计划方案及管理办法等相关材料逐级上报至省国资委审核。其中：省管企业直接或间接控股的，由省管企业审核同意后报省国资委审核；市、县国资监管机构出资企业直接或间接控股的，由市、县国资监管机构审核同意后逐级上报至省国资委审核。
4.省国资委审核同意后，报国务院国资委备案审核。
5.国务院国资委备案同意后，省国资委向省管企业或市国资监管机构出具审核意见。
6.上市公司应在取得国资委审核同意意见和中国证监会无异议函后，召开股东大会审议表决股权激励计划。境外上市公司所在国家或地区法律另有规定的，从其规定。
7.国有控股股东应在上市公司股东大会审议通过股权激励计划后10个工作日内，将股权激励计划通过履行国有资产出资人职责的机构逐级上报至省国资委。
（二）申报材料
拟实施股权激励的上市公司国有控股股东，经履行国有资产出资人职责的机构同意后，应提交以下申请材料：
1.国有控股股东关于上市公司实施股权激励的申请报告;
2.国有控股股东董事会关于上市公司实施股权激励的审议决议;
3.上市公司股权激励计划;
4.上市公司股权激励管理办法;
5.上市公司股权激励授予方案;
6.上市公司董事会决议;
7.独立董事意见;
8.法律意见书;
9.聘请独立财务顾问的，所出具的独立财务顾问报告;
10.履行国有资产出资人职责的机构审核意见;
11.其它要求报送的材料。
（三）计划撤销与变更审核程序
1.上 市公司股权激励计划如已获国务院国资委备案同意，上市公司股东大会审议未通过股权激励计划或董事会又决议撤销实施股权激励计划的，国有控股股东需向履行国 有资产出资人职责的机构提交撤销原股权激励计划的报告并逐级上报至国务院国资委。撤销实施股权激励计划的，自国有控股股东提交终止申请之日起6个月内，不得重新申报股权激励计划。
2.上市公司终止股权激励计划并实施新计划，或者变更股权激励计划相关重要事项，或因发行新股、转增股本、合并、分立、回购等原因导致总股本发生变动需要调整股权激励对象范围、授予数量的，由国有控股股东按照上述程序重新履行申报审核手续。
（四）备案与报告
1.国有控股股东应将上市公司按照股权激励计划实施的分期股权激励方案事前报履行国有资产出资人职责的机构备案。
2.国有控股股东应在上市公司年度报告披露之日起5个工作日（境外上市公司为10个工作日）内，将上市公司已实施股权激励情况报履行国有资产出资人职责的机构，同时抄送派驻本企业监事会。各市国资监管机构应在收到上述材料一个月内汇总后报省国资委。
本通知自印发之日起施行。
山东省国资委
2013年12月17日
鲁国资财监字〔2014〕67号
各省管企业：
为简化工作程序、提高工作效率，省国资委决定下放省管企业改制清产核资结果审批权限。同时，为防止国有资产流失，需要对权限下放后的清产核资工作进一步予以规范。现将有关要求通知如下：
一、省国资委直接履行出资人职责的企业（以下简称省管企业）及所出资的各级独资、控股、为第一大股东且有实质控制权的参股企业、以及受托管理企业，实施改制或转让持有股权的（以下统称改制），要按照《国有企业清产核资办法》（国务院国资委令第1号） 及相关政策规定开展清产核资。其中，省管企业实施改制的，资产损失核销和清产核资结果审核确认工作由省国资委负责；其他企业实施改制的，资产损失核销和清 产核资结果审核确认工作由省管企业负责，并不得下放。经批准的清产核资结果，作为财务审计、资产评估等相关工作的依据。
二、企业改制开展清产核资，应当按照规定由出资人委托中介机构进行清产核资专项审计。承担改制清产核资业务的中介机构要按照国家和省有关清产核资文件规定，以及业务委托合同约定，按照独立、客观、公正的原则，出具清产核资专项审计报告。
三、企业改制清产核资中清理出来的资产损失，应严格按照《国有企业资产损失认定工作规则》（国资评价〔2003〕72号）和《山东省省管资产减值准备财务核销办法》（鲁国资财监〔2013〕2号）进行认定和申报核销。申报核销的资产损失，必须是已取得合法、有效证据证明确实发生的事实损失；对尚未形成事实损失的，不得作为资产损失申报、核销。
四、企业改制清产核资工作完成后，要按照本通知规定的审批权限，向省国资委或省管企业报送清产核资结果申报材料。具体报送要求仍按照《关于规范省属企业清产核资工作的通知》（鲁国资考评〔2008〕4号）和《关于改制企业清产核资报表填报等有关问题的通知》（鲁国资考评〔2008〕15号）有关规定执行。其中，属于国有控股以及为第一大股东且拥有实质控制权参股企业申报核销资产损失的，应附报由企业股东会或根据章程约定股东会授权董事会关于核销资产损失的决议。
五、 按照审批权限，企业改制清产核资结果应由省国资委审批的，申报材料经省管企业董事会审核决议后，以正式文件上报省国资委。应由省管企业审批的，经省管企业 有关管理部室审核并报董事会审议同意后进行批复。省国资委派驻监事会和财务总监的企业，清产核资审核结果在提交董事会审议前应分别经监事会和财务总监审核 并发表意见。
六、企业改制清产核资中批准核销的资产损失，省管企业应按《省属企业核销资产损失移交管理暂行办法》（鲁国资考评〔2005〕1号）等文件规定，移交或监督移交省国有资产投资控股有限公司管理和处置。实物资产损失不再移交，由省管企业明确内部机构监督处置并及时收缴处置收入。
七、省管企业应在年度财务决算报告中专项说明权属企业改制清产核资工作情况。内容包括：年度内批复改制清产核资结果的企业户数，并逐户说明清产核资结果审核确认情况。核销资产损失的，应当说明核销资产损失类别、核销金额与原因、核销资产的移交清理情况等。
八、省国资委和企业工作人员、监事会成员、财务总监在改制清产核资工作中，存在未按规定履行或未正确履行审核职责，以及弄虚作假、提供虚假财务信息等问题，造成国有资产损失的，按照有关规定严肃追究责任。涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。
中介机构及注册会计师在承办企业改制清产核资业务时，违反国家、省有关规定和委托业务合同约定的，按照有关规定和委托业务合同约定处理。造成损失的，由委托人依法追索造成的损失。
九、省管企业应按照有关规定，建立健全企业改制清产核资工作内部管理制度，明确工作程序，落实工作责任。
十、国有独资企业实行公司制改革变更为国有独资公司的，可不再进行清产核资，以经审计的上年度财务决算报告作为相关工作的依据。
十一、上市公司改制清产核资工作，有特殊规定的，从其规定。
十二、本通知自发文之日起执行。此前省国资委相关规定与本通知不一致的，以本通知为准。执行过程中遇到的问题，请及时报告省国资委。
山东省国资委
2014年12月19日
鲁发〔2014〕13号
（2014年6月30日）
为贯彻落实党的十八届三中全会关于全面深化改革的战略部署，促进我省国有经济持续健康发展，现就深化省属国有企业改革、完善国有资产管理体制提出如下意见。
一、指导思想和主要目标
1.指导思想。坚持和完善基本经济制度，坚持市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，坚持政企分开、政资分 开，围绕增强国有企业竞争力，以规范经营决策、资产保值增值、公平参与竞争、提高企业效率、增强企业活力、承担社会责任为重点，进一步深化省属国有企业改 革；围绕建立以管资本为主的国有资产监管模式，以组建国有资本投资运营公司、改革国有资本授权经营体制、构建国有资本分层分类全覆盖监管体系为重点，进一 步完善国有资产管理体制。
2.主要目标。到2020年，形成更加符合基本经济制度和市场经济规则要求的现代企业制度、国有资产管理体制和国有经济布局结构，国有经济的活力、控制力、影响力进一步增强。
——省属国有企业公司制股份制改革全面完成，形成以客户为中心、以市场为导向的经营运作机制；协调运转、 有效制衡的公司法人治理结构全面建立，职业经理人制度基本形成，长效激励约束机制更加完善；现代财务管理制度普遍建立，内部审计制度更加完善，全面风险管 理体系更加健全；省属国有企业历史遗留问题有效解决，平等参与市场竞争的条件基本形成。
——国有资产管理体制进一步完善，省属经营性国有资产实现统一监管，以管资本为主的国有资产监管模式基本建立，国有资本分层分类全覆盖监管体系基本建立，“国资监管机构——国有资本投资运营公司——国有出资企业”管理架构基本建立。
——国有资本战略性调整基本完成，形成比较合理的国有经济布局结构，逐步建成若干在国内外具有较强投融资、资本运作、产业整合能力的国有资本投资运营公司，培育发展一批主业突出、治理规范、经营高效、竞争力强的国有出资企业。
二、推进国有企业产权多元化改革
3.确立股本对公司的基础性决定作用。全面确立股东在公司中的法律地位，公司股东依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等 权利。省属国有企业产权多元化改革中，坚持同股同权，股东依法按出资比例行权履职。董事、监事、高级管理人员要对公司和股东负责，严格遵守法律法规和公司 章程，勤勉尽责，依法保护和落实股东的权利。
4.合理确定省属国有企业股权比例。根据不同省属国有企业功能定位，确定国有股权比例。除重要矿产资源、基础设施、公共服务等领域中的少数骨干企业保持国有资本控股外，其他企业的国有股权依据发展状况和市场规则有进有退。企业国有股权转让应进入公开产权市场进行，依法规范操作，确保国有资产不流失。
5.推动省属国有企业改制上市。按照上市公司的要求加快省属国有企业股份制改造，推动企业整体上市或主营业务整体上市。对不具备上市条件的企业，鼓励将符合上市公司要求的资产注入省属控股上市公司。对主业不突出、资产质量较差、赢利水平低的上市公司，加大资产重组、主营业务重组和债务处置力度。
6.引入社会资本参与省属国有企业改革。鼓励非国有资本通过出资入股、收购股权、认购可转债等多种形式参与省属国有企业改制重组或 国有控股上市公司增发股票。建立非国有资本参与省属国有企业投资项目定期发布制度，面向社会公开招标，鼓励和吸引非国有资本参与省属国有企业投资项目的建 设运营。鼓励国有资本和非国有资本共同发起设立股权投资基金、产业投资基金，投资发展前瞻性战略性产业，支持科技进步，参与国际国内并购等。积极引入股权 投资基金，参与省属国有企业改制上市、重组整合。
7.试点探索混合所有制企业员工持股。以形成资本所有者和劳动者利益共同体为导向，积极探索混合所有制企业员工持股的多种形式。 允许员工个人出资入股或以投资公司、股权信托、有限合伙企业等方式持股。允许省属国有企业与外部投资者、项目团队共同出资新设混合所有制企业。鼓励企业经 营管理者、核心技术人员和业务骨干持股。鼓励从事完全竞争性业务、人力资本要素贡献占比较高的转制科研院所、高新技术企业、现代服务企业实施员工持股。制 定我省混合所有制企业员工持股的具体操作办法，确保依法规范运作，防止国有资产流失。
三、加快完善现代企业制度
8.健全公司法人治理结构。按照《公司法》要求，建立健全省属国有企业股东（大）会、董事会、经理层和监事会，形成权责明确、运转协调、制衡有效的决策执行监督机制。建立健全董事选任、评价、问责制度，提高外部董事比例，完善监事会监督检查工作机制。逐步落实董事会业绩考核、薪酬管理和经理层选聘等职权。
9.建立职业经理人制度。省属国有企业要合理增加市场化选聘比例，以聘任制、任期制和经营目标责任制为主要内容，逐步对企业经营管理人员实行契约化管理。严格任期管理和目标考核，将考核结果作为企业经营管理人员培养、使用、奖惩的重要依据，建立经营管理人员能上能下、能进能出的机制。积极培育和利用职业经理人市场，建立职业经理人人才库。实施优秀企业家培养工程，优化企业家干事创业环境，更好地发挥企业家作用。
10.建立长效激励约束机制。深 化收入分配制度改革，努力实现劳动报酬增长和劳动生产率同步提高，健全资本、知识、技术、管理等由要素市场决定的分配机制。国有控股上市公司可通过股票期 权等对高级管理人员和核心技术人才实施股权激励。探索授予高级管理人员捐赠额度的激励方式，鼓励企业家捐助公益事业，更好地体现个人贡献的社会价值。区分 市场化选聘和组织选任人员的薪酬标准，合理确定并严格规范组织选任企业领导人员的薪酬水平、职务待遇、职务消费、业务消费。
健全与长效激励机制相配套的业绩考核、财务审计、信息披露、延期支付和追索扣回等约束机制。对企业经营管理人员经营业绩的真实性和合法性，运用财务审计的方式予以确认，并按照确认的经营业绩进行考评和奖惩。
11.完善劳动用工制度。全 面实施劳动合同制度，建立和完善企业依法自主用工、劳动者平等自由选择就业、落实同工同酬分配原则、职工收入随企业效益能增能减的劳动用工制度。建立公 平、公正的省属国有企业职工市场化招聘制度，公开招聘条件、程序、结果，接受监督。推动省属国有企业完善内部劳动保障制度和职工奖惩、退出制度。
12.完善企业创新机制。建 立健全企业技术创新、管理创新、商业模式创新的投入机制、激励机制和考核评价机制。鼓励企业承接国家和全省重大专项、科技计划、战略性新兴产业领域产业化 项目，收购创新资源和境外研发中心。加快培育引进创新人才、领军人物和创新团队，培育创新文化，最大限度地挖掘员工创新潜力，保护员工创新热情，营造全员 创新的良好氛围。
13.积极履行社会责任。省 属国有企业要坚持依法治企、诚信经营，模范遵守法律法规和商业道德，自觉维护投资者、债权人、客户和供应商等利益相关者权益。认真落实节能减排任务，强化 资源高效利用和环境保护，大力发展循环经济。严格落实安全生产责任制，加大安全生产投入，严防重特大安全事故发生。加强职工人文关怀，积极构建和谐劳动关 系。制定更加透明的信息公开制度，提高企业运营透明度。
14.发挥企业党组织政治核心作用。按 照把关定向、有效监督、参与决策、凝聚力量的要求，积极探索新途径、新方式，发挥好企业党组织在保证监督党和国家方针政策在企业的贯彻执行、参与企业重大 问题决策、落实党管干部原则和党管人才原则、加强对企业领导人员的监督、领导企业思想政治工作等方面的政治核心作用。企业党组织和领导人员要带头执行党的 政治纪律、组织纪律、财经纪律和廉洁从业要求，坚决防止以权谋私、商业贿赂和任何形式的利益输送。要建立完善企业领导人员亲属任职回避和公示制度。加强党 员队伍建设，充分发挥基层党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用。坚持党管干部、党管人才原则与董事会依法选择经营管理者、经营管理者依法行使用人权的有 机结合，加快建立市场化选人用人机制，不断完善企业领导人员管理办法。健全以职工代表大会为基本形式的企业民主管理制度，保障职工参与管理和监督的民主权 利。
四、加快完善国有资产管理体制
15.推进省属经营性国有资产统一监管。省 国资监管机构对省直部门目前管理的经营性国有资产、事业单位投资形成的经营性国有资产、非经营性转经营性国有资产，依法实施统一监管。对国有文化企业等一 些特殊领域的国有资产，国资监管机构依法履行国有资产基础管理职责；其他监督管理工作，政府委托有关部门或机构实施。统一监管的相关办法和实施步骤另行制 定。
16.转变国有资产监管方式。加 快建立以管资本为主的国有资产监管模式。准确界定国有企业功能，探索实施分类管理和考核。依法制定或参与制定公司章程，规范公司的组织和行为。梳理国资监 管机构工作事项和程序，对监管事项实施清单管理。建立科学有效的监管机制，完善事中、事后监督制度和方式。建立健全国有企业经营投资责任追究制度，对因违 反法律法规和公司章程，在决策和管理过程中失误，造成经营投资损失的，严格追究相关人员责任。
省国资监管机构对省政府负责，向省政府报告履行出资人职责的情况，依法向社会公众公布国有资产状况和国有资产监督管理工作情况，接受社会公众监督。有关部门和机构及其工作人员在国有资产监管工作中滥用职权、徇私舞弊、失职渎职的，依法处理。
17.完善国有资本经营预算制度。建立覆盖全部省属国有企业的国有资本经营预算制度和收益分享机制，实施国有资本收益收缴分类管理，逐步提高国有资本收益上缴比例，充分发挥国有资本经营预算在推进企业改革发展、结构调整、科技创新中的作用。逐步提高国有资本收益上缴公共财政比例，2015年提高到10%，2020年提高到30%，重点用于社会保障等民生支出。
18.划转国有资本充实社会保障基金。划 转部分国有资本充实省社会保障基金。设立山东省社保基金理事会，承接管理划转的省属企业国有资本，行使投资者职能，探索推进国有企业股权多元化和现代企业 制度建设。省财政部门和国资监管机构依法对省社保基金理事会履行监管职能。国有资本划转、管理以及收益使用的具体办法另行制定。
五、改革国有资本运营机制
19.组建国有资本投资运营公司。立 足现有基础，按照分步推进原则，将具备条件的省属国有企业改建为国有资本投资运营公司。同时，根据全省经济发展需要，新建国有资本投资运营公司。支持国有 资本投资运营公司按产业和功能重组整合资产规模小的相关企业。通过组建国有资本投资运营公司，构建起国有资本合理流动、有效配置、保值增值、健康发展的平 台，推动全省国有经济布局结构调整优化。
20.健全国有资本投资运营体系。改建和新建国有资本投资运营公司时，同步推进企业重组整合，健全公司法人治理结构，完善企业领导人员管理体制，确定国有资本投资运营公司的功能和权责，调整国资监管机构的监管内容和方式，规范国资监管机构、国有资本投资运营公司、国有出资企业的关系。
——省国资监管机构依据法律法规和公司章程对国有资本投资运营公司进行监督和管理，对战略规划、董事监事选派考核、预算决算、利润分配等事项行使股东职责，承担监督投资运营公司国有资本保值增值责任。
——国有资本投资运营公司以国有资本运营和国有股权管理为重点，以国有资本价值最大化为目标，对国有资本 承担保值增值责任，对其出资企业按照出资比例履行股东职责。其功能定位为实现省委、省政府战略意图的重大转型升级项目和公共服务项目的投资主体，以市场方 式进行资本运作的融资主体，推动国有企业改革重组、实现国有资本有序进退的产业整合主体，促进战略性新兴产业发展和企业科技创新的创业投资主体。
——国有出资企业定位为利润中心, 实行专业化经营，着力加强经营管理，提升创新能力，提高经济效益，增强产业竞争力。严格落实国有出资企业董事会、经理层、监事会的相应职权，使其依法、依章程自主经营、自负盈亏。
21.调整优化国有资本布局结构。立 足于国有资本功能定位和整体效率最优化，发挥国有资本投资运营公司平台作用，推动国有资本向现代服务业、先进制造业、战略性新兴产业、高新技术产业和重要 矿产资源、基础设施、公共服务等产业领域聚集，向具有国际国内竞争力的大公司大集团集中，更好地服务于全省“两区一圈一带”战略。
推动市场化开放式重组整合。着眼于解决资源分散、重复投资、竞争力差等问题，按照战略协同原则，通过合资 合作、股权置换、资产置换等方式，推进企业重组整合。支持省属国有企业与中央企业、市县国有企业合资合作，支持上市公司实施跨企业、跨地区、跨所有制的并 购重组。加快清理低效无效资产，关闭破产长期停产、停业企业。
22.构建开放型国有资本运营模式。坚 持引进来和走出去相结合，加快构建开放型的国有资本运营新模式。大力引进、有效使用省外和国外的资金、技术、管理、人才等要素资源，加快培育国有经济新的 竞争优势。积极稳妥地实施“走出去”战略，完善境外投资决策、项目评估、过程监控、风险管理机制，严格投资项目后评价和责任追究，构建符合国际化要求的企 业运营模式，提升企业国际化经营能力。
六、营造深化改革的良好环境
23.加强组织领导。省深化国有企业改革领导小组在省委、省政府和省委全面深化改革领导小组领导下开展工作，全面负责深化省属国有企业改革、完善国有资产管理体制工作的统筹协调、整体推进和督促落实，研究解决改革中的重大问题，审定重要改革方案和政策。重大事项报省委、省政府同意后实施。
24.完善各类配套政策措施。研 究制定省属国有企业分类管理、国有资本投资运营公司组建、企业家队伍建设等方面配套改革措施。建立健全省属国有企业领导人员以经营业绩考核为重点，考核结 果与培养、使用、奖惩紧密挂钩的管理制度。建立健全省属国有企业改革改制、兼并整合和关闭破产的相关政策，依法妥善解决人员安置、劳动关系处理和社会保险 关系接续等问题，维护职工合法权益。建立国有资本多渠道筹集投入机制，对企业承担的政府指令性建设项目，由政府协调解决项目资本金。建立稳定可靠、补偿合 理的企业公共服务支出补偿机制，确保企业的政策性亏损由政府给予合理补偿。梳理完善有关工商登记、税费管理、土地流转、资产处置等方面的政策规定，支持省 属国有企业深化改革。
25.加快解决企业历史遗留问题。完善和落实政策措施，加快解决省属国有企业办社会职能、离退休人员社会化管理、厂办大集体改革、改制后非国有资本控股企业属地化管理、关闭破产企业未落实事项等问题，进一步清理和规范省属国有企业退休人员统筹外费用发放。力争5年内基本解决省属国有企业历史遗留问题。
26.营造鼓励改革创新的良好氛围。大力宣传深化改革的方针政策和成功典型、先进经验，回应社会关切，做好增信释疑工作。充分调动企业干部职工参与改革的热情，紧紧依靠职工群众推动改革。建立鼓励改革创新的容错机制，尊重基层首创精神，营造干事创业、开拓进取、锐意改革的宽松环境
来源：中国政府网 发布时间：2015-09-24 【 大 中 小 】
国发〔2015〕54号
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构： 发展混合所有制经济，是深化国有企业改革的重要举措。为贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神，按照“四个全面”战略布局要求，落实党中央、国务院决策部署，推进国有企业混合所有制改革，促进各种所有制经济共同发展，现提出以下意见。 一、总体要求 （一）改革出发点和落脚点。国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式。多年来，一批国有企 业通过改制发展成为混合所有制企业，但治理机制和监管体制还需要进一步完善；还有许多国有企业为转换经营机制、提高运行效率，正在积极探索混合所有制改 革。当前，应对日益激烈的国际竞争和挑战，推动我国经济保持中高速增长、迈向中高端水平，需要通过深化国有企业混合所有制改革，推动完善现代企业制度，健 全企业法人治理结构；提高国有资本配置和运行效率，优化国有经济布局，增强国有经济活力、控制力、影响力和抗风险能力，主动适应和引领经济发展新常态；促 进国有企业转换经营机制，放大国有资本功能，实现国有资产保值增值，实现各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展，夯实社会主义基本经济制度的微观基 础。在国有企业混合所有制改革中，要坚决防止因监管不到位、改革不彻底导致国有资产流失。 （二）基本原则。 ——政府引导，市场运作。尊重市场经济规律和企业发展规律，以企业为主体，充分发挥市场机制作用，把引资本与转机制结合起来，把产权多元化与完善企业法人治理结构结合起来，探索国有企业混合所有制改革的有效途径。 ——完善制度，保护产权。以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向，切实保护混合所有制企业各类出资人的产权权益，调动各类资本参与发展混合所有制经济的积极性。 ——严格程序，规范操作。坚持依法依规，进一步健全国有资产交易规则，科学评估国有资产价值，完善市场定价机制，切实做到规则公开、过程公开、结果公开。强化交易主体和交易过程监管，防止暗箱操作、低价贱卖、利益输送、化公为私、逃废债务，杜绝国有资产流失。 ——宜改则改，稳妥推进。对通过实行股份制、上市等途径已经实行混合所有制的国有企业，要着力在完善现代企业制度、提高资本运行效率上下功夫；对适宜继 续推进混合所有制改革的国有企业，要充分发挥市场机制作用，坚持因地施策、因业施策、因企施策，宜独则独、宜控则控、宜参则参，不搞拉郎配，不搞全覆盖， 不设时间表，一企一策，成熟一个推进一个，确保改革规范有序进行。尊重基层创新实践，形成一批可复制、可推广的成功做法。 二、分类推进国有企业混合所有制改革 （三）稳妥推进主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业混合所有制改革。按照市场化、国际化要求，以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有 资产保值增值为主要目标，以提高经济效益和创新商业模式为导向，充分运用整体上市等方式，积极引入其他国有资本或各类非国有资本实现股权多元化。坚持以资 本为纽带完善混合所有制企业治理结构和管理方式，国有资本出资人和各类非国有资本出资人以股东身份履行权利和职责，使混合所有制企业成为真正的市场主体。 （四）有效探索主业处于重要行业和关键领域的商业类国有企业混合所有制改革。对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大 专项任务的商业类国有企业，要保持国有资本控股地位，支持非国有资本参股。对自然垄断行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改 革，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，促进公共资源配置市场化，同时加强分类依法监管，规范营利模式。 ——重要通信基础设施、枢纽型交通基础设施、重要江河流域控制性水利水电航电枢纽、跨流域调水工程等领域，实行国有独资或控股，允许符合条件的非国有企业依法通过特许经营、政府购买服务等方式参与建设和运营。 ——重要水资源、森林资源、战略性矿产资源等开发利用，实行国有独资或绝对控股，在强化环境、质量、安全监管的基础上，允许非国有资本进入，依法依规有序参与开发经营。 ——江河主干渠道、石油天然气主干管网、电网等，根据不同行业领域特点实行网运分开、主辅分离，除对自然垄断环节的管网实行国有独资或绝对控股外，放开竞争性业务，允许非国有资本平等进入。 ——核电、重要公共技术平台、气象测绘水文等基础数据采集利用等领域，实行国有独资或绝对控股，支持非国有企业投资参股以及参与特许经营和政府采购。粮食、石油、天然气等战略物资国家储备领域保持国有独资或控股。 ——国防军工等特殊产业，从事战略武器装备科研生产、关系国家战略安全和涉及国家核心机密的核心军工能力领域，实行国有独资或绝对控股。其他军工领域，分类逐步放宽市场准入，建立竞争性采购体制机制，支持非国有企业参与武器装备科研生产、维修服务和竞争性采购。 ——对其他服务国家战略目标、重要前瞻性战略性产业、生态环境保护、共用技术平台等重要行业和关键领域，加大国有资本投资力度，发挥国有资本引导和带动作用。 （五）引导公益类国有企业规范开展混合所有制改革。在水电气热、公共交通、公共设施等提供公共产品和服务的行业和领域，根据不同业务特点，加强分类指 导，推进具备条件的企业实现投资主体多元化。通过购买服务、特许经营、委托代理等方式，鼓励非国有企业参与经营。政府要加强对价格水平、成本控制、服务质 量、安全标准、信息披露、营运效率、保障能力等方面的监管，根据企业不同特点有区别地考核其经营业绩指标和国有资产保值增值情况，考核中要引入社会评价。 三、分层推进国有企业混合所有制改革 （六）引导在子公司层面有序推进混合所有制改革。对国有企业集团公司二级及以下企业，以研发创新、生产服务等实体企业为重点，引入非国有资本，加快技术 创新、管理创新、商业模式创新，合理限定法人层级，有效压缩管理层级。明确股东的法律地位和股东在资本收益、企业重大决策、选择管理者等方面的权利，股东 依法按出资比例和公司章程规定行权履职。 （七）探索在集团公司层面推进混合所有制改革。在国家有明确规定的特定领域，坚持国有资本控股，形成 合理的治理结构和市场化经营机制；在其他领域，鼓励通过整体上市、并购重组、发行可转债等方式，逐步调整国有股权比例，积极引入各类投资者，形成股权结构 多元、股东行为规范、内部约束有效、运行高效灵活的经营机制。 （八）鼓励地方从实际出发推进混合所有制改革。各地区要认真贯彻落实中央要求，区分不同情况，制定完善改革方案和相关配套措施，指导国有企业稳妥开展混合所有制改革，确保改革依法合规、有序推进。 四、鼓励各类资本参与国有企业混合所有制改革 （九）鼓励非公有资本参与国有企业混合所有制改革。非公有资本投资主体可通过出资入股、收购股权、认购可转债、股权置换等多种方式，参与国有企业改制重 组或国有控股上市公司增资扩股以及企业经营管理。非公有资本投资主体可以货币出资，或以实物、股权、土地使用权等法律法规允许的方式出资。企业国有产权或 国有股权转让时，除国家另有规定外，一般不在意向受让人资质条件中对民间投资主体单独设置附加条件。 （十）支持集体资本参与国有企业混合所有制改革。明晰集体资产产权，发展股权多元化、经营产业化、管理规范化的经济实体。允许经确权认定的集体资本、资产和其他生产要素作价入股，参与国有企业混合所有制改革。研究制定股份合作经济（企业）管理办法。 （十一）有序吸收外资参与国有企业混合所有制改革。引入外资参与国有企业改制重组、合资合作，鼓励通过海外并购、投融资合作、离岸金融等方式，充分利用 国际市场、技术、人才等资源和要素，发展混合所有制经济，深度参与国际竞争和全球产业分工，提高资源全球化配置能力。按照扩大开放与加强监管同步的要求， 依照外商投资产业指导目录和相关安全审查规定，完善外资安全审查工作机制，切实加强风险防范。 （十二）推广政府和社会资本合作（PPP）模 式。优化政府投资方式，通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等，优先支持引入社会资本的项目。以项目运营绩效评价结果为依据，适时对价格和补贴进 行调整。组合引入保险资金、社保基金等长期投资者参与国家重点工程投资。鼓励社会资本投资或参股基础设施、公用事业、公共服务等领域项目，使投资者在平等 竞争中获取合理收益。加强信息公开和项目储备，建立综合信息服务平台。 （十三）鼓励国有资本以多种方式入股非国有企业。在公共服务、高新技 术、生态环境保护和战略性产业等重点领域，以市场选择为前提，以资本为纽带，充分发挥国有资本投资、运营公司的资本运作平台作用，对发展潜力大、成长性强 的非国有企业进行股权投资。鼓励国有企业通过投资入股、联合投资、并购重组等多种方式，与非国有企业进行股权融合、战略合作、资源整合，发展混合所有制经 济。支持国有资本与非国有资本共同设立股权投资基金，参与企业改制重组。 （十四）探索完善优先股和国家特殊管理股方式。国有资本参股非国有企业或国有企业引入非国有资本时，允许将部分国有资本转化为优先股。在少数特定领域探索建立国家特殊管理股制度，依照相关法律法规和公司章程规定，行使特定事项否决权，保证国有资本在特定领域的控制力。 （十五）探索实行混合所有制企业员工持股。坚持激励和约束相结合的原则，通过试点稳妥推进员工持股。员工持股主要采取增资扩股、出资新设等方式，优先支 持人才资本和技术要素贡献占比较高的转制科研院所、高新技术企业和科技服务型企业开展试点，支持对企业经营业绩和持续发展有直接或较大影响的科研人员、经 营管理人员和业务骨干等持股。完善相关政策，健全审核程序，规范操作流程，严格资产评估，建立健全股权流转和退出机制，确保员工持股公开透明，严禁暗箱操 作，防止利益输送。混合所有制企业实行员工持股，要按照混合所有制企业实行员工持股试点的有关工作要求组织实施。 五、建立健全混合所有制企业治理机制 （十六）进一步确立和落实企业市场主体地位。政府不得干预企业自主经营，股东不得干预企业日常运营，确保企业治理规范、激励约束机制到位。落实董事会对经理层成员等高级经营管理人员选聘、业绩考核和薪酬管理等职权，维护企业真正的市场主体地位。 （十七）健全混合所有制企业法人治理结构。混合所有制企业要建立健全现代企业制度，明晰产权，同股同权，依法保护各类股东权益。规范企业股东（大）会、 董事会、经理层、监事会和党组织的权责关系，按章程行权，对资本监管，靠市场选人，依规则运行，形成定位清晰、权责对等、运转协调、制衡有效的法人治理结 构。 （十八）推行混合所有制企业职业经理人制度。按照现代企业制度要求，建立市场导向的选人用人和激励约束机制，通过市场化方式选聘职业经理 人依法负责企业经营管理，畅通现有经营管理者与职业经理人的身份转换通道。职业经理人实行任期制和契约化管理，按照市场化原则决定薪酬，可以采取多种方式 探索中长期激励机制。严格职业经理人任期管理和绩效考核，加快建立退出机制。 六、建立依法合规的操作规则 （十九）严格规范操作流 程和审批程序。在组建和注册混合所有制企业时，要依据相关法律法规，规范国有资产授权经营和产权交易等行为，健全清产核资、评估定价、转让交易、登记确权 等国有产权流转程序。国有企业产权和股权转让、增资扩股、上市公司增发等，应在产权、股权、证券市场公开披露信息，公开择优确定投资人，达成交易意向后应 及时公示交易对象、交易价格、关联交易等信息，防止利益输送。国有企业实施混合所有制改革前，应依据本意见制定方案，报同级国有资产监管机构批准；重要国 有企业改制后国有资本不再控股的，报同级人民政府批准。国有资产监管机构要按照本意见要求，明确国有企业混合所有制改革的操作流程。方案审批时，应加强对 社会资本质量、合作方诚信与操守、债权债务关系等内容的审核。要充分保障企业职工对国有企业混合所有制改革的知情权和参与权，涉及职工切身利益的要做好评 估工作，职工安置方案要经过职工代表大会或者职工大会审议通过。 （二十）健全国有资产定价机制。按照公开公平公正原则，完善国有资产交易方 式，严格规范国有资产登记、转让、清算、退出等程序和交易行为。通过产权、股权、证券市场发现和合理确定资产价格，发挥专业化中介机构作用，借助多种市场 化定价手段，完善资产定价机制，实施信息公开，加强社会监督，防止出现内部人控制、利益输送造成国有资产流失。 （二十一）切实加强监管。政府 有关部门要加强对国有企业混合所有制改革的监管，完善国有产权交易规则和监管制度。国有资产监管机构对改革中出现的违法转让和侵吞国有资产、化公为私、利 益输送、暗箱操作、逃废债务等行为，要依法严肃处理。审计部门要依法履行审计监督职能，加强对改制企业原国有企业法定代表人的离任审计。充分发挥第三方机 构在清产核资、财务审计、资产定价、股权托管等方面的作用。加强企业职工内部监督。进一步做好信息公开，自觉接受社会监督。 七、营造国有企业混合所有制改革的良好环境 （二十二）加强产权保护。健全严格的产权占有、使用、收益、处分等完整保护制度，依法保护混合所有制企业各类出资人的产权和知识产权权益。在立法、司法和行政执法过程中，坚持对各种所有制经济产权和合法利益给予同等法律保护。 （二十三）健全多层次资本市场。加快建立规则统一、交易规范的场外市场，促进非上市股份公司股权交易，完善股权、债权、物权、知识产权及信托、融资租 赁、产业投资基金等产品交易机制。建立规范的区域性股权市场，为企业提供融资服务，促进资产证券化和资本流动，健全股权登记、托管、做市商等第三方服务体 系。以具备条件的区域性股权、产权市场为载体，探索建立统一结算制度，完善股权公开转让和报价机制。制定场外市场交易规则和规范监管制度，明确监管主体， 实行属地化、专业化监管。 （二十四）完善支持国有企业混合所有制改革的政策。进一步简政放权，最大限度取消涉及企业依法自主经营的行政许可审 批事项。凡是市场主体基于自愿的投资经营和民事行为，只要不属于法律法规禁止进入的领域，且不危害国家安全、社会公共利益和第三方合法权益，不得限制进 入。完善工商登记、财税管理、土地管理、金融服务等政策。依法妥善解决混合所有制改革涉及的国有企业职工劳动关系调整、社会保险关系接续等问题，确保企业 职工队伍稳定。加快剥离国有企业办社会职能，妥善解决历史遗留问题。完善统计制度，加强监测分析。 （二十五）加快建立健全法律法规制度。健全 混合所有制经济相关法律法规和规章，加大法律法规立、改、废、释工作力度，确保改革于法有据。根据改革需要抓紧对合同法、物权法、公司法、企业国有资产 法、企业破产法中有关法律制度进行研究，依照法定程序及时提请修改。推动加快制定有关产权保护、市场准入和退出、交易规则、公平竞争等方面法律法规。 八、组织实施 （二十六）建立工作协调机制。国有企业混合所有制改革涉及面广、政策性强、社会关注度高。各地区、各有关部门和单位要高度重视，精心组织，严守规范，明 确责任。各级政府及相关职能部门要加强对国有企业混合所有制改革的组织领导，做好把关定向、配套落实、审核批准、纠偏提醒等工作。各级国有资产监管机构要 及时跟踪改革进展，加强改革协调，评估改革成效，推广改革经验，重大问题及时向同级人民政府报告。各级工商联要充分发挥广泛联系非公有制企业的组织优势， 参与做好沟通政企、凝聚共识、决策咨询、政策评估、典型宣传等方面工作。 （二十七）加强混合所有制企业党建工作。坚持党的建设与企业改革同步 谋划、同步开展，根据企业组织形式变化，同步设置或调整党的组织，理顺党组织隶属关系，同步选配好党组织负责人，健全党的工作机构，配强党务工作者队伍， 保障党组织工作经费，有效开展党的工作，发挥好党组织政治核心作用和党员先锋模范作用。 （二十八）开展不同领域混合所有制改革试点示范。结合 电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等领域改革，开展放开竞争性业务、推进混合所有制改革试点示范。在基础设施和公共服务领域选择有代表性的政府 投融资项目，开展多种形式的政府和社会资本合作试点，加快形成可复制、可推广的模式和经验。 （二十九）营造良好的舆论氛围。以坚持“两个毫不 动摇”（毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展）为导向，加强国有企业混合所有制改革舆论宣传，做好政策解读，阐释目 标方向和重要意义，宣传成功经验，正确引导舆论，回应社会关切，使广大人民群众了解和支持改革。 各级政府要加强对国有企业混合所有制改革的领导，根据本意见，结合实际推动改革。 金融、文化等国有企业的改革，中央另有规定的依其规定执行。
国务院 2015年9月23日
2015年1月16日 来源：中国证券报
1月12日，国资委全面深化改革领导小组组长张毅主持召开国资委全面深化改革领导小组第十八次全体会议，审议《关于进一步加强和改进外派监事会工作的意见》、《关于混合所有制企业实行员工持股试点的指导意见》。
此前，国资委改革局处长郭子丽在中国证券报主办的“2014中国上市公司员工持股与股权激励高峰论坛”上表示，总体来看，央企员工持股所占比例 非常低，如果能够有效发挥员工持股的作用，这项制度还有非常大的运作空间。目前国资委正按照中央的要求和工作安排，联合证监会、财政部共同推进国企员工持 股政策制定工作，预计将于2015年正式出台混合所有制企业员工持股的指导意见。在实施员工持股过程中，应重点关注持股比例、持股方式、股权来源，实施路 径等方面。
一、14家股东超200人股份公司进入证监会合规性审核程序
公司股东人数超200人问题一直是证券、公司层面实务操作中一大难题。2013年12月新三板突破试点国家高新区限制，实施全面扩容，迎来了新三板挂牌的井喷时期。截至2015年4月13日，新三板挂牌企业已达2231家，总股本969.46亿股，成交股数21246.63万股，成交金额172039.08万元。
根据规定，股东超200人公司申请到全国股转系统挂牌须经过中国证监会合规性审核。取得中国证监会核准文件后，再向全国股转系统报送申请文件，办理信息披露、股份登记等挂牌手续。《非上市公众公司监管指引第4号—股东人数超过200人的未上市股份有限公司申请行政许可有关问题的审核指引》的出台，为该类公司的规范提供了细致周详的可操作性方案，根据该指引，合规性审核要求主要包括以下四项：一是公司依法设立且合法存续，二是股权清晰，三是经营规范，四是公司治理与信息披露制度健全。
根据证监会网站公布《非上市公众公司行政许可事项审核工作流程及申请企业情况》目前已有14家股东超200人公司申请证监会合规性审核并进入审核程序，其中10家通过审核，1家中止审核、1家终止审核，另外2家还在审核过程中。
二、股东超200人股份公司新三板挂牌难点
(一)股东人数多
目前超过200人的“问题公司”主要分以下五种：一是1994年7月《公司法》生效前根据《股份制企业试点办法》(1992年5月15日国家体改委等体改生[1992]30号发布)成立的定向募集公司，内部职工直接持股;二是国企改革，国有企业主辅分离时辅业企业改制、全员持股产生的，比如石化系统2004年的辅业改制，改制企业全部员工成为改制后企业的隐名股东或显名股东，委托持股是普遍采用的方式。当年胜利油田管理局下属32家辅业企业改制均是全员持股;三是工会、职工持股会直接或代为持股;四是信托持股，这种类型的案例较少;五是其他因公司不规范增发和股转导致超过200人的情况。
案例：江苏省铁路发展股份有限公司(简称“江苏铁发”，代码：430659)于2014年3月28日在新三板挂牌。截至2013年8月律师对公司股东进行访谈，股东人数合计11512人，总股本14,674.31 万股。
案例：济南圣泉集团股份有限公司(简称“圣泉集团”，代码：830881)于2014年7月28日在新三板挂牌。截至2013年11月律师对对公司股东进行访谈，股东人数合计3563人，总股本25,748.84万股。
案例：山东开泰石化股份有限公司(简称“开泰石化”，代码：831928)于2015年2月3日在新三板挂牌。截至 2014年5月律师对公司股东进行访谈，股东人数合计721人，总股本6,979.8242万股。
(二)股份确权难度大
申请行政许可的200人公司应当对股份进行确权，通过公证、律师见证等方式明确股份的权属。申请在全国股份转让系统挂牌公开转让的，经过确权的股份数量应当达到股份总数的80%以上(含80%)。未确权的部分应当设立股份托管账户，专户管理，并明确披露有关责任的承担主体。对于历史较久且股东人数较多的股份公司，股东确权工作量巨大，成本较高，一般耗时在半年至一年，费用在100万元—200万元之间，且结果难以预期。
案例：江苏铁发于2013年8月启动股份确权工作，截至 2013年9月30日，公司已在华泰证券登记、托管的股份为145,428,110股，登记、托管率为 99.10%，其中，参与公司于 2013年8月启动的股份确权程序且股份得以确认的股东的持股比例为 86.74%，股份确权比例达到80%以上。
案例：圣泉集团自2013年11月12日开始，公司对股东的持股情况进行确认，确认过程全程录像并聘请章丘市公证处对股权确认过程进行现场公证，项目组和律师全程参与了公司股权确认的过程。截止 2014年1月28日，已完成托管登记的股份 25,737.0504 万股，托管比例为 99.95%，本次股权确认共确定股东人数 2,899 名，该等股东持有24,509.9684 万股，占公司总股本的 95.19%，股份确权比例达到 80%以上。
案例：山东征宙机械股份有限公司(简称“征宙机械”，代码：831293)于2014年10月29日挂牌新三板。2014年5月该公司启动股份确权工作，律师对公司股东的访谈及股东确认，现有股东确权人数占公司股东人数的比例为 98.51%，确权股份总额占公司总股本的比例为 99.74%，股份确权比例达到 80%以上。
(三)省级人民政府出具确认函较难
根据《非上市公众公司监管指引第4号》的规定，存在以下四种特定情形的，应当报送省级人民政府出具确认函。省政府对重大事项出具兜底确认函，已经成为企业主板上市的制度惯例，但如将主板市场的监管要求完全移植到新三板挂牌之中，会在实务操作中产生很多障碍因素，并已经逐渐表现出来。首先是程序繁琐，申报企业须从所在区县金融办逐级上报至省金融办，再报经省政府审核出具;其次，因时隔太久，政府管理机构和经办人员变动很大，省政府很难取得充分的判断依据从而决定是否出具确认函以及确认函的具体内容。
1.1994年7月1日《公司法》实施前，经过体改部门批准设立，但存在内部职工股超范围或超比例发行、法人股向社会个人发行等不规范情形的定向募集公司。
案例：圣泉集团系根据 1993年3月22日章丘市体制改革委员会批文(章体改股字(1993)6号文)及 1993年12月30日济南市体改委批文(济体改股字[1993]56号)，由原济南圣泉化工实业总公司整体改制，并同时发行内部职工股，募集设立的股份公司。其中内部职工股 338 万股，涉及内部职工 562 名。实业总公司以净资产1,127万股，折为1,127法人股，占股份总额的77%;向内部职工发行338万股，占股份总额的23%。
2014年4月25日，山东省人民政府出具《关于报送确认济南圣泉集团股份有限公司股份形成及规范情况的函》(鲁政字[2014]88号)，对圣泉集团内部职工股股份形成、变化及规范等情况进行确认。
2.1994年7月1日《公司法》实施前，依法批准向社会公开发行股票的公司。
案例：江苏铁发于1989 年 4 月 15 日设立，1989年7月20日，中国人民银行江苏省分行出具《关于同意沂淮地方铁路联合股份有限总公司试行发行股票的批复》[苏银管(1989)51 号]，同意公司发行社会公众股，募资 1,100 万元。
1990年6月5 日，中国人民银行江苏省分行出具《关于同意江苏沂淮地方铁路联合股份有限总公司发行第二期股票的批复》[苏银管(90)40 号]，同意公司发行第二期社会公众股，募资 1,900 万元。
1993 年2月5日，国家体改委出具《关于江苏沂淮地方铁路联合股份有限总公司继续进行股份制试点的批复》[体改生(1993)24 号]，确认了公司实际的募集资金总额， 批准公司继续作为规范化的股份制试点企业。 江苏省人民政府、江苏省国有资产管理局/江苏省人民政府国有资产监督管理委员会、淮阴市人民政府的历次批复中，均认可了公司实际的募集资金总额。
2014 年1月7日，江苏省人民政府出具《关于确认江苏省铁路发展股份有限公司历史沿革及产权界定等事项合规性的函》[苏政函(2014)2 号]，确认公司股东超过 200 人的情形为依法形成，合法合规;公司的设立、公开发行股票、股权托管登记、股份制试点、股权转让、历次增资、重大资产重组等事项均按照当时的法律法规要求，取得相应的批准和授权，合法有效。如有争议，江苏省将依法承担相应责任，并指定相关部门妥善处理。
3、按照《国务院办公厅转发证监会关于清理整顿场外非法股票交易方案的通知》(国办发〔1998〕10号)，清理整顿证券交易场所后“下柜”形成的股东超过200人的公司。
案例：圣泉集团1995年2月24日，经山东省证券管理委员会以《关于济南圣泉集团股份有限公司股权证转让申请材料的初审意见》(鲁证管办字[1995]4 号)批准，公司内部职工股在山东企业产权交易所挂牌转让，公司内部职工股转为社会个人股。1998 年，根据《国务院办公厅转发证监会关于<清理整顿场外非法股票交易方案>的通知》(国办发[1998]10 号)规定，根据企业产权交易所出具的说明，圣泉集团在山东产权交易所于 1998年12月19日停止挂牌交易。
2014年4月25日，山东省人民政府出具《关于报送确认济南圣泉集团股份有限公司股份形成及规范情况的函》(鲁政字[2014]88号)，对圣泉集团内部职工股股份形成、变化及规范等情况进行确认。
4、中国证监会认为需要省级人民政府出具确认函的其他情形。
省级人民政府出具的确认函应当说明公司股份形成、规范的过程以及存在的问题，并明确承担相应责任。
(四)股份代持及间接持股处理困难
股份公司股权结构中存在工会代持、职工持股会代持、委托持股或信托持股等股份代持关系，或者存在通过“持股平台”间接持股的安排以致实际股东超过200人的，在依据《非上市公众公司监管指引第4号》指引申请行政许可时，应当已经将代持股份还原至实际股东、将间接持股转为直接持股，并依法履行了相应的法律程序。
案例：征宙机械公司历史上存在股权委托代持的情形，公司 53 名工商登记在册股东中 13名股东为委托代持股东代表，在股权代持关系解除前，张平和等 13 名股东代表与 315 名股东之间存在委托代持关系。
2014年5月24日，公司召开 2014 年第三次临时股东大会，审议通过了《关于解除委托持股关系的议案》。确认不再履行委托方与受托方之间签署的《委托持股协议》，解除双方之间的委托持股关系。
2014 年6月5日，公司在齐鲁股权交易中心按照当前实际的股东持股情况(335 名股东)进行了股权托管。根据齐鲁股权交易中心出具的截至 2014 年 6月 9 日征宙机械的股东名册，公司现有股东 335 名，合计持有 1,718 万股股份。至此，公司已经将代持股份还原至实际股东，委托持股关系解除。
三、以江苏铁发为例理清股东超200人股份公司新三板挂牌条件
案例：江苏省铁路发展股份有限公司(简称“江苏铁发”，代码：430659)于2014年3月28日在新三板挂牌。根据公司公开资料显示，截至2013年9月30日，该公司有法人股股东21人，持股比例78.45%，社会公众股股东11491人，持股比例21.55%;股东人数合计11512人，总股本14,674.31 万股。江苏铁发成为全国股转系统设立以来首家挂牌时股东人数超过200人的公司。
(一)公司依法设立且合法存续
如该法律意见“四、公司的设立”、“七、公司的股本及其演变”所述：
1.公司的设立、公开发行股票、历次增资等行为已经经过淮阴市计划委员、国家体改委、中国人民银行江苏省分行、江苏省国有资产管理局、江苏省人民政府等有权部门的批准，不违反当时法律明确的禁止性规定。公司目前处于合法存
续状态。公司存续满两年。
2.江苏省人民政府已书面确认公司股东超过 200 人的情形为依法形成，合法合规;公司的设立、公开发行股票、股权托管登记、股份制试点、股权转让、历次增资、重大资产重组等事项均按照当时的法律法规要求，取得相应的批准和授权，合法有效。
3.公司在股份形成及转让过程中不存在虚假陈述、出资不实、股权管理混乱等情形，不存在重大诉讼、纠纷以及重大风险隐患。
该所律师认为，公司属依法设立且合法存续，符合《监管指引》第一条第(一)项、《业务规则》第 2.1 条第(一)项的规定。
(二)公司股权清晰
如该法律意见“六、公司的发起人、股东和实际控制人”、“七、公司的股本及其演变”所述，公司股权形成真实、有效，权属清晰，股权结构清晰：
1.公司已经设置股东名册，并委托专业机构对股东名册进行有序管理。股东、公司及相关方对股份归属、股份数量及持股比例无异议。公司股权结构中不存在工会或职工持股会代持、委托持股、信托持股、以及通过“持股平台”间接持股等情形。
2.公司股东与公司之间、股东之间、股东与第三方之间不存在重大股份权属争议、纠纷或潜在纠纷。
3.公司股东出资行为真实，不存在重大法律瑕疵。
4.截至 2013 年 9 月 30 日，公司已在华泰证券登记、托管的股份为145,428,110 股，登记、托管率为 99.10%，其中，参与公司于 2013 年 8 月启动的股份确权程序且股份得以确认的股东的持股比例为 86.74%，股份确权比例达到80%以上。公司拟就尚未确权的股份设立股份托管账户，由董事会秘书室负责进行专户管理。根据江苏省人民政府、控股股东和公司的相关书面承诺，与未确权股份的日常管理、权属确定、争议解决相关的责任承担主体明确。
该所律师认为，公司股权明晰，符合《监管指引》第一条第(二)项、《业务规则》第 2.1 条第(四)项的规定。
(三)股份确权
1、股份确权之前的登记、托管情况
根据国家体改委《关于江苏沂淮地方铁路联合股份有限总公司继续进行股份制试点的批复》[体改生(1993)24 号]，江苏证券股份有限公司(华泰证券原名)接受公司的委托，自1993 年7 月起，对公司在1989 年、1990 年向社会公众发行的3,162.32 万元实物股票进行托管、登记。根据江苏证券股份有限公司1995 年1 月16 日出具的《关于新淮铁路股份有限公司股份登记、托管情况的报告》[苏证字(1995)77 号]，截至1995 年1 月16 日，公开发行的3,162.32 万元实物股票已经基本托管、登记完毕，托管、登记的股东人数为14,974 人，其中持股面额超过1,000 元的股东计4,065 人。
1996 年7 月，根据江苏省证券期货监督管理办公室的要求，公司股份登记、托管机构变更为无锡市证券登记有限公司。1996 年7 月，无锡市证券登记有限公司在淮阴开展了一次现场补充登记、托管工作。
因无锡市证券登记有限公司被撤销，2003 年2 月17 日至2003 年7 月8 日期间，公司股份登记托管资料由国联证券有限责任公司中山路证券营业部代为保管。
2003 年7 月，公司股份的登记、托管机构变更回华泰证券。2003 年7 月至今，公司股份登记、托管机构未发生变更。
2013 年12 月30 日，华泰证券出具《关于江苏省铁路发展股份有限公司股份托管情况的证明》。根据该证明，截至2013 年8 月2 日，公司已在华泰证券登记、托管的股份为145,197,490 股，未登记、托管的股份为1,545,610 股，登记、托管率为98.95%。
本阶段的登记、托管程序中，登记、托管机构要求股东填写登记申请表格，登记股东姓名、身份证件号码、联系方式和持股数量、上海证券交易所股东账户信息等信息，验证股东身份证明原件并留存复印件。就确认登记、托管的股东登记、托管机构回收其实物股票，向其出具《托管证券确认书》。
2、股份确权
鉴于公司股份登记、托管工作自1993 年启动至今已有较长时间，为确认股份权属，更新股东身份信息和联系方式，收集股东深圳证券交易所A 股证券账户或代办股份转让系统账户信息，2013 年8 月，公司启动股份确权工作。
2013 年8 月，公司先后在《中国证券报》(2013 年8 月1 日)、《扬子晚报》(2013 年8 月1 日)、《新民晚报》(2013 年8 月10 日)、《淮海晚报》(2013 年8月21 日)刊登并在公司网站公布《江苏省铁路发展股份有限公司股东信息核查公告》，说明核查目的、时间、地点以及材料要求，敦促股东参与确权。
为方便股东，公司在南京、上海、淮安三地设置场所，现场受理股东的确权材料。其中2013 年8 月5 日-9 日、12 日-13 日以及2013 年9 月9 日-30 日为南京现场受理材料期间，2013 年8 月15 日-16 日以及8 月19 日-23 日为上海现场
受理材料期间，2013 年8 月26 日-30 日以及9 月2 日-3 日为淮安现场受理材料期间。
2013 年9 月30 日之后，公司继续在南京受理股东的确权材料。本次确权过程中，针对自然人股东，股份持有人未发生变更的，公司要求提供(1)填写妥当的《股东信息核查表(自然人股东)》;(2)公司股票实物或《托管证券确认书》或《股票登记申请表》;(3)股东身份证明;(4)股东深圳证券交易所A 股或代办股份转让系统账户名称、账户号码;(5)拟用于托管所持公司股份的券商营业部席位名称、席位号;(6)授权委托书及代理人身份证明(如持股人委托他人代办)等信息、材料。
自然人股东死亡的，公司要求提供(1)股份继承人填写妥当的《股东信息核查表(自然人股东)》;(2)公司股票实物或《托管证券确认书》或《股票登记申请表》;(3)股份继承人身份证明;(4)股东死亡证明;(5)继承人与死亡股东的亲属关系证明;(6)与股份有关的法院判决书、调解书等生效司法文书、股份继承公证书等;(7)股份继承人深圳证券交易所A 股或代办股份转让系统账户名称、账户号码;(8)拟用于托管所持公司股份的券商营业部席位名称、席位号等信息、材料。
自然人股东所持股份已发生转让且要求办理变更登记的，公司要求提供(1)股份受让方填写妥当的《股东信息核查表(自然人股东)》;(2)公司股票实物或《托管证券确认书》或《股票登记申请表》;(3)受让方身份证明;(4)经公证机关公证的、由买卖双方亲自签署的股份转让协议及公证书原件，或由买卖双方持本人身份证亲自前往办理;(5)受让人深圳证券交易所A 股或代办股份转让系统账户名称、账户号码;(6)拟用于托管所持公司股份的券商营业部席位名称、席位号等信息、材料。
自然人股东如有离婚分割财产、被劳教、监禁，或者在海外定居、移民(包括港、澳、台地区)等情形的，公司要求另行提供相应的证明文件。
针对法人股东，公司要求提供(1)填写妥当的《股东信息核查表(非自然人股东》;(2)公司股票实物或《托管证券确认书》或《股票登记申请表》;(3)通过最近一期年检的营业执照或事业单位法人证书或社团法人登记证书等非自然人股东登记证件;(4)组织机构代码证;(5)深圳证券交易所A 股或代办股份转让系统账户名称、账户号码;(6)拟用于托管所持公司股份的券商营业部席位名称、席位号;(7)委托经办人的授权委托书等信息、材料。通过转让取得股份的，还要求提供经公证机关公证的、由买卖双方签署的股份转让协议原件及公证书原件，或由买卖双方共同前往办理。法人股东如有名称变更，处于改制、破产、清算过程中，已注销或被吊销登记等情形的，公司要求另行提供相应的证明文件。
就未确权股份，公司拟设立托管账户，进行专户打包管理。账户由董事会秘书室负责管理。公司股份在全国中小企业股份转让系统挂牌之前或之后，股东仍可凭相关材料申请确权。股份经核查确认的，登记、托管机构将把该等股份确认至该股东名下，并从打包专户中扣减出相应数量的股份。
根据公司与华泰证券签订的《股份登记存管协议书》及补充协议、华泰证券《关于江苏省铁路发展股份有限公司股份托管情况的证明》、公司说明并经本所律师核查，公司已经设置股东名册，并委托专业机构对股东名册进行有序管理。
本次股份确权确认的股东、公司及相关方对股份归属、股份数量及持股比例无异议。公司股权结构中不存在工会或职工持股会代持、委托持股、信托持股、以及通过“持股平台”间接持股的情形。
根据江苏省人民政府《关于确认江苏省铁路发展股份有限公司历史沿革及产权界定等事项合规性的函》[苏政函(2014)2 号]、华泰证券《关于江苏省铁路发展股份有限公司股份托管情况的证明》、公司说明并经本所律师核查，公司股东与公司之间、股东之间、股东与第三方之间不存在重大股份权属争议、纠纷或潜在纠纷。
根据华泰证券《关于江苏省铁路发展股份有限公司股份托管情况的证明》并经本所律师核查，截至2013 年9 月30 日，公司已在华泰证券登记、托管的股份为145,428,110 股，登记、托管率为99.10%，其中，参与公司于2013 年8 月启动的股份确权程序且股权得以确认的股东的持股比例为86.74%，股份确权比例达到80%以上。
公司拟就尚未确权的股份设立股份托管账户，由董事会秘书室负责进行专户管理。2014 年1 月3 日，公司出具书面承诺，承诺股份在全国中小企业股份转让系统挂牌前后，公司将继续进行股份确权，如因公司原因造成股东不能进行确权，或因公司原因造成股东就股份权属产生纠纷，公司将依法承担相应责任。2013年12 月18 日，交通控股出具《声明及承诺函》，承诺，“就股份公司的其他股东所持股份，日后如果产生权属争议，本公司作为控股股东，将协助公司依法解决，避免股份公司因此承受损失;如股份公司因此承受任何损失，本公司将全额补偿股份公司。”2014 年1 月7 日，江苏省人民政府出具《关于确认江苏省铁路发展股份有限公司历史沿革及产权界定等事项合规性的函》[苏政函(2014)2 号]，确认公司股东超过200 人的情形为依法形成，合法合规;公司的设立、公开发行股票、股权托管登记、股份制试点、股权转让、历次增资、重大资产重组等事项均按照当时的法律法规要求，取得相应的批准和授权，合法有效。如有争议，江苏省将依法承担相应责任，并指定相关部门妥善处理。根据相关法律法规及上述承诺，本所律师认为，与未确权股份的日常管理、权属确定、争议解决相关的责任承担主体明确。
为了贯彻《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中关于“允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体”的精神，落实《国务院关于进一步促进资本市场健康发展的若干意见》（国发〔2014〕17号）中关于“允许上市公司按规定通过多种形式开展员工持股计划”的要求，经国务院同意，中国证监会依照《公司法》、《证券法》相关规定，在上市公司中开展员工持股计划实施试点。上市公司实施员工持股计划试点，有利于建立和完善劳动者与所有者的利益共享机制，改善公司治理水平，提高职工的凝聚力和公司竞争力，使社会资金通过资本市场实现优化配置。为稳妥有序开展员工持股计划试点，现提出以下指导意见。
一、员工持股计划基本原则
（一）依法合规原则
上市公司实施员工持股计划，应当严格按照法律、行政法规的规定履行程序，真实、准确、完整、及时地实施信息披露。任何人不得利用员工持股计划进行内幕交易、操纵证券市场等证券欺诈行为。
（二）自愿参与原则
上市公司实施员工持股计划应当遵循公司自主决定，员工自愿参加，上市公司不得以摊派、强行分配等方式强制员工参加本公司的员工持股计划。
（三）风险自担原则
员工持股计划参与人盈亏自负，风险自担，与其他投资者权益平等。
二、员工持股计划的主要内容
（四）员工持股计划是指上市公司根据员工意愿，通过合法方式使员工获得本公司股票并长期持有，股份权益按约定分配给员工的制度安排。员工持股计划的参加对象为公司员工，包括管理层人员。
（五）员工持股计划的资金和股票来源
1. 员工持股计划可以通过以下方式解决所需资金：
（1）员工的合法薪酬；（2）法律、行政法规允许的其他方式。
2. 员工持股计划可以通过以下方式解决股票来源：
（1）上市公司回购本公司股票；（2）二级市场购买；（3）认购非公开发行股票；（4）股东自愿赠与；（5）法律、行政法规允许的其他方式。
（六）员工持股计划的持股期限和持股计划的规模
1. 每期员工持股计划的持股期限不得低于12个月，以非公开发行方式实施员工持股计划的，持股期限不得低于36个月，自上市公司公告标的股票过户至本期持股计划名下时起算；上市公司应当在员工持股计划届满前6个月公告到期计划持有的股票数量。
2. 上市公司全部有效的员工持股计划所持有的股票总数累计不得超过公司股本总额的10%，单个员工所获股份权益对应的股票总数累计不得超过公司股本总额的1%。员工持股计划持有的股票总数不包括员工在公司首次公开发行股票上市前获得的股份、通过二级市场自行购买的股份及通过股权激励获得的股份。
（七）员工持股计划的管理
1. 参加员工持股计划的员工应当通过员工持股计划持有人会议选出代表或设立相应机构，监督员工持股计划的日常管理，代表员工持股计划持有人行使股东权利或者授权资产管理机构行使股东权利。
2. 上市公司可以自行管理本公司的员工持股计划，也可以将本公司员工持股计划委托给下列具有资产管理资质的机构管理：（1）信托公司；（2）保险资产管理公司；（3）证券公司；（4）基金管理公司；（5）其它符合条件的资产管理机构。
3. 上市公司自行管理本公司员工持股计划的，应当明确持股计划的管理方，制定相应的管理规则，切实维护员工持股计划持有人的合法权益，避免产生上市公司其他股东与员工持股计划持有人之间潜在的利益冲突。
4. 员工享有标的股票的权益；在符合员工持股计划约定的情况下，该权益可由员工自身享有，也可以转让、继承。员工通过持股计划获得的股份权益的占有、使用、收益和处分的权利,可以依据员工持股计划的约定行使；参加员工持股计划的员工离职、退休、死亡以及发生不再适合参加持股计划事由等情况时，其所持股份权益依照员工持股计划约定方式处置。
5. 上市公司委托资产管理机构管理本公司员工持股计划的，应当与资产管理机构签订资产管理协议。资产管理协议应当明确当事人的权利义务，切实维护员工持股计划持有人的合法权益，确保员工持股计划的财产安全。资产管理机构应当根据协议约定管理员工持股计划，同时应当遵守资产管理业务相关规则。
6. 员工持股计划管理机构应当为员工持股计划持有人的最大利益行事，不得与员工持股计划持有人存在利益冲突，不得泄露员工持股计划持有人的个人信息。
7. 员工持股计划管理机构应当以员工持股计划的名义开立证券交易账户。员工持股计划持有的股票、资金为委托财产，员工持股计划管理机构不得将委托财产归入其固有财产。员工持股计划管理机构因依法解散、被依法撤销或者被依法宣告破产等原因进行清算的，委托财产不属于其清算财产。
三、员工持股计划的实施程序及信息披露
（八）上市公司实施员工持股计划前，应当通过职工代表大会等组织充分征求员工意见。
（九）上市公司董事会提出员工持股计划草案并提交股东大会表决，员工持股计划草案至少应包含如下内容：
1. 员工持股计划的参加对象及确定标准、资金、股票来源；2. 员工持股计划的存续期限、管理模式、持有人会议的召集及表决程序；3. 公司融资时员工持股计划的参与方式；4. 员工持股计划的变更、终止,员工发生不适合参加持股计划情况时所持股份权益的处置办法；5. 员工持股计划持有人代表或机构的选任程序；6. 员工持股计划管理机构的选任、管理协议的主要条款、管理费用的计提及支付方式；7. 员工持股计划期满后员工所持有股份的处置办法；8. 其他重要事项。
非金融类国有控股上市公司实施员工持股计划应当符合相关国有资产监督管理机构关于混合所有制企业员工持股的有关要求。
金融类国有控股上市公司实施员工持股计划应当符合财政部关于金融类国有控股上市公司员工持股的规定。
（十）独立董事和监事会应当就员工持股计划是否有利于上市公司的持续发展，是否损害上市公司及全体股东利益，公司是否以摊派、强行分配等方式强制员工参加本公司持股计划发表意见。上市公司应当在董事会审议通过员工持股计划草案后的2个交易日内，公告董事会决议、员工持股计划草案摘要、独立董事及监事会意见及与资产管理机构签订的资产管理协议。
（十一）上市公司应当聘请律师事务所对员工持股计划出具法律意见书，并在召开关于审议员工持股计划的股东大会前公告法律意见书。员工持股计划拟选任的资产管理机构为公司股东或股东关联方的，相关主体应当在股东大会表决时回避；员工持股计划涉及相关董事、股东的，相关董事、股东应当回避表决；公司股东大会对员工持股计划作出决议的，应当经出席会议的股东所持表决权的半数以上通过。
（十二）股东大会审议通过员工持股计划后2个交易日内，上市公司应当披露员工持股计划的主要条款。
（十三）采取二级市场购买方式实施员工持股计划的，员工持股计划管理机构应当在股东大会审议通过员工持股计划后6个月内，根据员工持股计划的安排，完成标的股票的购买。上市公司应当每月公告一次购买股票的时间、数量、价格、方式等具体情况。
上市公司实施员工持股计划的，在完成标的股票的购买或将标的股票过户至员工持股计划名下的2个交易日内，以临时公告形式披露获得标的股票的时间、数量等情况。
（十四）员工因参加员工持股计划，其股份权益发生变动，依据法律应当履行相应义务的，应当依据法律履行；员工持股计划持有公司股票达到公司已发行股份总数的5%时，应当依据法律规定履行相应义务。
（十五）上市公司至少应当在定期报告中披露报告期内下列员工持股计划实施情况：
1. 报告期内持股员工的范围、人数；2. 实施员工持股计划的资金来源；3. 报告期内员工持股计划持有的股票总额及占上市公司股本总额的比例；4. 因员工持股计划持有人处分权利引起的计划股份权益变动情况；5. 资产管理机构的变更情况；6. 其他应当予以披露的事项。
四、员工持股计划的监管
（十六）除非公开发行方式外，中国证监会对员工持股计划的实施不设行政许可，由上市公司根据自身实际情况决定实施。
（十七）上市公司公布、实施员工持股计划时，必须严格遵守市场交易规则，遵守中国证监会关于信息敏感期不得买卖股票的规定，严厉禁止利用任何内幕信息进行交易。
（十八）中国证监会对上市公司实施员工持股计划进行监管，对利用员工持股计划进行虚假陈述、操纵证券市场、内幕交易等违法行为的，中国证监会将依法予以处罚。
（十九）法律禁止特定行业公司员工持有、买卖股票的，不得以员工持股计划的名义持有、买卖股票。
（二十）证券交易所在其业务规则中明确员工持股计划的信息披露要求；证券登记结算机构在其业务规则中明确员工持股计划登记结算业务的办理要求。
为了贯彻落实党的十八届三中全会和《国务院关于进一步促进资本市场健康发展的若干意见》（国发[2014]17号）精神，中国证监会起草了《关于上市公司实施员工持股计划试点的指导意见》(以下简称《指导意见》)，经国务院同意，现予以发布。《指导意见》分为员工持股计划的基本原则、主要内容、实施程序和信息披露要求及员工持股计划的监管等四部分，共计二十条。现将有关情况说明如下：
起草背景
作为企业鼓励其员工持有本公司股票的一种有效方式，员工持股计划在境外成熟市场相当普遍。上市公司实施员工持股计划试点，有利于建立和完善劳动者与所有者的利益共享机制，改善公司治理水平，提高职工凝聚力和公司竞争力。
十八届三中全会决定明确提出“允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体”，为实施员工持股计划提供了明确的政策依据。当前上市公司员工持股的现象比较普遍，持股来源多样，在上市公司实施员工持股试点具备了相应的市场基础。目前尚无专门法规规章规范管理上市公司员工持股，需要及时出台规则，强化信息披露，防范风险，促使上市公司员工持股计划更加公开、透明、规范。
二、员工持股计划的性质和基本原则
《指导意见》中所说的员工持股计划是指上市公司根据员工意愿，通过合法方式使员工获得本公司股票并长期持有，股份权益按约定分配给员工的制度安排。员工持股计划的持有人既是设立持股计划的委托人，也是持股计划的受益人。员工持股计划的持有人根据出资额享有标的股票对应的份额权益。员工持股计划持有的股票、资金为委托财产，员工持股计划管理机构不得将委托财产归入其固有财产。
《指导意见》要求员工持股计划符合三条原则：一是依法合规原则，二是自愿参与原则，三是风险自担原则。
三、《指导意见》的主要内容
（一）资金、股票来源和持股数量、期限
员工持股计划资金来源于员工的合法薪酬以及法律、行政法规允许的其他方式。员工持股计划可以通过以下方式解决股票来源：（1）上市公司回购本公司股票；（2）二级市场购买；（3）认购非公开发行股票；（4）股东自愿赠与；（5）法律、行政法规允许的其他方式。
员工持股计划所持有的股票总数累计不得超过公司股本总额的10%，单个员工所获股份权益对应的股票总数累计不得超过公司股本总额的1%。每期员工持股计划的最短持股期限为不低于12个月。
员工持股计划的管理
员工可以通过员工持股计划持有人会议选出代表或设立相应机构，监督员工持股计划的日常管理、代表员工持股计划持有人行使股东权利或者授权资产管理机构行使股东权利。
上市公司可以自行管理本公司的员工持股计划，也可以选任独立第三方机构，将员工持股计划委托给合格的资产管理机构管理。无论采取那种管理方式，都应切实维护员工持股计划持有人的合法权益。
实施程序和信息披露要求
上市公司实施员工持股计划，要根据《指导意见》的规定充分履行相应程序，并做好信息披露工作，及时向市场披露持股计划的实施情况，接受市场监督。员工持股计划及参与员工，依据法律应当履行相应义务的，应依法履行。
（四）员工持股计划的监管
中国证监会对员工持股计划实施监管，对存在虚假陈述、操纵证券市场、内幕交易等违法行为的，中国证监会将依法予以处罚。
为便于员工持股计划的信息披露及账户管理，《指导意见》规定证券交易所和证券登记结算机构应当在其业务规则中明确员工持股计划的信息披露要求和登记结算业务的办理要求。
四、需要说明的几个问题
（一）自愿参与原则
自愿参与是指是否参加员工持股计划由员工自愿选择。上市公司实施员工持股计划，应当充分征求员工意见，履行相应程序。上市公司不得以摊派、强行分配等方式强制员工参加本公司的员工持股计划。
（二）关于资金和股票来源
关于上市公司实施员工持股计划的资金和股票来源，《指导意见》作了相应的规定，支持企业在法律、行政法规允许的范围内通过不同方式解决资金和股票来源，增强了员工持股计划的可操作性。
（三）股东自愿赠与及公司回购股票奖励员工
股东自愿赠与作为解决股票来源的一种方式，需股东自愿采取且需要履行相应的股东内部审批程序。股东自愿赠与是员工获得股份的方式，员工通过此种方式取得公司股份后，与其他投资者享受平等股东权益。
公司采取回购本公司股票奖励员工的方式解决员工持股计划股票来源时，员工自愿参与且机会平等，通过股东大会、职工代表大会等决策程序，最大程度的保障公平性。
（四）员工持股计划期限与标的股票锁定期限
员工持股计划长期持续有效。每期员工持股计划持有股票的锁定期为不低于12个月，公司可以自行规定更长的持股期限。以非公开发行方式实施员工持股计划，根据《上市公司证券发行管理办法》、《上市公司非公开发行股票实施细则》的规定，持股期限确定为36个月。
（五）《指导意见》与相关政策的衔接
《指导意见》对所有类型的上市公司都具有直接的指导和规范作用。上市公司实施员工持股计划应依据《指导意见》的规定。此外，非金融类国有控股上市公司实施员工持股计划应当符合相关国有资产监督管理机构关于混合所有制企业员工持股的有关要求，金融类国有控股上市公司实施员工持股计划应当符合财政部关于金融类国有控股上市公司员工持股的规定。
（六）实施员工持股计划是否需要行政许可
上市公司可以根据《指导意见》采取不同的方式实施员工持股计划。除非公开发行方式外，中国证监会对员工持股计划的实施不设行政许可。
特此说明。
严格规范职工持股 防止国有资产流失
2008年10月09日 来源：上海证券报 作者：
国务院国有资产监督管理委员会８日发布《关于规范国有企业职工持股、投资的意见》，要求进一步推进国有企业改制和规范职工持股行为，防止国有资产流失。就《意见》的相关问题，国资委有关负责人回答了记者提问。
问：《意见》出台的背景情况有哪些？
答：国资委成立以来，十分重视规范国有企业改制的制度建设，出台了一系列规范性文件，使国有企业改制工作做到有章可循。但是，在国有企业改制引入职工持股以及国有企业职工投资本企业的关联企业方面，缺乏明确规定，如集团公司职工能否持有子企业和参股企业股权、子企业职工能否持有集团内其他企业股权、职工能否投资入股关联企业等，职工在持股、投资过程中出现了一些问题，造成国有资产流失，影响企业发展。
今年年初，经国务院同意，国务院国资委、发展改革委、财政部和电监会联合印发了《关于规范电力系统职工投资发电企业的意见》，主要是针对电力系统的电网企业职工投资发电企业，以及发电企业职工投资“一厂多制”企业的行为作了限制，起到了积极的效果。因此，在规范电力系统职工投资行为基础上，制订统一的规范性政策十分必要。
问：在今后实施国有企业改制的过程中，如何看待职工入股？
答：近些年来，各地一些国有企业职工投资参与国有中小企业改制和国有大中型企业辅业改制，科技骨干参股科研院所改制，对于推进企业股份制改革、完善公司法人治理结构、增强企业活力起到重要作用。《意见》坚持正确的改革方向，进一步明确了企业改制引入职工持股的指导思想：继续鼓励国有中小企业职工在自愿基础上参与企业改制；鼓励国有大中型企业主辅分离辅业改制职工持有改制辅业企业股权；国有大型企业改制要根据企业发展需要，择优选取投资者，职工持股不得处于控股地位；可以积极探索国有大型科研、设计、高新技术企业的科技骨干以多种方式取得企业股权。
职工入股原则上限于持有本企业股权，不得持有其所在企业出资的子企业、参股企业及本集团公司所出资其他企业股权。这样规定的目的，是为了发挥职工持股的作用，促进企业发展，而不是仅仅为职工谋取福利。
问：《意见》为什么对职工投资关联企业作了更为严格的限制？
答：职工投资关联企业是造成国有企业利益转移的重要渠道，据调查，存在的问题相对多一些。《意见》规定，国有企业不得以企业名义组织各类职工投资活动；严格限制国有企业职工投资关联关系企业，禁止职工投资为本企业提供燃料、原材料、辅料、设备及配件和提供设计、施工、维修、产品销售、中介服务或有其他关联业务的企业；不得投资与本企业经营同类业务的企业。同时，《意见》还对国有企业与职工持股、投资企业的关系提出要求。规定国有企业剥离出部分资产、业务改制设立新公司，职工投资新公司不得与该国有企业经营同类业务，关联交易收入或利润不得超过新公司业务总收入或利润的三分之一等等。
作出上述严格细致的规定，是出资人为加强国有企业内部管理，防止国有企业职工通过投资关联企业，转移国有企业利益，造成国有资产流失。
问：为了稳妥解决职工已持有的股份，《意见》采取的措施重点是不是为了解决中层以上管理人员的持股问题？
答：是的。《意见》明确，凡文件要求职工不得持有的企业股份，企业中层以上管理人员须自《意见》印发后１年内转让所持股份，或者辞去所任职务。事实上，国有企业职工投资很多都是由企业组织、管理人员带头形成的，清退或转让管理人员的股权，是解决问题的关键，这样做既抓住了重点，又便于操作。同时，也可与《关于规范电力系统职工投资发电企业的意见》有关规定相衔接，保持政策的连续性。（据新华社电）
国务院国有资产监督管理委员会文件
国资发改革〔2009〕49号
各中央企业，各省、自治区、直辖市及计划单列市和新疆生产建设兵团国资委： 国务院国资委《关于规范国有企业职工持股、投资的意见》（国资发改革〔2008〕139号，以下简称《规范意见》）印发以来，有关中央企业和地方国资委反映在执行过程中遇到一些具体问题需进一步明确。经研究，现就有关问题通知如下： 一、需清退或转让股权的企业中层以上管理人员的范围 《规范意见》所称国有企业，是指各级国有及国有控股（含绝对控股和相对控股）企业及其授权经营单位（分支机构）。企业中层以上管理人员是指国有企业的董事会成员、监事会成员、高级经营管理人员、党委（党组）领导班子成员以及企业职能部门正副职人员等。企业返聘的原中层以上管理人员、或退休后返聘担任中层以上管理职务的人员亦在《规范意见》规范范围之内。 二、涉及国有股东受让股权的基本要求 国有企业中层以上管理人员清退或转让股权时，国有股东是否受让其股权，应区别情况、分类指导。国有企业要从投资者利益出发，着眼于国有资产保值增值，结合企业发展战略，围绕主业，优先受让企业中层以上管理人员所持国有控股子企业股权，对企业中层以上管理人员持有的国有参股企业或其他关联企业股权原则上不应收购。企业中层以上管理人员所持股权不得向其近亲属，以及这些人员所有或者实际控制的企业转让。 三、国有股东收购企业中层以上管理人员股权的定价原则 经同级国资监管机构确认，确属《规范意见》规范范围内的企业中层以上管理人员，国有股东收购其所持股权时，原则上按不高于所持股企业上一年度审计后的净资产值确定收购价格。 四、国有企业改制违规行为的处理方式 经核查，国有企业在改制过程中，违反《国务院办公厅转发国务院国有资产监督管理委员会关于规范国有企业改制工作意见的通知》（国办发〔2003〕96号）、《国务院办公厅转发国资委关于进一步规范国有企业改制工作实施意见的通知》（国办发〔2005〕60号）等规定，有下列情况的，在实施《规范意见》时，必须予以纠正。 （一）购股资金来源于国有企业借款、垫付款项，或以国有产权（资产）作为标的通过保证、抵押、质押、贴现等方式筹集。改制为国有控股企业的，改制企业的国有产权持有单位中层以上管理人员违规所得股权须上缴集团公司或同级国资监管机构指定的其他单位（以下统称指定单位），其个人出资所购股权按原始实际出资与专项审计后净资产值孰低的价格清退；持有改制企业股权的其他人员须及时还清购股借、贷款和垫付款项；违规持股人员须将其所持股权历年所获收益（包括分红和股权增值收益，下同）上缴指定单位。改制为非国有企业的，国有产权持有单位参照上述规定进行纠正，也可通过司法或仲裁程序追缴其违规所得。 （二）纳入企业改制资产范围的国有实物资产和专利技术、非专利技术、商标权、商誉等无形资产，以及土地使用权、探矿权、采矿权、特许经营权等，全部或部分资产未经评估作价。改制企业的国有产权持有单位中层以上管理人员须按原始实际出资与专项审计后净资产值孰低的价格清退所持股权，改制企业的国有产权持有单位管理层、改制企业管理层及参与改制事项其他人员须将其所持股权历年所获收益上缴指定单位；未经评估资产须进行资产评估作价，重新核定各股东所持股权。情况特殊的，也可经同级国资监管机构批准，采取其他方式进行纠正。 （三）无偿使用未进入企业改制资产范围的国有实物资产和专利技术、非专利技术、商标权、商誉等无形资产，以及土地使用权、探矿权、采矿权、特许经营权。国有产权持有单位应按资产评估价或同类资产的市场价确定租赁费，改制企业须补交已发生的租赁费。 对于故意转移、隐匿资产，或者在改制中通过关联交易影响企业净资产；向中介机构提供虚假资料，导致审计、评估结果失真，或者与有关方面串通，压低资产评估值以及国有资产折股价等违法违规行为要依法严肃查处，并依据《中央企业资产损失责任追究暂行办法》（国资委令第20号）的有关规定，追究该国有企业相关责任人责任。 五、进一步加强对股权清退转让的监督管理 各级国资监管机构要掌握所监管企业中层以上管理人员持股情况，督促相关企业严格规范有关人员持股行为。国有企业要对中层以上管理人员持股情况进行摸底，按《规范意见》和本通知的要求做好有关工作，要认真制订股权清退、转让方案，在规定的期限内完成工作，并将股权清退、转让方案和完成情况报同级国资监管机构备案；逾期不规范有关人员持股行为的，要追究当事人及企业负责人的责任，隐匿持股情况或不按要求进行规范的要严肃查处。 股权清退、转让的责任主体是国有企业。相关企业负责人要高度重视，认真做好有关人员的思想工作，保持企业稳定，促进企业健康发展。 国务院国有资产监督管理委员会 二○○九年三月二十四日
《工人日报》（2015年01月20日 07版）中国工运研究所员工持股课题组
编者的话
党的十八届三中全会提出：“允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体。”2014年6月，中国证监会发布《关于上市公司实 施员工持股计划试点的指导意见》；2015年1月12日，国资委全面深化改革领导小组第十八次全体会议审议了《关于混合所有制企业实行员工持股试点的指导 意见》。员工持股计划的实施为工会工作开辟了新领域，也提出了新要求。为推动完善员工持股制度、保障员工合法权益，由中国工运研究所牵头，与全总民主管理 部、保障工作部、法律工作部等部门组成员工持股课题组就此开展调研，提出如下报告。
●员工持股计划(ESOPs)是企业员工通过贷款购买、现金支付等方式拥有企业的股票，从而以劳动者和所有者的双重身份参与企业生产经营管理的一种制度。
●企业实行员工持股需要设计员工持股方案，一般包括员工持股总量和比例、资格认定、分配方案、实现方式、资金筹措、股权管理与流动等。
●根据国有企业的不同功能，国家对是否实行员工持股有不同规定：对于垄断型企业，国家一般不允许实行职工持股。对国有大型工业商贸企业，管理层和职工可以 同等条件持有本企业的一部分股权，但不能拥有控股权。对于国有大型科研、设计、高新技术企业，鼓励科技管理骨干以各种方式持有本企业的股权。
●员工持股作为此轮国有企业改革的核心，不仅对国有企业自身发展意义重大，其制度设计在各类员工持股计划的实施中也会起到一定的示范作用。
●工会组织要积极参与员工持股制度顶层设计，有效表达员工利益诉求
一、企业员工持股的概念和国内外的实践
（一）企业员工持股的概念、特征
员工持股计划( Employee Stock Ownership Plans，简称ESOPs)是企业员工通过贷款购买、现金支付等方式拥有企业的股票，从而以劳动者和所有者的双重身份参与企业生产经营管理的一种制度。 员工持股具有所有者让利的性质，它的资金来源可以是员工未来的工资支付、储蓄或贷款，也可以是企业赠予，也有些企业直接向员工赠予股票。员工持股计划主要 由普通员工参与，如美国的员工持股计划规定普通员工必须达到70%以上。在我国相关的讨论中，员工持股并不仅仅指员工持股计划，还包括了股份合作制企业中 的员工持股。股份合作制企业中很大一部分是实行全员持股，有些以员工持股占据股份的主体，与严格意义上的员工持股计划有所不同。在市场化改革之前和改革初 期，国有和集体企业的员工持股一般都称为职工持股，随着改革深入，职工持股的提法逐渐被员工持股取代，这样就涵盖了非国有经济企业在内的所有员工持股的情 形。职工持股会一般是指依法设立的从事内部职工股的管理，代表持有内部职工股的职工行使股东权利,并以公司工会社团法人名义承担民事责任的组织。实践中存 在三种类型：经核准登记的社团法人；依托工会的非法人团体（不进行登记，仅作为公司的内部组织或工会的下属组织）；企业法人形式的代表。
员工持股具有以下几个方面的特点：（1）封闭性，即参与者只能是企业的在职职工。（2）持股比例有上限，美国企业的员工持股计划占公司股份的份额一般都在 10%以下。（3）长期性，持有的股份不能立即转让，必须达到一定的年限之后才可以转让，这主要是为了避免短期的投机行为。（4）行使权利的间接性。参与 持股计划单个员工只能通过民主的方式在持股机构内部表达自身意见，而不能越过它直接参与公司治理。
有些学者将我国的职工持股总结为5种形式，包括员工代表持股、员工持股会持股、商业信托持股、贷股制持股和企业法人持股。也有些研究按持股目的分为3种类 型：福利性员工持股、风险性员工持股和集资型员工持股。也有学者按照持股期限来分类，包括了现股激励、期股激励和期权激励3种形式。
实行员工持股，一般具有以下几方面的意义：（1）实现利润分享，提高劳动者收益，有助于缓解收入差距扩大；（2）能够最大限度地调动劳动者的积极性，体现 人力资本的价值；（3）员工持股还有助于改善公司治理结构，提高企业管理的民主化程度。此外，员工持股还可以作为社会保障制度的补充，使员工的养老金收入 与企业绩效挂钩，提高养老金的回报。
（二）员工持股在主要发达国家的实践
员工持股计划在发达国家较为普遍，其中美国和日本的员工持股计划具有典型性和代表性。
美国的杠杆型员工持股计划和信托管理发展较为成熟，这也是西方国家员工持股计划最为典型的运作方式。杠杆式员工持股计划是和信托管理密切联系的，具有明显 的优点。首先由企业来担保，向金融机构借入资金，来购买本企业股票，从而解决员工持股计划的资金来源和股票来源问题，持股员工委托专业信托机构对所持股票 进行管理。股票最初由信托机构持有，每期产生的红利用于偿还部分贷款，股票随还款进度逐步转入员工名下。这种方式的优点是，它突破了员工个人的资金约束和 信贷约束，实现了资金使用的杠杆化，可以提高投资管理的专业化程度，将持股机构外部化，持股员工的权责利有明确的法律依据。
日本的员工持股机构一般都是员工持股会，设立在企业内部，由参加员工持股计划的人员组成，设立理事会，由理事长、理事和监事组成，每年召开一次例会，讨论 章程的修改、会员入会、退会和理事的选举。日本的年功序列制和长期合同减少了员工流动性，与实行员工持股相结合，持股期限较长，可以大幅提高持股的回报。
（三）员工持股在我国的演进
我国对员工持股的政策规定经过了多次调整，在不同的阶段政策导向有很大不同。在20世纪80年代初期，我国兴办了一大批集体企业，这些企业中劳动、技术和 资金都可以作为出资，具有合作经营的属性。1987年党的十三大提出，股份制形式是社会主义企业财产的一种组织方式，可以继续试行，此后股份制企业进一步 增多。到1991年，股份制试点企业（不包括乡镇企业中的股份合作制、中外合资、国内联营企业）有3220家，其中2751家实行员工持股制度，占总股本 的20%。
1992年以后，企业股份制改革试点加快，政府出台了更明确的规范措施，包括持有期限和持股比例的规定。按照1992年多部门联合发布的《股份制企业试点 办法》和国家体改委发布的《股份有限公司规范意见》的规定，定向募集的股份公司设立时，内部员工持股的比例不超过20%。但是由于试点中出现了一些混乱现 象，1993年，这一比例调整到了2.5%。1993年、1994年先后出台文件，停止对定向募集股份有限公司的审批，停止对职工内部股发行的审批。直到 2005年之前，职工股发行一直处在停止状态，但定向募集公司仍在上市，到2006年，《公司法》允许公司回购股份用于奖励职工，职工持股的地位才重新得 到了肯定。
1994年~2006年间，停止内部员工股发行的主要原因是担心引起国有资产流失。员工持股在民营企业的实施不够顺畅，一个重要原因由于政府缺乏对企业的激励政策，没有明确的法律规范。
二、我国员工持股的现状及进展
（一）我国员工持股的基本状况
目前，关于我国员工持股的企业数量尚未发现统一数据，最权威数据是证监会掌握的上市公司员工持股情况。截至2012年9月30日，沪深两市共有1841家 A股上市公司存在员工持股的情况，占全部2467家A股上市公司的74.63%。员工持股总股数982.3亿股，占有员工持股A股上市公司总股本 6.33%，占所有A股上市公司总股本的3.13%。股权激励计划也是员工持股的一种形式，自《上市公司股权激励管理办法（试行）》2006年开始实施 后，上市公司累计推出了433个股权激励计划，涉及379家上市公司。
企业实行员工持股需要设计员工持股方案，一般包括员工持股总量和比例、资格认定、分配方案、实现方式、资金筹措、股权管理与流动等。其中，员工持股的实现 方式是员工以什么方式实现对股权的占有，职工持股会持股是我国最为常见的员工持股实现方式，经历了发展、限制到禁止的过程。根据中国证监会《关于职工持股 会及工会持股有关问题的法律意见》（法协字〔2002〕115号），对于已上市公司再融资时，要求其股东不存在职工持股会或工会，对于拟上市公司在发行股 票时，要求股东不属于职工持股会或工会持股。商业信托持股模式逐渐成为国内普遍采用的尤其是具有上市意愿公司的员工持股方式。
我国实行员工持股的企业主要有3种目的：改制、集资或福利。改制时期的国有企业和集体企业的员工持股兼具三种类型，例如，1984年最早实行员工持股的天 桥百货即改制型兼集资型。民营企业主要是集资型和福利型，如1988年较早实行员工持股的华为公司及2014年9月上市的阿里巴巴公司。
关于对员工持股的规范，当前我国主要以政策手段为主，限于各地、各行业甚至各企业的具体规定，在全国范围内没有建立统一的法律制度。截至2011年，全国 有关员工（职工）持股相关问题的各类法律法规及规范性文件共约100件，其中以地方性法规为主，约占六成；部委规章占三成多，还包括少量的行政法规和行业 规范。对员工持股计划的法律规定较为明确的是针对上市公司员工持股，对于员工在公司IPO前已经持有的股份，主要依据《公司法》和《首次公开发行股票并上 市管理办法》；对于股权激励计划，主要依据《上市公司股权激励管理办法（试行）》；对于员工持股计划，主要依据《关于上市公司实施员工持股计划试点的指导 意见》。
（二）国有企业的员工持股现状
国企实行员工持股一般与企业改制同步，主要有4条途径。一是鼓励辅业企业的职工持有股权。改制企业可以用国有净资产支付解除职工劳动关系的经济补偿金，剩 余部分可向改制职工出售，职工也可用经济补偿金直接转为改制后企业的股权，从而实现持股。二是国有大型科研、设计、高新技术企业改制，通过发起人出资、增 资扩股、产权受让、实施股份期权等多种方式，使科技管理骨干取得企业股权。三是增量资产奖励股权。从超过考核目标值部分的经营性利润中，按一定比例给予企 业班子成员和管理、技术骨干的股权奖励。四是通过现金购买实现职工持股。
根据国有企业的不同功能，国家对是否实行员工持股有不同规定：对于垄断型企业，国家一般不允许实行职工持股。这类国有企业的职工尤其是管理层，掌握了大量 的国有资源，如果允许其以掌握的国有资源为己谋取利益，是对社会其他成员的不公平。对国有大型工业商贸企业，管理层和职工可以同等条件持有本企业的一部分 股权，但不能拥有控股权。对于国有大型科研、设计、高新技术企业，鼓励科技管理骨干以各种方式持有本企业的股权。
国有企业实行员工持股的最大难题在于如何防范国有资产流失、实现资产保值增值。国有资产流失最可能发生在优良企业、优良资产及优良业务线，主要通过4种途 径：一是对企业的品牌、垄断等潜在利益少作价甚至不作价；二是对国有实物资产评估不客观，低估贱卖，这是国有资产流失的最大渠道；三是实行员工持股的中央 企业的子公司或孙公司与集团内部没有员工持股的公司之间产生同业竞争，集团公司可能损害其他子孙公司的利益；四是有员工持股的子孙公司可能通过关联交易进 行利益输送，损害子孙公司或集团公司的利益。
（三）员工持股在我国的最新进展——上市公司员工持股计划
2014年6月，中国证监会发布《关于上市公司实施员工持股计划试点的指导意见》，使得2012年发布的征求意见稿变为实施稿。根据安信证券数据，截至 2014年11月25日，已有31家上市公司发布了员工持股计划草案，其中4家为国企，上港集团、海格通信、兰生股份是地方国企，易华录由中央企业控股， 占13%，其余27家均为私企，占87%。
推进国企混合所有制改革中的员工持股安排，国资委提出了总体思路：一是从事一般性竞争业务的国有企业可以实施，从事自然垄断、行政垄断业务、具有国家特许 经营资质、政策性企业以及其他非竞争性企业，不适合引入员工持股。二是在国企改制时同步引入员工持股。三是持股范围原则上限定本企业职工。四是向关键岗 位、科技骨干人员倾斜，全员持股不值得推广和鼓励。五是股权来源一般采取增资扩股，不宜采用转让存量股权的方式让员工持股。六是以合法现金出资。七是以评 估值作为基本定价依据。八是日常管理建立动态调整和退出机制，辞退、调任、退休等持股员工应把股权转让给企业内部符合条件的受让者，或者作为内部股权。九 是坚持试点先行，防止一哄而上。2015年1月12日，国资委全面深化改革领导小组第十八次全体会议审议了《关于混合所有制企业实行员工持股试点的指导意 见》。
目前各地的员工持股计划作为国企改革的配套措施推出。不少省份的重点都是“如何发展混合所有制经济”，同时专门提及“员工持股”。还有的省份国资委整体改 革方案草案要求在2014年上半年出台混合所有制企业员工持股实施办法。总结各省混合所有制改革中员工持股安排，主要面向管理者、核心技术人员和业务骨 干，面向全部职工的持股计划较少。
三、我国员工持股面临的主要问题
员工持股制度在完善所有制结构及公有制经济的实现形式方面提供了一种有益的探索。然而，由于对员工持股制度理论准备不足、制度规范缺失，员工持股存在一些问题。
（一）员工持股会等组织形式法律地位不明确，运作不顺畅
我国没有专门的法律对员工持股机构予以明确规范，只是在地方或部委规章中对员工持股会有一些规定。当前，员工持股机构主要有员工代表出资（自然人相互委 托）、企业法人持股（壳公司）、信托和员工持股会等形式。但是这些出资主体本身存在着很多问题。员工代表出资最大的风险是没有法律保障，当受托方和委托方 发生争议时，如何保障作为实际出资人委托方的合法利益存在法律风险；以新成立公司的方式完成出资，有《公司法》规定的人数和对外投资比例的限制；以信托方 式运作存在着员工持股会不能有效发挥参与公司治理和民主管理功能的问题；以员工持股会或工会的名义进行出资与社团法人是非营利机构的性质不符,特别是在以 工会为依托的员工持股会形式的企业里，工会、员工持股会所代表的是不同的利益群体，在具体工作中容易发生职责混淆甚至利益冲突。员工持股会的法律地位不明 确，对规范操作带来制约，部分公司的股东会等不重视员工持股会的独立股东地位，往往通过公司董事会作出决议将员工持股会解散，或者强行要求持股会的会员退 股。员工参与公司决策的公益权一般由持股员工自行解决，导致员工持股机构形同虚设，实践中还出现了持股员工状告员工持股会，而员工持股会推卸责任的法律纠 纷。
（二）员工持股在优化公司治理功效、发挥激励机制作用上不明显
员工持股的初衷之一是健全公司法人治理结构，通过员工持股，使员工从自己投资效益的角度出发成为最关心公司经营发展的内部人。但在我国内部员工持股的制度 设计和实践运行中弱化了其参与公司治理的功能，强化了员工持股的获利偏好，甚至出现利润侵蚀工资现象，股东获取更多分红，挤占压缩非持股员工工资提升空 间。员工持股比例偏小，不足以参与影响企业的经营、管理、决策，难以起到应有的激励作用。员工持股会行使股东权利，虽可提高员工持股比例，但各地对员工股 一般控制在较低比例之内，致使员工持股机构成为负责员工股票登记和日常管理，而没有参与公司的经营决策，不能对公司经营者发挥监督作用。同时，由于员工持 股通常是按照员工在公司中的不同级别而分配不同数量的股份，有可能进一步强化管理层在公司中的话语权，弱化职工参与企业民主管理的权利。
由于缺乏长期的规划以及对企业的业绩担忧，加上规范员工持股交易限制的法律缺失，募集公司上市，员工股逢高就抛。原本所具有的加强企业职工凝聚力、激励员 工提高生产效率的作用得不到发挥。此外，一些企业受经营机制和企业效益影响，员工股长期无红利可分。还有些企业在经营发展状况好的时候，以不合理的较低价 格回购员工股。这些现象导致企业通过员工持股使职工与企业联股联心作用不足，有的甚至引发集体性劳动争议，影响职工队伍的稳定。
（三）国企员工持股容易导致国有资产流失及其他一些问题
员工持股计划从20世纪80年代末引入我国以来，在国企改革中也被广泛采用，在这个过程中出现了一些问题。其中最为人所诟病的问题之一就是部分国企特别是 政策性业务为主、国家定价为主的垄断性企业，企业效益与员工积极性并不直接挂钩，员工以股权的形式享有了应属于全体国民的企业产权，员工持股有福利化倾 向，易造成国有资产流失。许多国有企业以存量方式实施股权奖励，但是行权价格却以净资产作为基准，而非市值作为上市公司价值考量的标准，有悖于股改的目 标，更会造成国有资产的流失。部分国企在经营困难进行员工持股计划时，搞平均摊派，筹集资金，强迫员工持股。部分国有企业在实施员工持股计划时，没有从严 把关企业股票的去向，使得一些员工股被非企业员工购买。
（四）上市公司员工持股有关信息披露、股权登记及税收优惠方面的配套制度未能及时跟进
目前证监会公布的只是一个关于上市公司员工持股试点的指导意见，还有较多内容特别是实施方式等需要明确或补充。上市公司实施员工持股，一般有自然人直接持 股、通过特殊设立的公司间接持股等方式。一旦公司上市，代持公司及代持情况都要作为重要信息对外披露，而这些信息往往是公司不愿对外披露的，如果处理不 好，就会出现问题。同时，证券登记结算公司应负责员工持股计划证券账户开立等有关工作。目前员工持股方案还没有体现出政策优惠的内容，不少上市公司都反映 税收不合理。
四、推进员工持股计划、保障员工权益的对策建议
推动员工持股计划平稳实施，有效增加员工收益和企业经营效益，提高企业的凝聚力，建立完善法人治理结构，推动全社会收入分配制度改革，需要理论的突破和实践的创新。
（一）支持上市公司和其他非公企业实施员工持股计划，积极推动员工成为企业股权所有者
继续建立统一的员工持股计划制度，扩大员工持股计划实施范围。证监会出台的《指导意见》为上市公司员工持股行为提供了操作规范。非公企业特别是民营企业是 吸纳就业的主力，随着推出股权激励企业数量的不断增加，今后也还是员工持股计划实施的主力。相关部门要充分沟通协调，加快未上市非公企业员工持股计划制度 设计，重点突出员工持股计划中信息公开、登记结算业务办理、税收支持措施等内容，特别是明确员工在持股中权益保护和风险防范，增强员工的投资意识和信心， 以推动更大范围的市场经济主体形成资本所有者和劳动者利益共同体。支持上市公司和未上市企业，在依法合规的前提下创新思路，多态势、多模式、多路径实行员 工持股计划，自主选择获得股票和资金来源途径、管理模式、退出机制等，创造性地提出符合公司自身发展方案，大胆开展试点工作。
（二）积极审慎实施国有企业混合所有制员工持股计划，探索推出实施方案
员工持股作为此轮国有企业改革的核心，不仅对国有企业自身发展意义重大，其制度设计在各类员工持股计划实施中也会起到一定的示范作用。整个混合所有制企业 员工持股还要慎重推进，避免因新的分配不公加剧矛盾。在对国企分类、员工范围、持股比例、持股方式、股权来源、实施路径等几个方面充分论证，对于员工持股 的导向、操作和管理等进行系统全面的界定，推出混合所有制员工持股方案及实施细则等指导意见。支持地方选定行业先试先行，可以先圈定适合实施员工持股计划 的国企尝试改制为混合所有制企业时，同步引入员工持股。具有自然垄断、行政垄断等其他非竞争性企业，不宜引入员工持股。从事一般性竞争业务的国有企业可以 实施员工持股，持股人员原则上也应该限定在本企业的职工，以防止利益输送。实施中应当坚持试点先行，为制定国企改革的方案提供实践依据。
（三）跟进国企混合所有制改革股权变换过程，防止国有资产流失
在混合所有制经济形成中健全国有资产监管体制。混合所有制涉及干部管理体制、劳动用工制度、分配体制等重大问题，防范国有资产流失应成为此轮衡量改革成效 的标准之一。应清理已有国企持股政策文件，合理设置员工持股方案和操作细则，监管混合所有制经济中国企方面出资行为，明晰产权关系，搞好产权登记，规范产 权流转，加强资产监督，防止国有资产流失。
（四）工会组织要积极参与员工持股制度顶层设计，有效表达员工利益诉求
鉴于员工持股涉及员工薪酬获取方式和身份地位等切身利益，工会要在员工持股计划实施中找准切入点和着力点，积极发挥作用。
一是充分认识员工持股会性质作用。2000年7月7日，民政部办公厅印发《关于暂停对企业内部职工持股会进行社团法人登记的函》，停止审批职工持股会的法 人资格，不再登记职工持股会。实际上，已建员工持股制度的企业大都由企业工会代管，员工持股会依托于工会，其好处有：员工持股制度可以在工会支持下迅速建 立并且运转起来，减少各方面的阻力；工会保障职工在企业内部各项经济利益，包括员工持有的本企业资产的权益。由工会牵头的员工持股会应当是顺应改革大势维 护员工经济利益和民主权利的组织形式，也有利于组织和引导持股员工，理性有序处理与企业因经济利益而引发的矛盾。当然，在员工持股会的设立、运作及管理 中，必须严格界定其组织性质、投资运作及活动方式，使其在一个可控范围内有序运作、健康发展。企业工会负责人可以通过持股员工选举担任员工持股会的领导职 务，代表持股员工参与企业董事会、监事会等决策、监督机构工作。工会不能包办代替应由员工持股会讨论和决策的事项。员工持股会以工会法人持股所发生的债 务，也只能按照《公司法》《职工持股会章程》的规定，以员工持有的股份承担相应责任。
二是明确员工持股人员范围和员工持股比例。从一些国家的经验来看，只有将员工持股作为调动员工积极性的一种激励手段，使员工与企业在所有制上共命运，才能 起到增强企业活力的作用。因此，在股份设置上要面向全体员工，坚持员工自愿入股原则。因企业内部员工持股制度侧重于长期激励，要求参与人员与企业有相对稳 定的劳动关系，参与企业内部员工持股的成员应当是企业的在职员工。工会及其员工持股会应当就具体比例听取本企业员工意见，充分考虑员工的出资能力和承担风 险能力，争取企业让利，向一线员工倾斜，让更多员工在更大程度上参与企业经营决策和管理。在个人持股比例上，工会要对员工的劳动贡献大小、岗位重要程度、 工龄长短等综合考虑，把握好参与按生产要素分配与按劳分配的度，提出合理意见，在企业决策时充分表达。从以往经验来看，员工股本占企业总股本的比例不能过 低，大型企业最低应在10%以上，中小企业应在30%以上。 如果员工股本金过少，也难以派出代表进入董事会和监事会，参加企业的决策管理和监督，维护自己的合法权益。
三是防止出现利润侵蚀工资现象。员工持股取得方式可以源自企业对员工部分工资补贴的扣缴，或企业抽取一定比例的利润或结余，或动用公益金取得股份分给员工 等，包括企业利润向经营管理者和核心技术骨干持股倾斜，这些持股方式操作不当，可能对普通员工实际获得的工资补贴以及持股的数量造成影响。工会要密切关注 员工持股计划实施中对普通员工实际收入的影响，充分注意员工因内部利益分化可能出现的矛盾和问题。在企业制定员工持股计划时，积极与企业开展集体协商，提 出工会的建议和方案，保障普通员工生活不因参与持股受到不利影响，持股积极性不因出资压力等有所降低。
四是充分发挥职代会作用。充分发挥职代会作用，使职代会作用在员工持股制度实施中得到发展，是工会工作的重要方面。实施员工持股计划、设立员工持股会等， 是关系员工切身利益的重大问题，应当由职代会充分审议，对企业生产经营、清产核资和资产评估情况、员工持股金额的来源和组成等问题，充分吸纳全体员工的意 见。要强化职代会的协调和监督作用，处理好按资分配和按劳分配的关系，照顾到不同员工的切身利益。
做好员工持股工作与企业运营和员工利益实现密切相关，有利于巩固和加强工会在企业中的地位。工会组织要提高托管运作员工股的素质和能力，建立为员工持股会 服务的机构，在员工持股计划的规范运作中，不断加强探索和总结，使广大员工通过持股加强与企业之间的产权纽带，提高对企业生产经营的关切度，缩小货币资本 与劳动力资本在投资回报上的差距，更好地共享企业发展成果。
（课题组成员：吕国泉、张妍延、张天文、陈杰平、张瑞玲；执笔：张立新、刘蕾、王压非、赵亮亮）
国办发[2005]60号
各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构:
国资委《关于进一步规范国有企业改制工作的实施意见》已经国务院同意,现转发给你们,请认真贯彻执行。
国务院办公厅
二○○五年十二月十九日
关于进一步规范国有企业改制工作的实施意见
《国务院办公厅转发国务院国有资产监督管理委员会关于规范国有企业改制工作意见的通知》 (国办发〔2003〕96号)印发以来,各地区、各有关部门加强组织领导,认真贯彻落实,规范国有企业改制工作取得了重大进展。但在实际工作中还存在改制 方案不完善、审批不严格,清产核资、财务审计、资产评估和产权转让不规范,对维护职工合法权益重视不够等问题。为确保国有企业改制工作健康发展,防止国有 资产流失,维护职工合法权益,现就进一步规范国有企业改制工作提出以下意见:
一、严格制订和审批企业改制方案
(一)认真制订企业改制方案。改制方案的主要内容应包括:改制的目的及必要性,改制后企业 的资产、业务、股权设置和产品开发、技术改造等;改制的具体形式;改制后形成的法人治理结构;企业的债权、债务落实情况;职工安置方案;改制的操作程序, 财务审计、资产评估等中介机构和产权交易市场的选择等。
(二)改制方案必须明确保全金融债权,依法落实金融债务,并征得金融机构债权人的同意。审 批改制方案的单位(包括各级人民政府、各级国有资产监督管理机构及其所出资企业、各级国有资产监督管理机构以外有权审批改制方案的部门及其授权单位,下 同)应认真审查,严格防止企业利用改制逃废金融债务,对未依法保全金融债权、落实金融债务的改制方案不予批准。
(三)企业改制中涉及企业国有产权转让的,应严格按照国家有关法律法规以及《企业国有产权 转让管理暂行办法》(国资委、财政部令第3号)、《关于印发〈企业国有产权向管理层转让暂行规定〉的通知》(国资发产权〔2005〕78号)及相关配套文 件的规定执行。拟通过增资扩股实施改制的企业,应当通过产权交易市场、媒体或网络等公开企业改制有关情况、投资者条件等信息,择优选择投资者;情况特殊 的,经国有资产监督管理机构批准,可通过向多个具备相关资质条件的潜在投资者提供信息等方式,选定投资者。企业改制涉及公开上市发行股票的,按照《中华人 民共和国证券法》等有关法律法规执行。
(四)企业改制必须对改制方案出具法律意见书。法律意见书由审批改制方案的单位的法律顾问或该单位决定聘请的律师事务所出具,拟改制为国有控股企业且职工(包括管理层)不持有本企业股权的,可由审批改制方案的单位授权该企业法律顾问出具。
(五)国有企业改制方案需按照《企业国有资产监督管理暂行条例》(国务院令第378号)和 国务院国有资产监督管理委员会的有关规定履行决定或批准程序,否则不得实施改制。国有企业改制涉及财政、劳动保障等事项的,须预先报经同级人民政府有关部 门审核,批准后报国有资产监督管理机构协调审批;涉及政府社会公共管理审批事项的,依照国家有关法律法规,报经政府有关部门审批;国有资产监督管理机构所 出资企业改制为非国有企业(国有股不控股及不参股的企业),改制方案须报同级人民政府批准。
(六)审批改制方案的单位必须按照权利、义务、责任相统一的原则,建立有关审批的程序、权限、责任等制度。
(七)审批改制方案的单位必须就改制方案的审批及清产核资、财务审计、资产评估、进场交易、定价、转让价款、落实债权、职工安置方案等重要资料建立档案管理制度,改制企业的国有产权持有单位要妥善保管相关资料。
二、认真做好清产核资工作
(一)企业改制要按照有关规定进行清产核资。要切实对企业资产进行全面清理、核对和查实,盘点实物、核实账目,核查负债和所有者权益,做好各类应收及预付账款、各项对外投资、账外资产的清查,做好有关抵押、担保等事项的清理工作,按照国家规定调整有关账务。
(二)清产核资结果经国有产权持有单位审核认定,并经国有资产监督管理机构确认后,自清产核资基准日起2年内有效,在有效期内企业实施改制不再另行组织清产核资。
(三)企业实施改制仅涉及引入非国有投资者少量投资,且企业已按照国家有关规定规范进行会计核算的,经本级国有资产监督管理机构批准,可不进行清产核资。
三、加强对改制企业的财务审计和资产评估
(一)企业实施改制必须由审批改制方案的单位确定的中介机构进行财务审计和资产评估。确定 中介机构必须考察和了解其资质、信誉及能力;不得聘请改制前两年内在企业财务审计中有违法、违规记录的会计师事务所和注册会计师;不得聘请参与该企业上一 次资产评估的中介机构和注册资产评估师;不得聘请同一中介机构开展财务审计与资产评估。
(二)财务审计应依据《中国注册会计师独立审计准则》等有关规定实施。其中,依据国家有关 规定计提的各项资产减值准备,必须由会计师事务所逐笔逐项审核并出具专项意见,与审计报告一并提交国有产权持有单位作为改制方案依据,其中不合理的减值准 备应予调整。国有独资企业实施改制,计提各项资产减值准备和已核销的各项资产损失凡影响国有产权转让价或折股价的,该计提减值准备的资产和已核销的各项资 产损失必须交由改制企业的国有产权持有单位负责处理,国有产权持有单位应采取清理追缴等监管措施,落实监管责任,最大程度地减少损失。国有控股企业实施改 制,计提各项减值准备的资产和已核销的各项资产损失由国有产权持有单位与其他股东协商处理。
(三)国有独资企业实施改制,自企业资产评估基准日到企业改制后进行工商变更登记期间,因 企业盈利而增加的净资产,应上交国有产权持有单位,或经国有产权持有单位同意,作为改制企业国有权益;因企业亏损而减少的净资产,应由国有产权持有单位补 足,或者由改制企业用以后年度国有股份应得的股利补足。国有控股企业实施改制,自企业资产评估基准日到改制后工商变更登记期间的净资产变化,应由改制前企 业的各产权持有单位协商处理。
(四)改制为非国有的企业,必须在改制前由国有产权持有单位组织进行法定代表人离任审计, 不得以财务审计代替离任审计。离任审计应依照国家有关法律法规和《中央企业经济责任审计管理暂行办法》(国资委令第7号)及相关配套规定执行。财务审计和 离任审计工作应由两家会计师事务所分别承担,分别出具审计报告。
(五)企业改制涉及土地使用权的,必须经土地确权登记并明确土地使用权的处置方式。进入企 业改制资产范围的土地使用权必须经具备土地估价资格的中介机构进行评估,并按国家有关规定备案。涉及国有划拨土地使用权的,必须按照国家土地管理有关规定 办理土地使用权处置审批手续。
(六)企业改制涉及探矿权、采矿权有关事项的,依照国家有关法律以及《探矿权、采矿权转让 管理办法》(国务院令第242号)、国土资源部《关于印发〈探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法(试行)〉的通知》(国土资发〔2003〕197号)、财政 部、国土资源部《关于印发〈探矿权采矿权价款转增国家资本管理办法〉的通知》(财建〔2004〕262号)等有关规定执行。企业改制必须由国土资源主管部 门明确探矿权、采矿权的处置方式,但不得单独转让探矿权、采矿权,涉及由国家出资形成的探矿权、采矿权的,应当按照国家有关规定办理处置审批手续。进入企 业改制资产范围的探矿权、采矿权,必须经具有矿业权评估资格的中介机构进行评估作价(采矿权评估结果报国土资源主管部门确认)并纳入企业整体资产中,由审 批改制方案的单位商国土资源主管部门审批后处置。
(七)没有进入企业改制资产范围的实物资产和专利权、非专利技术、商标权、土地使用权、探矿权、采矿权、特许经营权等资产,改制后的企业不得无偿使用;若需使用的,有偿使用费或租赁费计算标准应参考资产评估价或同类资产的市场价确定。
(八)非国有投资者以实物资产和专利权、非专利技术、商标权、土地使用权、探矿权、采矿 权、特许经营权等资产评估作价参与企业改制,由国有产权持有单位和非国有投资者共同认可的中介机构,对双方进入改制企业的资产按同一基准日进行评估;若一 方资产已经评估,可由另一方对资产评估结果进行复核。
(九)在清产核资、财务审计、离任审计、资产评估、落实债务、产权交易等过程中发现造成国有资产流失、逃废金融债务等违法违纪问题的,必须暂停改制并追查有关人员的责任。
四、切实维护职工的合法权益
(一)改制方案必须提交企业职工代表大会或职工大会审议,并按照有关规定和程序及时向广大 职工群众公布。应当向广大职工群众讲清楚国家关于国有企业改革的方针政策和改制的规定,讲清楚改制的必要性、紧迫性以及企业的发展思路。在改制方案制订过 程中要充分听取职工群众意见,深入细致地做好思想工作,争取广大职工群众对改制的理解和支持。
(二)国有企业实施改制前,原企业应当与投资者就职工安置费用、劳动关系接续等问题明确相 关责任,并制订职工安置方案。职工安置方案必须经职工代表大会或职工大会审议通过,企业方可实施改制。职工安置方案必须及时向广大职工群众公布,其主要内 容包括:企业的人员状况及分流安置意见;职工劳动合同的变更、解除及重新签订办法;解除劳动合同职工的经济补偿金支付办法;社会保险关系接续;拖欠职工的 工资等债务和企业欠缴的社会保险费处理办法等。
(三)企业实施改制时必须向职工群众公布企业总资产、总负债、净资产、净利润等主要财务指标的财务审计、资产评估结果,接受职工群众的民主监督。
(四)改制为国有控股企业的,改制后企业继续履行改制前企业与留用的职工签订的劳动合同; 留用的职工在改制前企业的工作年限应合并计算为在改制后企业的工作年限;原企业不得向继续留用的职工支付经济补偿金。改制为非国有企业的,要严格按照有关 法律法规和政策处理好改制企业与职工的劳动关系。对企业改制时解除劳动合同且不再继续留用的职工,要支付经济补偿金。企业国有产权持有单位不得强迫职工将 经济补偿金等费用用于对改制后企业的投资或借给改制后企业(包括改制企业的投资者)使用。
(五)企业改制时,对经确认的拖欠职工的工资、集资款、医疗费和挪用的职工住房公积金以及企业欠缴社会保险费,原则上要一次性付清。改制后的企业要按照有关规定,及时为职工接续养老、失业、医疗、工伤、生育等各项社会保险关系,并按时为职工足额交纳各种社会保险费。
五、严格控制企业管理层通过增资扩股持股
(一)本意见所称“管理层”是指国有及国有控股企业的负责人以及领导班子的其他成员;本意见所称“管理层通过增资扩股持股”,不包括对管理层实施的奖励股权或股票期权。
(二)国有及国有控股大型企业实施改制,应严格控制管理层通过增资扩股以各种方式直接或间 接持有本企业的股权。为探索实施激励与约束机制,经国有资产监督管理机构批准,凡通过公开招聘、企业内部竞争上岗等方式竞聘上岗或对企业发展作出重大贡献 的管理层成员,可通过增资扩股持有本企业股权,但管理层的持股总量不得达到控股或相对控股数量。国有及国有控股企业的划型标准按照统计局《关于印发〈统计 上大中小型企业划分办法(暂行)〉的通知》(国统字〔2003〕17号)和原国家经贸委、原国家计委、财政部、统计局《关于印发中小企业标准暂行规定的通 知》(国经贸中小企〔2003〕143号)规定的分类标准执行。
(三)管理层成员拟通过增资扩股持有企业股权的,不得参与制订改制方案、确定国有产权折股 价、选择中介机构,以及清产核资、财务审计、离任审计、资产评估中的重大事项。管理层持股必须提供资金来源合法的相关证明,必须执行《贷款通则》的有关规 定,不得向包括本企业在内的国有及国有控股企业借款,不得以国有产权或资产作为标的物通过抵押、质押、贴现等方式筹集资金,也不得采取信托或委托等方式间 接持有企业股权。
(四)存在下列情况之一的管理层成员,不得通过增资扩股持有改制企业的股权:
1.经审计认定对改制企业经营业绩下降负有直接责任的;
2.故意转移、隐匿资产,或者在改制过程中通过关联交易影响企业净资产的;
3.向中介机构提供虚假资料,导致审计、评估结果失真,或者与有关方面串通,压低资产评估值以及国有产权折股价的;
4.违反有关规定,参与制订改制方案、确定国有产权折股价、选择中介机构,以及清产核资、财务审计、离任审计、资产评估中重大事项的;
5.无法提供持股资金来源合法相关证明的。
(五)涉及管理层通过增资扩股持股的改制方案,必须对管理层成员不再持有企业股权的有关事项作出具体规定。
(六)管理层通过增资扩股持有企业股权后涉及该企业所持上市公司国有股性质变更的,按国家有关规定办理。
六、加强对改制工作的领导和管理
(一)除国有大中型企业实施主辅分离、辅业改制,通过境内外首次公开发行股票并上市改制为国有控股企业,以及国有控股的上市公司增资扩股和收购资产按国家其他规定执行外,凡符合以下情况之一的,须执行国办发〔2003〕96号文件和本意见的各项规定:
1.国有及国有控股企业(包括其全资、控股子企业,下同)增量引入非国有投资,或者国有及国有控股企业的国有产权持有单位向非国有投资者转让该企业国有产权的。
2.国有及国有控股企业以其非货币资产出资与非国有投资者共同投资设立新公司,并因此安排原企业部分职工在新公司就业的。
国有及国有控股企业以现金出资与非国有投资者共同投资设立新公司,并因此安排原企业部分职工在新公司就业的,执行国办发〔2003〕96号文件和本意见除清产核资、财务审计、资产评估、定价程序以外的其他各项规定。
3.各级国有资产监督管理机构作出其他有关规定的。对由国有资产监督管理机构以外的其他部门履行出资人职责的企业,由相关部门规定。
(二)国有产权持有单位应与非国有投资者协商签订合同、协议,维护职工合法权益,防止国有 资产流失,确保进入改制后企业的国有资产保值增值。对需要在改制后履行的合同、协议,国有产权持有单位应负责跟踪、监督、检查,确保各项条款执行到位。改 制后的国有控股企业应当建立现代企业制度,完善法人治理结构,制订明确的企业发展思路和转换机制方案,加快技术进步,加强内部管理,提高市场竞争力。企业 在改制过程中要重视企业工会组织的建设,充分发挥工会组织的作用。
(三)地方各级人民政府及其国有资产监督管理机构、国有及国有控股企业,要全面理解和正确 贯彻落实党中央、国务院关于国有企业改革的方针、政策和措施。切实加强对国有企业改制工作的组织领导,严格执行有关改制的各项规定,认真履行改制的各项工 作程序,有效防止国有资产流失。加强对改制企业落实职工安置方案的监督检查,切实维护职工的合法权益。地方政府及有关部门要关心改制后企业的改革和发展, 督促落实改制措施,帮助解决遇到的困难和问题,为改制企业发展创造良好的环境和条件。地方各级人民政府要充分考虑企业、职工和社会的承受能力,妥善处理好 原地方政策与现有政策的衔接,防止引发新的矛盾。各级国有资产监督管理机构要加强对国办发〔2003〕96号文件、本意见和国资委、财政部令第3号等有关 规定贯彻执行情况的监督检查,及时总结经验,发现和纠正改制工作中存在的问题,促进国有企业改制工作健康、有序、规范发展。
国务院国有资产监督管理委员会、中华人民共和国财政部令 第 3 号 《企业国有产权转让管理暂行办法》已经国务院国有资产监督管理委员会主任办公会议审议通过，现予公布，自2004年2月1日起施行。 国资委主任 李荣融 财政部部长 金人庆 二○○三年十二月三十一日
总则
第一条
为规范企业国有产权转让行为，加强企业国有产权交易的监督管理，促进企业国有资产的合理流动、国有经济布局和结构的战略性调整，防止企业国有资产流失，根据《企业国有资产监督管理暂行条例》和国家有关法律、行政法规的规定，制定本办法。[1]
第二条
国有资产监督管理机构、持有国有资本的企业(以下统称转让方)将所持有的企业国有产权有偿转让给境内外法人、自然人或者其他组织(以下统称受让方)的活动适用本办法。
金融类企业国有产权转让和上市公司的国有股权转让，按照国家有关规定执行。
本办法所称企业国有产权，是指国家对企业以各种形式投入形成的权益、国有及国有控股企业各种投资所形成的应享有的权益，以及依法认定为国家所有的其他权益。
第三条
企业国有产权转让应当遵守国家法律、行政法规和政策规定，有利于国有经济布局和结构的战略性调整，促进国有资本优化配置，坚持公开、公平、公正的原则，保护国家和其他各方合法权益。
第四条
企业国有产权转让应当在依法设立的产权交易机构中公开进行，不受地区、行业、出资或者隶属关系的限制。国家法律、行政法规另有规定的，从其规定。
第五条
企业国有产权转让可以采取拍卖、招投标、协议转让以及国家法律、行政法规规定的其他方式进行。
第六条
转让的企业国有产权权属应当清晰。权属关系不明确或者存在权属纠纷的企业国有产权不得转让。被设置为担保物权的企业国有产权转让，应当符合《中华人民共和国担保法》的有关规定。
第七条
国有资产监督管理机构负责企业国有产权转让的监督管理工作。[1]
监督管理 编辑
第八条
国有资产监督管理机构对企业国有产权转让履行下列监管职责：
(一)按照国家有关法律、行政法规的规定，制定企业国有产权交易监管制度和办法；
(二)决定或者批准所出资企业国有产权转让事项，研究、审议重大产权转让事项并报本级人民政府批准；
(三)选择确定从事企业国有产权交易活动的产权交易机构；
(四)负责企业国有产权交易情况的监督检查工作；
(五)负责企业国有产权转让信息的收集、汇总、分析和上报工作；
(六)履行本级政府赋予的其他监管职责。
本办法所称所出资企业是指国务院，省、自治区、直辖市人民政府，设区的市、自治州级人民政府授权国有资产监督管理机构履行出资人职责的企业。
第九条
所出资企业对企业国有产权转让履行下列职责：
(一)按照国家有关规定，制定所属企业的国有产权转让管理办法，并报国有资产监督管理机构备案；
(二)研究企业国有产权转让行为是否有利于提高企业的核心竞争力，促进企业的持续发展，维护社会的稳定；
(三)研究、审议重要子企业的重大国有产权转让事项，决定其他子企业的国有产权转让事项；
(四)向国有资产监督管理机构报告有关国有产权转让情况。
第十条
企业国有产权转让可按下列基本条件选择产权交易机构：
(一)遵守国家有关法律、行政法规、规章以及企业国有产权交易的政策规定；
(二)履行产权交易机构的职责，严格审查企业国有产权交易主体的资格和条件；
(三)按照国家有关规定公开披露产权交易信息，并能够定期向国有资产监督管理机构报告企业国有产权交易情况；
(四)具备相应的交易场所、信息发布渠道和专业人员，能够满足企业国有产权交易活动的需要；
(五)产权交易操作规范，连续3年没有将企业国有产权拆细后连续交易行为以及其他违法、违规记录。[1]
转让程序
第十一条
企业国有产权转让应当做好可行性研究，按照内部决策程序进行审议，并形成书面决议。
国有独资企业的产权转让，应当由总经理办公会议审议。国有独资公司的产权转让，应当由董事会审议；没有设立董事会的，由总经理办公会议审议。涉及职工合法权益的，应当听取转让标的企业职工代表大会的意见，对职工安置等事项应当经职工代表大会讨论通过。
第十二条
按照本办法规定的批准程序，企业国有产权转让事项经批准或者决定后，转让方应当组织转让标的企业按照有关规定开展清 产核资，根据清产核资结果编制资产负债表和资产移交清册，并委托会计师事务所实施全面审计(包括按照国家有关规定对转让标的企业法定代表人的离任审计)。 资产损失的认定与核销，应当按照国家有关规定办理。
转让所出资企业国有产权导致转让方不再拥有控股地位的，由同级国有资产监督管理机构组织进行清产核资，并委托社会中介机构开展相关业务。
社会中介机构应当依法独立、公正地执行业务。企业和个人不得干预社会中介机构的正常执业行为。
第十三条
在清产核资和审计的基础上，转让方应当委托具有相关资质的资产评估机构依照国家有关规定进行资产评估。评估报告经核准或者备案后，作为确定企业国有产权转让价格的参考依据。
在产权交易过程中，当交易价格低于评估结果的90%时，应当暂停交易，在获得相关产权转让批准机构同意后方可继续进行。
第十四条
转让方应当将产权转让公告委托产权交易机构刊登在省级以上公开发行的经济或者金融类报刊和产权交易机构的网站上，公开披露有关企业国有产权转让信息，广泛征集受让方。产权转让公告期为20个工作日。
转让方披露的企业国有产权转让信息应当包括下列内容：
(一)转让标的的基本情况；
(二)转让标的企业的产权构成情况；
(三)产权转让行为的内部决策及批准情况；
(四)转让标的企业经审计的主要财务指标数据；
(五)转让标的企业资产评估核准或者备案情况；
(六)受让方应当具备的基本条件；
(七)其他需披露的事项。
第十五条
在征集受让方时，转让方可以对受让方的资质、商业信誉、经营情况、财务状况、管理能力、资产规模等提出必要的受让条件。
受让方一般应当具备下列条件：
(一)具有良好的财务状况和支付能力；
(二)具有良好的商业信用；
(三)受让方为自然人的，应当具有完全民事行为能力；
(四)国家法律、行政法规规定的其他条件。
第十六条
受让方为外国及我国香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的法人、自然人或者其他组织的，受让企业国有产权应当符合国务院公布的《指导外商投资方向规定》及其他有关规定。
第十七条
经公开征集产生两个以上受让方时，转让方应当与产权交易机构协商，根据转让标的的具体情况采取拍卖或者招投标方式组织实施产权交易。
采取拍卖方式转让企业国有产权的，应当按照《中华人民共和国拍卖法》及有关规定组织实施。
采取招投标方式转让企业国有产权的，应当按照国家有关规定组织实施。
企业国有产权转让成交后，转让方与受让方应当签订产权转让合同，并应当取得产权交易机构出具的产权交易凭证。
第十八条
经公开征集只产生一个受让方或者按照有关规定经国有资产监督管理机构批准的，可以采取协议转让的方式。
采取协议转让方式的，转让方应当与受让方进行充分协商，依法妥善处理转让中所涉及的相关事项后，草签产权转让合同，并按照本办法第十一条规定的程序进行审议。
第十九条
企业国有产权转让合同应当包括下列主要内容：
(一)转让与受让双方的名称与住所；
(二)转让标的企业国有产权的基本情况；
(三)转让标的企业涉及的职工安置方案；
(四)转让标的企业涉及的债权、债务处理方案；
(五)转让方式、转让价格、价款支付时间和方式及付款条件；
(六)产权交割事项；
(七)转让涉及的有关税费负担；
(八)合同争议的解决方式；
(九)合同各方的违约责任；
(十)合同变更和解除的条件；
(十一)转让和受让双方认为必要的其他条款。
转让企业国有产权导致转让方不再拥有控股地位的，在签订产权转让合同时，转让方应当与受让方协商提出企业重组方案，包括在同等条件下对转让标的企业职工的优先安置方案。
第二十条
企业国有产权转让的全部价款，受让方应当按照产权转让合同的约定支付。
转让价款原则上应当一次付清。如金额较大、一次付清确有困难的，可以采取分期付款的方式。采取分期付款方式的，受让方首期付款不得低于总价款的30%，并在合同生效之日起5个工作日内支付；其余款项应当提供合法的担保，并应当按同期银行贷款利率向转让方支付延期付款期间利息，付款期限不得超过1年。
第二十一条
转让企业国有产权涉及国有划拨土地使用权转让和由国家出资形成的探矿权、采矿权转让的，应当按照国家有关规定另行办理相关手续。
第二十二条
转让企业国有产权导致转让方不再拥有控股地位的，应当按照有关政策规定处理好与职工的劳动关系，解决转让标的企业拖欠职工的工资、欠缴的各项社会保险费以及其他有关费用，并做好企业职工各项社会保险关系的接续工作。
第二十三条
转让企业国有产权取得的净收益，按照国家有关规定处理。
第二十四条
企业国有产权转让成交后，转让和受让双方应当凭产权交易机构出具的产权交易凭证，按照国家有关规定及时办理相关产权登记手续。[1]
批准程序 编辑
第二十五条
国有资产监督管理机构决定所出资企业的国有产权转让。其中，转让企业国有产权致使国家不再拥有控股地位的，应当报本级人民政府批准。
第二十六条
所出资企业决定其子企业的国有产权转让。其中，重要子企业的重大国有产权转让事项，应当报同级国有资产监督管理机构会签财政部门后批准。其中，涉及政府社会公共管理审批事项的，需预先报经政府有关部门审批。
第二十七条
转让企业国有产权涉及上市公司国有股性质变化或者实际控制权转移的，应当同时遵守国家法律、行政法规和相关监管部门的规定。
对非上市股份有限公司国有股权转让管理，国家另有规定的，从其规定。
第二十八条
决定或者批准企业国有产权转让行为，应当审查下列书面文件：
(一)转让企业国有产权的有关决议文件；
(二)企业国有产权转让方案；
(三)转让方和转让标的企业国有资产产权登记证；
(四)律师事务所出具的法律意见书；
(五)受让方应当具备的基本条件；
(六)批准机构要求的其他文件。
第二十九条
企业国有产权转让方案一般应当载明下列内容：
(一)转让标的企业国有产权的基本情况；
(二)企业国有产权转让行为的有关论证情况；
(三)转让标的企业涉及的、经企业所在地劳动保障行政部门审核的职工安置方案；
(四)转让标的企业涉及的债权、债务包括拖欠职工债务的处理方案；
(五)企业国有产权转让收益处置方案；
(六)企业国有产权转让公告的主要内容。
转让企业国有产权导致转让方不再拥有控股地位的，应当附送经债权金融机构书面同意的相关债权债务协议、职工代表大会审议职工安置方案的决议等。
第三十条
对于国民经济关键行业、领域中对受让方有特殊要求的，企业实施资产重组中将企业国有产权转让给所属控股企业的国有产权转让，经省级以上国有资产监督管理机构批准后，可以采取协议转让方式转让国有产权。
第三十一条
企业国有产权转让事项经批准或者决定后，如转让和受让双方调整产权转让比例或者企业国有产权转让方案有重大变化的，应当按照规定程序重新报批。[1]
法律责任 编辑
第三十二条
在企业国有产权转让过程中，转让方、转让标的企业和受让方有下列行为之一的，国有资产监督管理机构或者企业国有产权转让相关批准机构应当要求转让方终止产权转让活动，必要时应当依法向人民法院提起诉讼，确认转让行为无效。
(一)未按本办法有关规定在产权交易机构中进行交易的；
(二)转让方、转让标的企业不履行相应的内部决策程序、批准程序或者超越权限、擅自转让企业国有产权的；
(三)转让方、转让标的企业故意隐匿应当纳入评估范围的资产，或者向中介机构提供虚假会计资料，导致审计、评估结果失真，以及未经审计、评估，造成国有资产流失的；
(四)转让方与受让方串通，低价转让国有产权，造成国有资产流失的；
(五)转让方、转让标的企业未按规定妥善安置职工、接续社会保险关系、处理拖欠职工各项债务以及未补缴欠缴的各项社会保险费，侵害职工合法权益的；
(六)转让方未按规定落实转让标的企业的债权债务，非法转移债权或者逃避债务清偿责任的；以企业国有产权作为担保的，转让该国有产权时，未经担保权人同意的。
(七)受让方采取欺诈、隐瞒等手段影响转让方的选择以及产权转让合同签订的；
(八)受让方在产权转让竞价、拍卖中，恶意串通压低价格，造成国有资产流失的。
对以上行为中转让方、转让标的企业负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，由国有资产监督管理机构或者相关企业 按照人事管理权限给予警告，情节严重的，给予纪律处分，造成国有资产损失的，应当负赔偿责任；由于受让方的责任造成国有资产流失的，受让方应当依法赔偿转 让方的经济损失；构成犯罪的，依法移送司法机关追究刑事责任。
第三十三条
社会中介机构在企业国有产权转让的审计、评估和法律服务中违规执业的，由国有资产监督管理机构将有关情况通报其行业主管机关，建议给予相应处罚；情节严重的，可要求企业不得再委托其进行企业国有产权转让的相关业务。
第三十四条
产权交易机构在企业国有产权交易中弄虚作假或者玩忽职守，损害国家利益或者交易双方合法权益的，依法追究直接责任人员的责任，国有资产监督管理机构将不再选择其从事企业国有产权交易的相关业务。
第三十五条
企业国有产权转让批准机构及其有关人员违反本办法，擅自批准或者在批准中以权谋私，造成国有资产流失的，由有关部门按照干部管理权限，给予纪律处分；构成犯罪的，依法移送司法机关追究刑事责任。[1]
附则 编辑
第三十六条
境外企业国有产权转让管理办法另行制定。
第三十七条
政企尚未分开的单位以及其他单位所持有的企业国有产权转让，由主管财政部门批准，具体比照本办法执行。
第三十八条
本办法由国务院国有资产监督管理委员会负责解释；涉及有关部门的，由国资委商有关部门解释。
第三十九条
本办法自2004年2月1日起施行。
本文来源：https://www.2haoxitong.net/k/doc/f2ba3413240c844768eaee9a.html
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