中国古代宰相制度的演变

中国古代宰相制度的演变



在中国古代政治体制中，宰相制度居于核心地位，是连结政治制度各部分的中心环节。

　　从宰相制度的兴废看，其起源甚早，而且复杂多变。其演变大致可分为五个阶段，即萌芽期、创立期、鼎盛期、调整期、衰落期。

　　黄帝至西周时期为萌芽期。在史书中，这一时期已有宰相名称如“相”、“百揆”、“宰”的记载。这些职位实际已有辅助君王处理政务的职责，但尚未作为正式官称，所以也还谈不上建立宰相制度。西周是典型的分封制国家，天子分封他的宗族成员后，天子与诸侯国之间没有隶属关系。天子只管辖王畿地区，诸侯国对天子没有交税的义务，中央的财政开支靠王畿地区提供，诸侯国只是上贡，交一些土特产品；再就是军事义务，遇有战争，天子可以借用诸侯国的军队，除此之外再没有别的关系。在西周以前那种政治形态下，不可能产生宰相制度，所谓国家实际上是大家族，天子就是大家族的首领，身边只需要少量家族重要成员和近亲帮助处理事务即可，真正核心的行政运转体系在卿大夫那里，具体权力是在家臣手中，家臣是处理家族事务的总管。虽然在当时的社会政治形态下，不需要也不可能产生一个很系统的中央管理体系，更不可能建立起真正的宰相制度，但行政权力的萌芽和后来的中央政府的萌芽都可以追溯到这一时期的家臣制度。

　　春秋至秦为创立期。这一时期，中国的社会政治经济发生了历史性的变化，其中与政治体制密切相关的变化有：（1）世卿世禄体系被官僚体制冲击，形成了以官僚体制为主、世卿世禄为辅的政治体制。（2）血缘关系被地缘关系所冲击，乡里制度、郡县制开始建立，形成了血缘关系与地缘关系并重的体制。（3）中央集权开始形成。因为政事繁多，国君一人难以应付，就出现了以宰相为首的朝官集团。为适应这种政治体制变化的需要，春秋战国时期各诸侯国已普遍设立相职，建立起各自的宰相制度。各国招贤纳士，选贤用能，一批贤相名宰应运而生，活跃在周秦之际社会剧变的历史舞台上。经过几百年的实践，到秦始皇统一天下时，完整成熟的宰相制度便水到渠成，正式创立，成为后世沿袭相承的定制。春秋时期，以世卿、世大夫执政，当时所称的相，逐渐成为一个固定官名。到了战国，世卿制度被打破，相职在诸侯国内普遍设置。丞相作为官称，始于秦国，后来也被他国采用。由于春秋战国时期宰相制度的普遍实行，秦始皇统一六国后，在对政治制度进行改革时，便确立宰相“掌丞天子，助理万机”，使之成为正式官制。秦朝的宰相仍沿袭统一前的叫法，称“丞相”。秦朝开始实行一相制，也曾置左右丞相。

　　汉初至武帝时为鼎盛期。在秦统一中国、实行丞相制度后，相权日强。到西汉初期，宰相的权力更是迅速膨胀，并很快达到鼎盛时期。丞相在一人之下、万人之上，无所不管，与当时的皇权基本上处于平等状态。萧何、曹参等一批名相出现，在西汉的政治舞台上发挥着重要作用。但就在君相“坐而论道”之时，相权和皇权之间的矛盾开始暴露出来。由于相权的膨胀使皇权受到威胁，皇帝便想办法制约相权，宰相也就很快迎来厄运。仅西汉初期到汉武帝时期的百余年间，相权虽然很大，但宰相被杀的也达30多人。而且在汉武帝之后，由于加强了皇权，抑制了相权，相权就再也没有翻过身来。可见，宰相制度的萌芽和创立时期虽然很长，但它的鼎盛时期却很短暂，不足百年。在宰相制度走向鼎盛的汉朝，宰相已从一相发展到三公。其演变的特点是：（1）宰相人数多变。从西汉前期1人，到西汉后期和东汉时三公皆为宰相。（2）办事机构庞大。汉朝设丞相府（相国府），三公并相时期，宰相办公处称为“三府”：丞相府、大司马府、大司空府。最后改定为太尉府、司徒府和司空府。西汉丞相府属员多达300多人。（3）职责权限大。西汉时期宰相的职责无所不统、无所不包，几乎参与所有国家重大事务的决策，还掌握选用官吏、总领百官朝议和奏事、执行诛罚、主管郡国上计与考课、封驳与谏诤等权，还有一定的立法、司法和军事权。在两汉时期，宰相涉权之广、职权之重，是后代宰相无法比拟的。（4）出身杂。由于两汉选官途径广泛，宰相出身也杂，从布衣到宗室，各种出身都有。（5）相权开始受到皇权的制约，其主要措施就是提高尚书台地位。

　　魏晋至宋为调整期。两汉时期，由于君权与相权的矛盾迅速暴露，宰相制度很快便进入调整期。调整的核心是，皇权不断集中，相权不断被分割。但不同的君王有不同的特点和喜好，控制相权也就有不同的办法，因而宰相权力时而强化，时而又被弱化。第一次调整开始于汉武帝时期内外朝的设立，皇帝开始靠身边的心腹办事机构控制相权，但心腹办事机构日渐坐大后，又形成一个实际的行政中心，分割甚至取代了相权，最后形成了互相消长的内外朝。在进入调整期后，宰相制也屡有变化，最重要的是多相并存、三省出现。曹魏时，凡任录尚书事、尚书令及尚书仆射者，便成为宰相，执掌政柄，但这时的三公（太尉、司徒、司空）在名义上仍不失为宰相之号。至两晋时期，中书监、令便取代了宰相的职位。宋齐梁陈并相沿袭。这时所谓宰相，除录尚书事、尚书令、仆射及中书监、令外，还有侍中。北魏、北齐时，因魏晋以来的门下省逐渐发展起来，侍中权柄尤重。后周改制，以大冢宰为宰相，不久又置左右丞相。隋朝废三公，三省长官为相，称为“真宰相”。唐朝前期确立三省制，中后期为中书门下政事堂制。唐朝是宰相制度发展的一个重要阶段，其宰相机构之变化与宰相名称之多变均较复杂。三省制度是在魏晋南北朝和隋朝时期逐渐形成的，到唐朝才真正得以确立。在唐代的中枢机构中，真正握有实权的是尚书、中书、门下三省。尚书省是中央执行政务的总机构，下设吏、户、礼、兵、刑、工六部，其长官称尚书令，左、右仆射为之副。中书省是秉承皇帝意旨掌管国家机要大事、发布政令的机构，其长官称中书令。门下省与中书省同掌机要，并负责审查诏令，签署章奏，有封驳之权，其长官称侍中。凡朝廷有军国大事，则中书出令（决策），门下封驳（审议），尚书受而行之（执行）。所以人们也简称尚书省是执行机构，中书省是决策机构，门下省是审议机构。又因尚书省下设有六部，故习称“三省六部制”。唐初右仆射加“知政事”身份，参加政事堂会议，也是宰相。中书令迁右仆射，不加“知政事”亦为宰相。李世民继位后，尚书省的左、右仆射与侍中、中书令均成为宰相。从贞观元年起，以他官预宰相事便经常出现。一是以资格较浅的官员加“参议朝政”、“参知机务”、“参知政事”、“专典机密”、“参议得失”等名号而预宰相事；二是给一些资格较老的元勋功臣加“平章事”或“同三品”名号，使其可以继续预闻宰相事务。宋朝正副宰相同设，多相并行，编制也不固定，目的是分散相权。北宋沿袭唐代后期制度，设置中书门下省。在北宋前期，中书门下的长官为正宰相，亦称“同中书门下平章事”；副宰相称“参知政事”。后来参知政事与正宰相基本无差别，使正宰相事权更为分散。宋太宗后，一相四参或二相二参是常事。

　　元至清末为衰落期。因为宰相制度无论怎样调整，皇权与相权之间的矛盾都无法得到彻底解决，所以从元朝开始，宰相制度便进入衰亡期。金朝罢中书、门下两省，实行一省制，以尚书省总揽政务。元朝开始是一省多相制，后改为两省多相制，又以中书省取代尚书省。明朝从废丞相到实行内阁制，使中国传统社会的中央官制发生了最重要的变革。明洪武元年设左、右丞相，丞相之下设左丞、右丞、参知政事等职，为其属员。洪武十三年，朱元璋以擅权挠政为名，杀中书省丞相胡惟庸，废丞相，使六部直隶于皇帝。废除宰相制后，相权被分于六部，国柄则集于皇帝一身。明成祖时，在洪武年间设立殿阁的基础上正式设立内阁。阁臣权力虽比宰相权力小得多，但人们还是习惯把阁臣看成宰相。清朝从三院长官到内阁大学士，再到军机大臣、总理大臣、内阁政务大臣，宰相权力日趋淡化，皇帝集权则达到极点。而随着清王朝的灭亡，中国古代的宰相制也终于走到它的历史尽头。

宋朝宰辅制度探究

中国古代宰相制度，经历了“三公制”、“三省制”、“内阁制”之三个阶段变化，从两汉至隋唐，正处于前两个阶段的演变转化过程之中。司马光等曾简单回顾两汉魏晋南北朝的宰相制度发展历程，说：



　　西汉以丞相总百官，而九卿分治天下之事。光武中兴，身亲庶务，事归台阁，尚书始重，而西汉公卿稍已失职矣。及魏佐汉，初建魏国，置秘书令，典尚书奏事。文帝受禅，改秘书为中书，有令，有监，而亦不废尚书。然中书亲近，而尚书疏外矣。东晋以后，天子以侍中常在左右，多与之议政事，不专任中书，于是又有门下，而中书权始分矣。降及南北朝，大抵皆循此制。（《长编》卷431）



　　如果要透彻地理解两宋的宰相制度，就必须对这一段历史有个简单回顾。



　　1、宰相



　　宰与相原来不是一个固定词组，先秦时它们分别独立使用。



　　“宰”，在先秦血缘氏族社会中，最初是指掌管家务的总管，《韩非子·说难》云：“伊尹为宰，百里奚为虏，……此二人者，皆圣人也，然犹不能无役身以进，如此其汙也。”春秋时期，家就是国，家臣就是国家官员，所以，“宰”就成为官吏的通称，如冢宰、内宰、里宰等等。其中，“冢宰掌邦治，统百官，均四海”，为六卿之一，位置已相当于后代的宰相。冢宰又被称为“大宰”、“太宰”，简称“宰”。



　　“相”，原有“辅助、扶助”之义，后用作官称。春秋战国时期，“相”的含义比较宽泛，大约指辅佐君王之责的大臣。其后，“相”义渐趋明朗，其义与统领百官的“冢宰”相同。《吕氏春秋·举难》称：“相也者，百官之长也。”《左传》襄公二十五年载：“庆封为左相”。在这个意义上，“宰”与“相”是同义词。后人也将天子的辅佐之臣通称为“相”，《晋书·职官志》说：“成汤居亳，初置二相，以伊尹、仲虺为之。”《管子》称：“黄帝得六相而天地治。”《路史》称“舜得十六相而天地治。”等等。



　　“宰相”一词连称大约是在战国时期。《庄子·盗跖》“今谓宰相”句所指的是一般的贵人。《韩非子·显学》称：“故明主之吏，宰相必起于州部，猛将必起于卒伍。”这里的“宰相”所指的还只是与武将对称的文臣。《吕氏春秋·制乐》说：“祸当于君，虽然，可移于宰相。”将“宰相”与“君”对举，含义已接近于后人所理解的。此后，历代一直沿用。



　　中国古代，“宰相”仅仅是一个通称或俗称，除了辽代以外，“宰相”从来不是正式官名（辽国官职分南北院，有北宰相府、南宰相府，各有左右宰相）。所谓的“宰相”，是指历代辅佐皇帝处理国家政务、行使中央职权的官员，其职权特点是统领百官、总揽政务。“宰辅”则是指宰相和他的副手组成的一个核心领导机构。宰相副手的官称繁多，如西汉的“御史大夫”、宋代的“参知政事”等等，某些朝代将他们合称为“执政”。所以，“宰辅”也可称为“宰执”，都是指宰相和他的副手们。



　　2、 三公制



　　中国古代大一统的王朝是秦朝开始建立的，其中央官职中设“丞相”之职。《史记·秦本纪》载：秦武王二年（前309）“初置丞相，樗里疾、甘茂为左右丞相。”秦始皇统一全国，沿袭前制，设左右丞相。但秦朝寿命短暂，而且资料匮乏。代之而起的西汉，最初沿袭了秦朝官职。所以，秦朝的宰辅制度可以略而不提，直接从西汉谈起。



　　西汉前期沿用秦制，以丞相、御史大夫、太尉为宰相，习惯上被称为三公。



　　丞相：又名相国，“掌丞天子，助理万机”（《汉书·百官公卿表》），事无不统，集政权、军权、财权于一身。《唐六典》卷一说：“秦变周法，天下之事皆决丞相府。……汉初因之。”置两员时分左右，以左丞相为首相。或更名为相国。秦始皇尊吕不韦，特置相国，故丞相与相国虽说是一官异名，然以相国为尊，如曹魏时司马师兄弟为相国即此意。汉文帝时周勃罢，以陈平为左丞相，后遂专置一相。



　　御史大夫：“掌副丞相”（《汉书·百官公卿表》）。丞相独置一员时，御史大夫其实就是次相。《汉书·朱博传》说汉高祖“置御史大夫，位次丞相，……总领百官。”



　　太尉：“掌武事”（《汉书·百官公卿表》），与丞相地位相等。西汉时丞相权力极大，武事亦属其职掌范围，故往往侵夺太尉的职权，架空太尉。所以，太尉一职经常空而不设。据《汉书》统计，汉初至武帝建元二年（前139），任太尉者只有五人，约有三分之二的时间空而不设。汉宣帝说：“太尉官罢久矣，丞相兼之，所以偃武修文也。”（《汉书·黄霸传》）以丞相兼管太尉职事，显然又体现了汉代统治者的治国思想。



　　上述“三公”是后人对其的一种归纳称呼，其中因太尉不常设，时人则将丞相与御史大夫合称为“二府”。



　　“三公”之称也是一种历史悠久的流行说法。战国以来以“三公”为辅佐天子的最高官吏，而具体所指又众说纷纭。西汉初期将负有宰相职责的丞相、御史大夫、太尉称之为“三公”，但三公之间地位并不平行，以丞相为核心。汉成帝绥和元年（公元前8年）变革宰相制度，太尉改称大司马、御史大夫改称大司空，与丞相合称“三公”，“分职授政”，地位平等，三公鼎立的制度得以确立。汉哀帝元寿二年（公元前1年）又将丞相改为大司徒，与大司马、大司空合称“三公”，以大司马居首。东汉立国，采用了三公鼎立制度，以太尉、司徒、司空为三公，其后，“三公”官制又有反复改变，所领职事大致相同，皆为宰相之任。不过，也是从东汉光武帝开始，尚书权力不断扩张，逐渐取代宰相，三公也因此缓慢演变成为一种荣誉虚衔，不再是握有实权的职事官。至宋代，仍保留三公称号，作为加官或寄禄官阶，大都是对宰辅表示优宠的措施，前期以太尉、司徒、司空为三公，政和二年（1112）后，以太师、太傅、太保为三公。



　　3、三省制



　　相权与帝权是一对既统一又冲突的矛盾。国家政权的正常运作要求在皇帝的专制之下宰相有效地行使职权，而宰相权力的扩大又必然削弱帝权。皇帝既依赖宰相治理国家，又对宰相存有疑忌之心，不时地采取各种措施限制相权，把剥夺回来的种种中央行政大权交给自己身边的亲信。于是，相权就逐步转移，“三公制”因此也就逐渐演变为“三省制”。皇权与相权的矛盾冲突，是宰相制度从“三公制”到“三省制”演变的内在推动力



　　①、尚书省



　　“尚书”的设置在秦朝时就已经有了，《宋书·百官上》说：“秦世，少府遣吏四人在殿中主发书，故为之尚书。”又说：“秦时有尚书令、尚书仆射、尚书丞。”所谓的“发书”，有两种解释：一说是启发文书，即臣下进呈的奏章，皆由尚书开启审读，向皇帝报告；一说是发布诏制，即皇帝下达的命令文告，都经尚书抄写登记，然后颁发。不管哪种说法，都可以看出：“尚书”是皇帝身边亲近的司秘书之职的官员，或者说是皇帝的私人秘书。



　　汉武帝强化君主集权，侵夺“二府”的权力，尚书的职权大大扩张，越来越多的相权转移到尚书的手中。见于两汉史书最早的一例是霍光“领尚书事”，武帝去世后，霍光主持朝政，“领尚书事”成为实际上的宰相。此后，辅政大臣凡有权处理机密政务者，常常兼有此头衔。这就发展成为“领尚书事”制度。“领”，即“治理”之意。



　　“领尚书事”之外，又有“平尚书事”。“平”即“评议、讨论”之意，地位在“领尚书事”之下，对尚书事务具有参议、评议权。



　　西汉的“领尚书事”，除霍光作为特例外，基本上仍然是皇帝的私人秘书机构，机构设置也比较简单，只是部分地侵夺相权，处于尚书省的形成阶段。他们的位置在宰相之下，并没有完全侵夺宰相的职权。



　　东汉光武帝则收三公之权，交与尚书，尚书的权力再度大大膨胀。《唐六典》卷1称：“及光武亲总吏职，天下事皆上尚书，与人主参决，乃下三府。”此时，尚书在某种程度上已经发挥了宰相的作用。尚书的机构和官吏设置也大大扩张，其机构名称为“尚书台”，大约有令一人、仆射一人、尚书六人，称为“八座”，还有丞、侍郎、令史等部门长官。但东汉尚书分曹不稳定，成员多变化，说明当时尚书组织还处在不断自我完善阶段。



　　许多史学家指出，东汉以来的三公，不仅仅是名义上或制度上的宰相，而且，在实际权力运作过程中，依然执行着相当部分的相权。史书上形容的三公与尚书的关系，有被夸大之处①。这是尚书机构发展和权力形成过程中的正常现象。尚书与三公的权利还处于此起彼伏的交替状态之中。这种状况一直持续到西晋。



　　曹魏后期，司马氏篡权，他们以“录尚书事”的名义总揽朝政，尚书台已经成为真正的宰相机构，尚书台长官也就成为事实上和名义上的宰相。西晋延续这种制度，三公才真正地成为虚衔，而与宰相职权无关。西晋还有“八公”的官衔，即太宰、太傅、太保、太尉、司徒、司空、大司马、大将军，然必须“录尚书事”兼“中书监令”者，始能参与机密，为真宰相。尚书省的建制、职官、职责，至此已经基本上形成。



　　②、门下省。



　　“门下”在古代是一种泛称，与属下含义相近，常常用来指长官的亲信。但它与皇宫相联系时，意指“宫门之下”或“禁门之下”，即与“禁中”是同义词。汉代凡入值宫殿、掌管宫内内勤事务的官吏，大都属门下的范围。随着历朝皇帝加强君权措施的贯彻实行，禁中的决策作用显得越来越重要。



　　门下省的形成和发展，与侍中一职的演变有关。侍中，在西汉只是一种加官，没有定员。这些官员往往是皇帝身边的亲近大臣，很得皇帝信任。应劭说：“入侍天子，故曰侍中。”汉武帝以前，他们更多地是在生活上照顾皇帝，而不参与政治。汉武帝以后，侍中作为重大决策之参谋、顾问人员，逐渐参与政事。东汉时，侍中成为正式职官，但依然没有固定员数、职掌、机构。《通典?职官三》说：“门下省，后汉谓之侍中寺。”此时的侍中寺，据理解仅仅是侍中在禁中的值班室。东汉侍中，已经不断参与宫廷机密事务，其主要职掌是“掌侍左右，赞导众事，顾问应对。”（《后汉书·百官志三》）至东汉末年，侍中地位大大上升，有了固定的员数、职掌、机构，成为皇帝最亲近的官员。当时设侍中六员、侍中侍郎六员，他们接管“宦官所领诸署”，照料皇帝日常起居饮食，并兼有私人秘书的部分职责。



　　曹魏之侍中，已获得宰相的部分职权。曹操挟天子以令诸侯时期，所荐留守大员，皆兼侍中以自重。其时，侍中的主要职责是侍从左右，起参谋、谏诤作用。西晋因其掌管门下众事，始正式名其为门下省，明确规定其职掌是“备切问近对，拾遗补阙”（《晋书》卷24《职官志》）。东晋大将军王敦官侍中，自称“臣备位宰辅”（《通典》卷21《职官典》注三），门下省作用进一步加强，成为朝廷的“舌喉机要”，职掌出纳王命，即发布诏令须经门下省审核，《唐六典》注称其“掌诏令机密。”此时，门下省的建制、职官、职权，也已经基本确立。



　　北朝职官制度，大都仿效南朝。北魏孝文帝改革时，门下省的作用得以加强，后人认为此时的门下省具有了真正宰相的权责。



　　③、中书省。



　　“中书”之称在西汉已经出现，原来叫“中尚书”。以士人充任称尚书，以宦官为之则称中尚书，掌管文书，通奏章，即以宦官身份在禁中工作的尚书人员。当尚书台逐渐独立、成为越来越正式的宰相机构时，中书也就逐渐从中独立出来，承当起原来尚书的部分职责。



　　汉宣帝时，中书在政治上的作用加强。霍光死后，宣帝与领尚书事霍光的侄孙霍山的矛盾加剧，便竭力使中书替代尚书，“上令吏民得奏封事，不关尚书。”“使中书令出取之。”（《汉书·霍光传》）自此，宦官权力渐重。汉元帝在位多病，居后宫，不常见群臣，宠任中书令石显，中书权力进一步扩大



　　中书省的出现，还与秘书监机构紧密相关。东汉末年，曾设秘书监，掌图书档案。曹操受封魏王，在王府设秘书监，改用“文学通识”之士人任秘书令，增加了“典尚书奏事”的职责，负责起草机要命令，已掌管了部分秘书职责。曹丕代汉建魏，遂改秘书监为中书，另置秘书监，仍专掌图书秘记。也就是说，此时的中书，是将皇帝机要秘书的职责独立出来。



　　两晋承袭中书制度，中书权力进一步扩大，时而凌驾尚书台之上，成为实际上的宰相。最典型的例子是荀朂因功由中书监升任尚书令，“惘惘怅恨”，对贺者说：“夺我凤凰池，诸君贺我耶？”（《晋书·荀勖传》）马端临《文献通考》说：魏晋以来，“凡任中书者，皆运筹帷幄、佐命移祚之人。”至南朝，寒族崛起，中书监、令逐渐演化成清闲无事的荣誉头衔，而由中书舍人代替他们发挥作用。



　　④、三省制的建立。



　　两宋时期，宰相制度从名义到部分实质内容，都是承袭了隋唐的三省制度，只不过此时的三省制度正处在演化衰变的阶段，职官和机构设置乃至宰辅的称谓都不断更变，其总体趋势是三省走向合一，三省制蜕变为一省制。



　　1、唐五代宰相制度的演变



　　唐代三省制健全之后，又开始向后期形态演变。这种演变，简单归纳起来就是一句话：三省制向二省制、一省制过渡。其演变的动机是便于皇帝对相权的控制和提高权力运作效率。演变的结果是形成“皇帝专权——群相分权——政事堂集权”之中央集权新体制。这种演变，大约表现在以下两个方面，直接影响了宋代宰辅制度的形成和发展。



　　第一，三省首长仅存虚名，或作为一种清闲高贵的荣誉虚衔，而渐渐与宰相无关。皇帝往往用其他品位、职务较低的官员临时差遣为宰相，遂成制度。唐代以三省首长“品位既崇，不欲轻以授人，故常以他官居宰相职，而假以他名。”（《新唐书》卷46《百官志》）主要有“平章事”和“同中书门下三品”等。唐太宗贞观八年（634），仆射李靖因病辞去宰相职务，太宗不同意，要求他“疾小瘳，三两日一至中书门下平章事。”此处的“平章事”乃商量处理国家大事之意，“平章事”之名始于此。唐高宗永淳元年（682），始以某官（黄门侍郎郭待举、兵部侍郎岑长倩）带“同中书门下平章事”衔者为宰相，一直沿袭至宋。唐长兴四年（933）为避讳（慕容延钊父名章），曾改为“同中书门下二品”，因为尚书仆射是职事官从二品。贞观十七年（643），萧瑀、李勣并“同中书门下三品”，因为侍中、中书令是正三品，“同中书门下三品”之名始于此。高宗以后，宰相必须加“同中书门下三品”之衔，品位高者亦如此。简称“同三品”。名实不相符，必然缓慢地导致内容的改变。多以他官临时差遣，意味着三省首长职能的淡化和虚化。唐代中叶以后，三省制逐渐向二省制、一省制演化，首先从真正任宰相者的称呼上反映出来。



　　第二，三省合并议事、办公，三省职能逐渐趋向混同合一。三省分权，带来部门之间的权利之争，势必造成相互扯皮、效率低下等弊病。为了三省之间协调行动，使中央权力行之有效，三省首长定期在门下省的政事堂议事。当时，中书、门下二省在禁中，尚书在宫外，尚书省的权力首先被削弱，这也与前代三省演变的轨迹相合。高宗弘道元年（683），裴炎自侍中迁中书令，迁政事堂于中书省，自此，中书权势凌驾门下之上，成为事实上的首相。三省议事和首相的作用，使得三省渐渐趋同。唐玄宗开元十一年（723），中书令张说奏改政事堂为“中书门下”，政事堂印改为“中书门下之印”，设置吏、枢机、兵、户、刑礼五房，三省向着名存实亡的方向发展，决策机构渐趋混一。

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