《北京行政学院学报）２ｏ１４年第１期 ●法律・社会
中图分类号：ＤＦ一３文献标识码：Ａ文章编号：１００８—７６２１（２０１４）０１—００８９—０５
西方法治进程中参与式行政的理论基础探析
口陶
菁
吕世伦
（中国人民大学法学院，北京１００８７２）
摘 要：西方法治思想所蕴含的自然正义与民主等政治理念，孕育了欧美国家公众参与行政制度的萌芽。其
参与式行政在西方特定的社会经济条件下产生与形成，并在近代经济学、哲学理论的论证与反思中不断发展 完善。分析梳理西方法治进程中参与式行政的生成机理及演进脉络，探究个中的合理性与局限性，对于中国 在当前国情下进一步完善公众参与行政法制模式不无裨益。 关键词：参与式行政；协商民主；社会治理；行政效益；行政主体间性
从法理角度上概括，参与式行政指在一定社 行政事务的确立与开展，首先需要与符合该国国
会物质生活条件下，能够使公民为表达切身利益
情的政治理念相契合．同时也要关照国际化的发 诉求，通过法定程序性权利的行使，自主地参与 展潮流与趋势。从历史角度观之，当代参与式行 政府行政活动的行政方式。它既可以体现为一种
政理念主要渊源于自然正义、人民主权与参及式 程序性权利。一种制度设计，也是一种价值追求［１］。 民主等政治思想。在此基础上。发达国家的行政 随着中国特色社会主义建设的稳步推进，国家日 理念先后由“保权（利）理念”向“控权（力）理念”
益社会化，政府的权力与职能逐步向社会组织及 转变．并逐渐发展出“参与式均衡理念”。
公众转移，使得广泛的行政参与成为可能。而人 （一）自然正义理念
民物质文化生活水平的提高及参与意识的增强，
正义是人类千百年来孜孜以求的价值目标．
则把这种可能变为现实。截至目前，具有中国特 也是法治社会的价值追求。古希腊哲学家亚里士
色的社会主义参与式行政制度框架已初步形成，
多德曾提出永恒的、遍及人间的“自然的正义”。 但政府垄断参与式行政的启动权、决定权，部分
随着自然法的发展，自然正义理念逐渐被应用于
公众以“听证专业户”形式积极配合政府的“参与 英国普通法院的审判之中。形成了古老的“正当 式表演”现象仍时有发生。这些不足的存在，使得
程序”原则，包括两项根本规则：任何人不得作自
我们有必要重新审视民主法治与服务型政府理 己案件的法官；任何人为自己所作的辩护应当被
念下的参与式行政，对西方语境中参与式行政生
公正听取［３］９５。此后，自然正义理念的影响范围由 成的政治理念、社会基础、经济条件及哲学理论 司法领域扩展到行政领域，并且衍生出行政公 背景作更深一步的思考，从而去粗取精、去伪存 开、听证、说明理由等制度。它使可能受到行政行 真，完善我国的参与式行政法制模式。
为影响的个人或组织获得表达与被倾听的权利。
一
、
参与式行政的政治理念
从而更加有效地保障行政相对人的利益。如果说
传统行政活动侧重于强调行政立法中民意的合
参与式行政属于政治民主的一种表现形态， 理表达。那么自然正义原则同时也强调了行政执 有着深刻的政治理念基础。政治理念是人们对政 行、行政救济过程中的公众参与。
治事物的根本态度及价值取向，是对政治起源、
（二）人民主权理念
目标、本质等方面的认知、信念、观点的总和闭。一国 宪法是参与式行政的根本法律依据，而人民
收稿日期：２０１３—１１—１２
基金项目：教育部人文社会科学重点研究基地重大项目（１ＯｊｊＤ８２００１２）
作者简介：陶菁（１９８４一），女，中国人民大学法学院博士研究生；吕－￣－－ｆ３￣－（１９３４一），男，中国人民大学法学院教授、博士
生导师。
一
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《北京行政学院学￣｝｝２０１４年第１期 ●法律・社会
主权理念则是近代立宪国家的核心政治理念。国 家意志的形成是以人民意志为基础的，洛克基于 个体自由的人民主权观、卢梭基于公意的人民集
是与其社会矛盾冲突、社会结构变化紧密相关
的。西方市民社会孕育出的近代民主思想，逐渐
发展形成今日的参与式民主、参与式行政的理念 与实践。在中国，随着社会转型的深入，群众生活
体主权观、哈贝马斯基于交往程序的主权观等经
典人民主权理论．均借助不同方式阐释了这一宗 旨。目前世界上大多数国家都通过宪法或宪法性 文件规定国家权力来自于人民。我国宪法第二条 也明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于
人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式， 管理国家事务．管理经济和文化事业，管理社会
水平的提高，社会与公共管理创新的展开，公民 参政热情与诉求逐步增长，因而参与式行政的社
会根基亦日益坚固。
（一）市民社会理论
市民社会是国家的“前提”和“真正的活动
者”ｌ５１．因而也是西方参与式民主形成与发展的社 会基础与原动力。从市民异化而成的公民，通过 参与制度积极投入行政生活。市民社会理论在西 方语境中的运用，主要具有三种不同涵义。古希 腊罗马时期，市民社会是一种与“城邦国家”相对 应使用而区别于原始“自然状态”的概念。１９世
纪，黑格尔、马克思等学者将市民社会与政治国
事务。”因此，人民主权理念作为宪法的基本原则 和近代立宪国家所追寻的一种价值目标．为参与
式行政提供了宪法依据及测度其合法性、正当性 的理论准则。
（三）参与式民主理念
“人民主权”是民主的精义。既然国家权力来 自于人民、服务于人民，政治民主便成为国家较
家相分离，使之成为指涉“经济社会”或“需要体 系”的概念。当代西方社会正在实现市民社会由
经济领域向文化交往领域的转向同。市民社会所
内涵的权利保护、社会自治等精神，与西方民主 政治实践的进程相呼应。伴随着市民社会理论内 涵的演变，西方民主实践也经历了由古希腊的直 接民主向代议制间接民主．再到现代综合性参与 式民主的转变。中国改革开放后，努力打破国家 计划统分统管一切的一元格局，为市场经济的发 展及社会组织的培育创造良好条件，而逐渐成长 起来的社会组织也为公民参与国家行政事务提
优越的政治体制选择。当古代民主理论所希求的 每个人在场的直接民主在人口众多的近代国家
已无法施行时．约翰・密尔指出：在现代条件下，
“理想上最好的政府形式是代议民主制政府” 。 然而，代议制间接民主产生的精英统治、官僚倾 向及民众的政治冷漠等问题，使其合法性逐渐被
蒙上阴影。２０世纪后期，参与式民主兴起，成为参 与式行政的直接理论与实践渊源。
近代以来．“政治”与“行政”分化为两个相对 独立的领域，“政治”是公共意志的表达，需要依
民主的理念来建构：而“行政”是公共意志的执 行，应保证权力集中以高效率运行①。参与式民主
政治主要强调立法层面的民主．但在行政领域权 威主义依旧盛行。随着行政权的扩张，行政立法 与决策事项急剧膨胀，官僚主义行政体制弊端日 益突出。２０世纪７０年代兴起的“新公共行政运
供了社会结构性平台。
（二）转型社会背景
２０世纪后期．随着科学技术的迅猛发展，信 息化、全球化对国际政治经济格局的影响进一步 深化。传统的社会结构、利益机制、价值观念等受
动”针对政治领域的公众参与，提出行政领域的 民主化，为行政合法性注入新的活力。凭借人民
其影响而向现代型转变。转型社会对政府行政行 为提出了新的要求，为适应社会变化，传统支配 型行政模式逐渐向服务型转变，而参与式行政恰 好适应了政府转型的客观需求。
参与式行政与政府转型、社会转型之间呈现 出一种相互支持、相互促进的辩证关系。一方面， 社会转型是参与式行政发展的宏观背景。社会多 元化，国家权力向市民社会的转移，为参与式行
主权理念，参与式民主很快在行政立法、行政计 划、行政决策等领域获得首肯；而古老的自然正 义理念所蕴含的行政执行过程公众参与的必要
性．也被不断地现实化。现代公共行政理论中，参 与式行政的理念已获得越来越多国家的重视。
二、参与式行政的社会基础
２０世纪后期。参与式行政在西方国家的兴起
政的兴起提供了社会基础。信息全球化， 