建立行政决策追责制度研究

发布时间：2021-03-02 11:24:19 来源：文档文库

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建立行政决策追责制度研究

【摘要】作为行政监督体系的组成部分，行政追责制

度通过事后问责的方式提前约束行政的违法性，在一定程度上，对于违法行政人起到了警示作用。本文通过对追责制度概念、问责主体、问责对象、问责内容的分析，来说明追责制度的设立，不仅仅在于事后责任的承担，更重要的在于通过惩戒来预防违法行政的发生。

【关键词】追责制度问责主体问责对象

党的十八届四中全会提出，“健全依法决策机制，把公

众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。”由此看出，行政追责制度是依法行政背景下的必然要求，它通过后果惩罚机制来提前约束行政决策过程中的随意性、违法性、不作为性，在一定程度上，防止了公权力的滥用，对于健全权力监督体系，加强权力运行制约具有重大的现实意义。

、行政追责制度的涵义辨析

所谓的行政追责，是指对行政主体在职权范围内因故意

或者过失，不作为或者滥用职权作为，以致损害行政管理相

对人的合法权益，给社会造成不良影响和后果的行为，并追究其相应责任的制度。从定义中不难看出，追责机制不仅要在实体上有法可依、有章可循，更重要的是，在程序上要做

到依法而行、依法必究。当然，这里的“必究” ，并不是日常意义上的自查自纠，而是要在行政体制内部通过法治规设来达到自我约束的目的，从这个意义上来讲，行政追责其实就是一个在法律审查下的自我纠偏过程，在这个过程中，行政的合法性无疑成为了最主要的审查内容，当然，这并不意味着行政行为的合理性、公正性和高效性应该予以忽视。其实，单从字面意义来看，行政追责应该是行政结果发生以后，对于决策者在过程中所起作用的一种责任分担制度。这种狭义理解无异于将行政追责等同于行政惩罚，只强调它的惩戒作用，而忽视了它对于权力监督的制约效果和推进依法行政的建设性意义。从国外一些经验来看，它们对于行政追责制度的认识，也并不单单停留于事后追责上，而是更多关注于行政过程中的问责。虽然“追责”与“问责”只有一字之差，但它代表的涵义还是略有不同，后者更强调行政过程监督的持续性，从立项、评议、审查、制定、执行等每个环节都被纳入行政监管之下，而不是在造成实际损失后，才想起让谁承担责任，这样以来，无形中减少了实际损失发生的可能性，避免了重大失策所导致的社会影响。一言以概之，问责比起追责更具有实效性，而且相比于追责形式的单一性，行政问

责更具有多样化的实现途径。以美国为例，它的问责体系是

个包括国会问责、选民问责、行政问责在内的多层级组织框架，其中国会设有专门的问责办公室，对于政府人员的决策失责，议员们可以就其工作表现、经费使用、项目评估等情况提出质询，如果相关人员的回应，不能消除议员们的疑虑，或者在审查过程中发现行为者具有违法事实，国会有权提起对该行政人员的违法调查。可以说，这样的制度设计充分体现了宪政体制下权力制衡与监督制约的一致性。

通过上述分析，我们发现，追责制度是有狭义和广义之

分的。狭义的定义，强调内部的自我监控、程序的合法性审查，以及决策责任的分担；而广义的行政追责概念，除了具有上述涵义外，还被引申为了权力制衡在每个制度环节中的影射和表征，这是我们需要注意的。

、追责机制的两个关键点

追责机制最重要的就是“追”与“责”，对于前一方面，

来看，追问的对象必须是行政责任人，准确地说，是决策的相关提出者、制定者、审批者和执行者，当然，这个客体范围仅仅局限于自然人范畴，对于是否应该包括行政机关、社团组织等法人群体，理论界有不同的意见。有些人认为，法人无法作为直接追责对象，理由有以下几点：一是，法人旦成为责任客体，其最终受罚还是要由法人主要责任人来承担，这无形中等同于向自然人问责；二是，违法行为本身就可能引起相关的行政诉讼的责任承担，作为行政决策的主要负责人，如果在此基础上再给予一定的行政问责，这对于法律所秉持的一事不再罚原则是相互冲突的；三是，针对追责时效，如果针对自然人可以以终身为限，那么法人与自然人在存续时间不一致的情况下，法人是否要承担其自然人的那份责任。针对上述观点，笔者认为，反对将法人群体纳入行政追责对象范畴是有一定道理的，但是，也有一些值得商榷的地方。比如，就行政追责的发起来看，多数情况下，仍然源于对事后追究的连锁性反应，这种行政追责数量较少，而且基本事实已经形成，难以给与及时补救。与此相反，对于那些更多的行政不作为，或者没有发生严重后果但存在着安全隐患，通过内部自查难以达到监督目的的行政行为，追责机制往往鞭长莫及。如果将追责范围扩展至法人群体，行政相对人除依法可以提请行政复议、行政诉讼外，还可以提起行政追责申请，再由监督部门依法启动相关问责程序，这样以来，不仅有助于增加老百姓行政救济途径，同时还可以扩大行政追责的覆盖面，有利于及时消除违法行为的潜在隐患，这也符合行政追责机制建立的初衷。除此之外，扩大客体范围有利于在权责不明情况下的行政追责。比如，在国有企业投资收购中，有些决策结果是不能即时显现的，收购失败很难说是当时收购决定的原因，还是后续管理的问题，这

个权责是很难搞明白的，所以，保留法人追责，从维护国家和社会公共利益角度来说是有益的。由此可见，机关法人能否成为问责对象，其实折射出了研究者对于追责目的侧重点的不同：前者侧重于决策失误后的惩罚性，后者则立足于权力滥用的预防性，前者强调于惩罚于已然之后，后者则要求防范于未然之前，这种目标取向就决定了追责对象范围的不同。

其次，有谁来问，即追责由谁来执行。对于这一点，在

已经实行追责机制的国家中，大部分都采取了分而治之的办法。以美国为例，联邦政府下设廉政办公室、监察长办公室和功绩制保护委员会来分别负责行政人员的道德品行监管、行为渎职监管和权力行使监管。这种多元问责主体相比于单

问责机构来说，更有利于提高问责内容的专业化、程序的高效化、覆盖的全面化，所以，得到了很多国家普遍采用。

我国可以借鉴其经验模式，将行政问责职能分别由检察监督机构、纪律委员会和人大常委会来承担。其中，对于本辖区内重大经济项目、涉公益性项目，可由人大设立决策监督委员会，主动以职权向决策者进行问责；而对于一些由违法行政所引起的行政诉讼，除法院以行政法相关规定开展合法性的审查外，对于一些故意或者重大过失的行政负责人，需要追究其行政责任时，可以建议纪律监督委员会启动行政追责程序，而对于构成犯罪的，可以提请人民检察院追诉其刑事

目前，行政追责主要以行政实体后果作为启动问责程序的前置条件，但这并不排除以程序非法作为独立问责启动的可能性，特别是在现实管理中，不作为、不正确作为的行政失职现象频发、多发，这也导致了以程序性内容为主要指向的问责制度的逐步确立，这从一个侧面说明，在依法行政中，程序正义有时要比实体正义更重要。不可否认，两者有时候是相互冲突的，甚至会产生很多法治悲剧，比如，最典型的是苏格拉底审判，雅典城邦以亵渎神灵和引诱青年的罪名判处苏格拉底死刑，在很多人看来，这个审判结果是不正义的，但是整个审判的程序却是合法的，是民众大会按照议事规则作出的结果，这也是为什么苏格拉底以死捍卫法律尊严的原因。所以，追责制度从发展趋势来看，一般应以程序问责为主，但对于一些极具社会影响力的重大行政事件，若只采取程序问责不能追诉相关责任人的责任时，可以米用以实体问责的方式来进行，而这两种问责方式的差别就在于：前者以过错归责为原则，后者则是以无过错为原则，即使对于集体失职的共同行为，也不能以法不责众为由推卸责任，防止了权责不等情况的发生，维护了行政追责的严肃性，从本质上体现了追责制度的价值取向。

三、行政追责制度面临的困境追责制度作为一种行政监督体系，它的建立健全都与行

政体制的完善有密切联系，它的推进也离不开行政改革的进

步深化，尤其是在现实管理中，行政治理的结构性失调，自我纠偏能力的薄弱，行政越位引起的权责不明，以及权力运行透明度低所导致的公众参与度不强，这些问题都在一定程度上阻碍了追责制度的建立与普及，具体来说，有以下几个方面的问题:

第一，法律保障层面缺失严重。相比一些国家在宪法中

明确规定行政追责制度，我国行政追责建设应该算作是问题倒逼改革的结果，这就注定了自身的一些先天不足。首当其冲的就是，至今还没有一部完整的行政追责法律，现行的问责规定大多来自于地方性规章，均是政策化的而非法律化的，其低层次的立法就决定了追责的严肃性不够，特别是对于问责主体、问责程序、问责内容的规定还没有统一，就连常用的处罚方式也都是沿用了《中国共产党党内监督条例》和《中国共产党纪律处分条例》中的规定，这对于要从法治层面建设行政监督体制来说，我们的法制工作还有远远不够。对此，笔者建议，立法部门应尽快将行政问责纳入到立法规划中来，积极组织和开展相关立法工作的理论性参研，为尽快制定行政追责法打下坚实的基础。

第二，问责主体之间的职权划分不够明确。现在试行的

问责制度主要依靠上级机关或者纪律监察委员会发起，单独以职权主动发起的比例较少，其多数情况都是作为违纪调查

的后续环节呈现出来的。纵观这些行政案例，我们发现，追责机制主要仍是以上级行政机关作为主体，实行内部自上而

F的问责模式，这种同体问责不仅监督力薄弱，而且监督效率不高，程序的公正性也颇受质疑。为了杜绝因利益关涉造成的监督力下降，未来的行政问责机制应该在更大程度上弓入像司法机构、人民代表、道德审查组织等主体来作为执行者，从而实现从同体问责到异体问责，从被动问责向主动问责的根本性转变，只有这样，才能更符合民众对于行政追责的效力预期。

第三，跨基层管理成为行政追责的阻碍。行政追责一个

重要治理方面就是要着力改变行政错位、失位、不在位的现象。其实，有些行政违法行为的发生，一部分原因就在于上级部门越级管理，瞎指挥、舌L指挥，以权力威信干预下级部

门的具体工作，同时又不对具体行为的结果背书，这就造成

定程度上阻碍了追责的公正性，致使在实际操作中难以实现责罚一致的原则，真正做到“谁签批，谁审核，谁决策，谁负责”的倒查机制。针对这种情况，行政问责在设立相关程序时应该给予充分的注意，对于由跨级层管理所带来的危害结果，应该视责任人在相关决策中的作用给予一定的行政处罚，从制度层面上规避由于权责不明所导致的责罚不一的发生，真正确立以权责明晰为基础的追责机制。

第四，追责内容和追责方式有待进一步多样化。目前在

实践中，追责内容主要集中于行政违法的高发领域，比如，行政审批的不作为，突发事件的处置应急不力，安全生产领域的渎职，司法干预的冤假错案，其范围基本上涵盖了法律问责、行政问责、道德问责、政治问责这四个方面，而且这些追责事项大多关涉老百姓的民生领域，如不能及时有效处

理，往往会容易引发群体性事件，影响政府在群众心目中的式审查，而应该广泛地利用现代数字媒体工具，通过公开的决策听证、电视问政、互联网问政等方式，提高行政的透明度，使广大群众对于行政机关的职责权限，办事程序、监督方式、救济途径能够一目了然，这样一来，在保障群众知情权、监督权的同时，也无形中拓展了行政问责的方式。