探讨加拿大注册退休储蓄计划对提高中国养老保障水平

探讨加拿大注册退休储蓄计划对提高中国养老保障水平

1 引言 中国在人口老龄化的道路上仅仅用了19 年(1981—1999年)时间就走完了发达国家100多年才走完的路程，养老保障体系的发展和完善可谓是任重而道远。因此，探索出一条适合中国国情的养老保障道路显得尤为紧迫且必要。学术界为此也展开了相当广泛而深入的研究，如姜向群(2007)的研究表明，未来应该是以个人为责任主体、国家帮助的社会化的保障模式，通过建立终身养老计划和多渠道养老资源组合，形成一个多层次的养老保障体系。学者们还积极探讨了家庭养老、社区养老以及商业养老保险等现有的养老方式。然而，在全球化背景下当代中国社会保障的发展在关注现实的基础上，还需借鉴他国的经验与教训，在全球化进程中总结社会保障发展的普世规律，发现制度变革的新趋势。如马凯旋和侯风云(2014)总结了美国养老保险制度的演进，并基于中国和美国社会特征和政治体制的不同指出两国养老保险制度存在的异同点。 加拿大作为一个典型的福利国家，在1951年正式步入老龄社会，经过多年的发展现已形成比较完备的多层次的养老体系，尤其是其注册退休储蓄计划被Steve Maich(2010)看作是一项令世界人民羡慕的充满智慧的政策。但是迄今为止中国国内还鲜有专门从该角度解析加拿大养老保障制度的文献，因此，本文在立足中国国情的基础上列举出一些翔实的事例解析RRSP制度，并探讨其在中国的实施构想，以期为中国养老保障提供一个新的发展思路。 2 RRSP制度的发展与解析 1957年，加拿大联邦政府推出了注册退休储蓄计划(RRSP)，主要是鼓励自由职业者为退休后的生活储蓄，此时该计划的目标人群覆盖面非常小。后来随着政策的不断调整，目标人群的覆盖范围才不断扩大到所有有收入的公民。直到20世纪70年代，战后婴儿潮一代开始考虑退休储蓄并加之银行的介入，该计划才真正起飞。根据联邦统计数据，2012年将近600万贡献者贡献资产达35.7亿加元(1加元约合4.58元人民币，2016)，比2012年增长3.8%。RRSP 现属加拿大税务局实施和管理，纳税人自愿参加，主要是起到投保人在投保时可享受税前列支保费的作用。RRSP在本质上可以看作是一个投资账户，供款人可以自己或者找托管人做投资决定，可以投资股票或债券，也可以有不同的投资组合，只是风险由自己承担。政府设立该计划的目的是鼓励中高收入者预留金钱以待退休后使用，以此提高个人退休后的收入，使退休前后的生活水平尽量接近或保持不变，是个人财产在不同的生命周期之间所进行的纵向转移。 2.1 RRSP储蓄资金的运行轨迹 2.1.1 RRSP的供款制度 RRSP为供款者提供的税收优惠主要是纳税人税前存入该账户的收入不仅可以抵减存款年度的应纳税收入，而且该存款的投资所得(包括利息、红利及资本增值)也可以免税增长(供款越早，增长潜力越大)，只有将存款取出时才需要交税。这就比一般的储蓄要先纳税，剩下的钱再去存款，所得的利息也要先纳税，剩下的才能继续留在储蓄账户里要划算很多。但是，不是想供款多少都可以的，政府对能抵税的供款额做了相应的规定，根据个人收入不同供款额度也会有所差距。值得注意的是，如果上一年度RRSP供款额度没有达到个人可供款的最大数额，则该未使用的扣税限额(Unused deduction limit)可以转存到下一个年度。 此外，政府在个人最高供款额的基础之上又设定一个最高限额，该限额每年根据经济状况进行调整，并且呈逐渐上升的趋势(2001—2012 年的RRSP供款最高限额见图1)。政府设置该最高限额的好处是，一方面防止那些高收入者的免税额过高，可以适当地减少政府不必要的财政支出;另一方面也不至于在政策上过分地加剧社会的贫富差距。可以看出，该计划

最适合那些现在高收入将来中等收入或者低收入的人群。例如，Jack希望在65岁退休时拥有500 000加元的RRSP资产，则在不同年岁开始供款的月供款数额如(依据RRSP的复合增长功能，假设年度复合增长率为7%)。 2.1.2 RRSP的取款制度 存入RRSP账户的钱并不是被套牢的，可以随时取出来，只不过取出来这部分要算作当年的个人收入，银行必须从提款中扣除一部分预提税(Withholding tax)，即使以后有了钱想把这部分金额还回去再想享受免税优惠就会有一定的限制。但也有例外，加拿大政府规定享受免税提取待遇的只有两种情况，首次购房计划(Home Buyer’s Plan，HBP)和终生学习计划。HBP必须符合以下条件: 首先，必须是加拿大的居民。 其次，购房者必须被认为是第一次购房(或购房人和其配偶在过去5年内都没有拥有自主物业)，该房屋必须作为购房者以后的主要居住房屋且必须在房屋买好或建好一年内入住。 第三，必须在取款第二年的10月1日前买房或建房。如果在规定时期内没有买房或建房，或者在买房或建房前购房者通过移民或者其他方式使自己不再是加拿大的居民，可以填表取消该计划，并在取款第二年年底向RRSP账户还清欠款，否则会算作个人收入缴纳税款。在该项计划中，供款者可以从RRSP账户免息借款高达2500加元，夫妇两人若联名购房则可最高借款达5000加元，借款者在90天内不能供款RRSP。关于取款还要注意的是购房者或配偶不能在取款前30天就买好或建好房，即不能在买好或建好房30天后才从RRSP账户取款，还有所有HBP的取款必须在第一次取款那一年的1月1日起的13个月内完成，即最迟不能超过第二年的1月31日。 例如，2010年7月22日，Jack第一次取款，那么，他必须在2011年1月31日前完成他所有的取款。在以上两个时间段外取出的款都不符合HBP条件，必须纳税。HBP规定，借款者必须在15个年头内平均把取出的款还回，政府根据个人借款情况每年会

=还款总额?余下还款年限)，若该年度还规定一个还款的最低限额(最低还款额

款额达不到该限额，则本年度余下未还的款项记作个人收入需要纳税。还款开始时间为取款后的第二个年头，每年前60天的还款记作上一年度的还款额。如果借款人在规定的早于第一次还款年度就供款到RRSP中，而且指定该供款为HBP还款，那么该还款可以抵减他第一年的还款额。借款人还可以选择以高于最低还款额的额度还款，结果是会降低以后每年的最低还款额。 2.1.3 RRSP的终止制度 在受益人达到71岁那年的12月31日，RRSP计划必须被终止。RRSP账户资金在终止后可以有3个去向: 其一，将资金全部取出记作当年的收入，显然这不是一个明智的做法，因为提高了纳税标准。其二，购买年金，即在一家保险公司存入一笔款项，在一个特定的时期内保险公司会定期支付给购买者一定的金额，该支付的款项记作购买者当年的收入需要纳税。 其三，将RRSP账户资金转至一个注册退休入息基金内，在注册退休入息基金中的资金可享延税优惠直到款项被提取为止，不同的是在注册退休入息基金内，每年必须提取最低限额的款项，所有提取的金额都将被视作应课税收入。 受益人早于71岁死亡，该计划会被强制终止，账户资金作为收益缴纳高额税收。但是有两种情况例外:一是承受人为受益人的配偶，配偶可以将全部资金免税转入自己的账户，也只有配偶才有转移该账户的权利，若配偶年龄超过71岁，则转入配偶的RRIF账户。二是承受人为受益人经济支持的子女或孙子女，承受人可以一次获得全部资金，但需要为此缴纳高额税款(表1)，也可以购买年金保险，但年限不能超过承受人的年龄与18岁的差额。2.2 RRSP与加拿大政府提供的其他养老福利的关系 加拿大政府为老人提供的养老保障计划主要有

3种，即Canada Pension Plan (CPP)、Old Age Security Benefit (OAS)

和Guaranteed Income Supplements(GIS)，下面依次解释RRSP与以上三者的关系。CPP (加拿大养老金)是政府强制供款的社会保障计划，其退休福利金的多少与个人供款的多少和供款期的长短挂钩，而与退休后的个人收入无关。 所以它不受RRSP的影响。OAS (老年保障金)面向所有年满65岁且在加拿大居住10年以上的加拿大居民每月发放的老年福利金，由联邦税收支付，无需个人供款，其发放数额与在加拿大居住时间的长短和年净收入有关。RRSP账户资金的数额越大，受益人退休后的年收入越多，以2010年为例，若年收入超过6 222.15加元，则受益人将不能领取全额OAS。但是由于OAS 全额补助不足领取上限的10%，因此，可以说RRSP对OAS的影响并不大。GIS (保障收入补贴)作为OAS的补充，它为低收入老人提供额外养老补助。GIS的数额取决于老人的婚姻状态和年收入。以单身老人为例，2010年年收入(不含OAS和GIS)低于15 960加元的，可领取部分或全额GIS;年收入高于15 960加元就不能领取GIS，显而易见RRSP对GIS的影响相当大，事实上，领取GIS的人通常都没有多少应税收入需要用RRSP来减税。 3 在中国实施储蓄退休计划的分析 3.1 RRSP计划在中国实施的可能性 3.1.1 养老保障体系有待完善 20世纪90年代以来，对老年人的社会救助以及作为养老保险第一支柱的国家基本养老保险都得到了长足的发展;企业年金虽然规模不断扩大，但是其覆盖面仍然极其狭窄;而个人储蓄型养老保险也进展有限。个人储蓄型养老保险也可以看作中国补充养老保险的一种形式，是由个人自愿参加自己选择经办机构。虽然中国政府在1995年出台的《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》明确鼓励发展个人储蓄型养老保险，但是多年来并没有出台实质性的支持政策，个人储蓄型养老保险的发展仍然停滞不前。 3.2 RRSP计划在中国实施的政策建议 3.2.1 注册退休储蓄计划与超额累进税率制度相结合 超额累进税率制是将纳税人的收入划分为不同的等级，随着课税额的增大，纳税比例增加，可以有效地调节纳税人的收入。注册退休储蓄计划与超额累进税率制度相结合，一方面，居民可自愿注册该计划的储蓄账户，并规定非纳税人(月收入低于3 500元)要定期存入一定的金额，纳税人可根据自己的意愿在缴纳税款时委托收缴人员自动扣除课税资金的一定比例存入该账户，存入账户的金额可以通过各种途径减税或免税增值。另一方面，根据超额累进税率纳税层次的标准将参与注册退休储蓄计划的纳税人分为不同的优惠等级，例如，纳税等级为0的居民参加，政府可以根据存款额的不同给予因此，在以后的建设中，国家应加大力度支持企业年金和个人储蓄型养老保险的发展。 3.1.2 人均收入水平逐步提高 尽管2013年中国的人均GDP已超过6 800美元，在世界上处于“上中等收入行列”，但是中国社会科学院世界社会保障中心主任郑秉文研究员通过对国际经验分析指出，中国仍然可能掉进“中等收入陷阱”，加之中国是一个拥有世界上最多人口的发展中国家，因此想要迈入发达国家的行列可能还需要相当长的一段时间。在这一过程之中，国家受到经济发展水平的限制，为居民提供的养老保障只可能是基础性的，因此，居民想要在年老时享有较高的生活水平只能通过自己为老年生活的储蓄。改革开放以来，中国经济得到突飞猛进的发展，人民的生活水平也得到了大幅提升，城乡年人均收入盈余不断增加，这也为居民为自己老年生活的储蓄提供了可能性。 相应的补贴;纳税等级为1,2级的纳税人参加，政府可以对其存款给予免税优惠，同时不限定存款占个人月工资的比例;纳税等级为3,5级的纳税人参加，政府可以给予其

一定比例的减税优惠，同时根据纳税层次规定最高存款额不能超过月工资多少比例;对于纳税等级为6,7级的，为了平衡收入差距，政府可以规定不给予税收优惠或者不允许其参加。3.2.2 资金管理上兼具稳定性与灵活性，实行多样化投资战略，并能根据供款人的意愿制定相应的投资组合 实行该计划的目的是使公民为自己老年生活储蓄以提高其退休后的生活水平，因此该账户资金与存入银行的储蓄基金的主要区别就在于不能将其随意取出，但是要想提高居民参与的积极性又不能将资金全部套牢。 因此，政府可以规定将该账户基金的50%纳入国家统一投资基金，由国家统一制定投资计划使其增值，该部分资金一经存入便不能提取直至其退休;其余的50%根据由公民委托托管人或者自己做相应的投资决定，根据自己的风险偏好制定不同的投资组合，此外相应的金融机构也可以给予公民一些合理的投资建议，投资风险由自己承担，在需要的时候，个人也可以提取相应比例的账户资金做应急之用，或者规定特定的提取条件，如购房或教育等。 3.2.3 制定相应的法律法规，加强监督管理 立法先行是社会保障制度的基本原则，加拿大政府对这一方面尤其重视，在养老保障制度建立和完善的过程中先后制定了《老年保障法》和《老年救助法》。注册退休储蓄计划依据的是加拿大的《税法》，每一项政策都有具体的法律为依据。而中国在这一方面发展得还不够成熟，虽有《养老保险管理条例》，但是政策执行仍然没有上升到法律规范的层次，缺乏稳定性和规范性，容易导致政策多变，使民众对政府失去信任，因此，在养老保障政策发展与完善的过程中制定专项法律法规显得尤为重要。同时，对账户资金还应该加强管理与监督，避免被挪作他用。 3.2.4 先行试点，以点带面 由于地理位置不同和历史上国家在特定时期的政策支持程度的差异，中国的东、中、西部地区经济发展水平非常不协调，居民平均生活水平差距较大。因此。可以在国家统一制定整体规划和顶层设计的基础上，先在不同地区选取代表该地区不同层次平均生活水平的城市试点实行。在遵循大体方向一致的同时形成多个层次的可以推广的标准规范，以便各地可以根据不同的情况选取不同的实施规范，做到因地制宜、节约政策运行的成本。以点带面稳步推进还可以提高政策的稳定性，避免由于政策多变导致公民对政府产生不信任。

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