政府出资产业投资基金将面临双重备案丨专题研究

政府出资产业投资基金将面临双重备案丨专题研究

读2017年1月13日，国家发展改革委发布《政府出资产业投资基金管理暂行办法》（以下称《办法》）。《办法》旨在优化政府投资方式，发挥政府资金的引导作用和放大效应，提高政府资金使用效率，吸引社会资金投入政府支持领域和产业。 《办法》共七章四十七条，针对政府出资产业投资基金的募集、投资、管理、退出等环节，以信息登记、绩效评价和信用评价的方式对政府出资产业投资基金运行进行宏观信用信息监督管理。1政府出资产业投资基金“双重备案”

《办法》第十二条规定：“国家发展改革委建立全国政府出资产业投资基金信用信息登记系统，并指导地方发展改革部门建立本区域政府出资产业投资基金信用信息登记子系统。”同时，明确要求“中央各部门及其直属机构出资设立的产业投资基金募集完毕后二十个工作日内，应在全国政府出资产业投资基金信用信息登记系统登记。地方政府或所属部门、直属机构出资设立的产业投资基金募集完毕后二十个工作日内，应在本区域政府出资产业投资基金信用信息登记子系统登记。发展改革部门应于报送材料齐备后五个工作日内予以登记。” 有此可见，《办法》要求政府出资产业投资基金必须在发改委体系内的“政府出资产业投资基金信用信息登记系统”进行登记。如果连同私募基金在中基协正常的产品备案，则政府出资产业投资基金将面临双重备案（登记）的境地。 根据《证券投资基金法》和《私募投资基金监督管理暂行办法》，政府出资产业投资基金属于股权类基金，应当在产品募集完毕时通过中基协备案系统进行产品备案。而根据《办法》，自2017年4月1日起，政府出资产业投资基金在募集完毕后20个工作日内，还须在发改委体系内的“政府出资产业投资基金信用信息登记系统”进行登记。 《办法》第十六条规定，政府出资产业投资基金信用信息登记主要包括以下基本信息：（1）相关批复和基金组建方案；（2）基金章程、合伙协议或基金协议；（3）基金管理协议（如适用）；（4）基金托管协议；（5）基金管理人的章程或合伙协议；（6）基金管理人高级管理人员的简历和过往业绩；（7）基金投资人向基金出资的资金证明文件；（8）其他资料。 而《私募投资基金监督管理暂行办法》第八条规定，各类私募基金募集完毕，私募基金管理人应当根据基金业协会的规定，办理基金备案手续，报送以下基本信息：（1）主要投资方向及根据主要投资方向注明的基金类别；（2）基金合同、公司章程或者合伙协议。资金募集过程中向投资者提供基金招募说明书的，应当报送基金招募说明书。以公司、合伙等企业形式设立的私募基金，还应当报送工商登记和营业执照正副本复印件；（3）采取委托管理方式的，应当报送委托管理协议。委托托管机构托管基金财产的，还应当报送托管协议；（4）基金业协会规定的其他信息。 通过对比可以发现，中基协的产品备案和发改委的信用登记还是存在着较多的重叠项。如何协调两家监管部门的登记关系或是优化两家登记内容，成为日后的看点所在。 根据《办法》规定，政府出资产业投资基金在进行信用信息登记时，发改部门将进行“基金材料完备性”和“产业政策符合性”两项审查。基金在信用信息登记系统登记后，由发改部门根据登记信息在三十个工作日内对基金投向进行产业政策符合性审查，并在信用信息登记系统予以公开。 关于登记时限，《办法》自2017年4月1日起施行。本办法施行前设立的政府出资产业投资基金及其受托管理机构，应当在本办法施行后两个月内按照本办法有关规定到发展改革部门登记。

2解读“政府出资产业投资基金”

根据《办法》第二条：“本办法所称政府出资产业投资基金，是指有政府出资，主要投资于非公开交易企业股权的股权投资基金和创业投资基金。”同时，第三条明确指出“政府出资资金来源包括财政预算内投资、中央和地方各类专项建设基金及其它财政性资金。” 由此可见，政府出资产业投资基金强调的是“有”政府出资，而非“由”政府出资，只要基金中有政府出资，无论比例大小，均可被认定为政府出资产业投资基金。同时，规定明确了基金类型仅限于股权投资基金和创业投资基金，并未包括证券投资基金。此外，由于第三条出资资金来源的限制，有一般国有企业出资并不能等同于政府出资，而无法纳入政府出资产业投资基金的范畴。 解读《办法》规定，政府出资产业投资基金具有以下特点：（1）基金可以采用公司制、合伙制、契约制等组织形式。（2）基金由基金管理人管理基金资产，政府出资人不得参与基金日常管理事务。（3）基金中的社会资金部分应当采取私募方式募集，除政府外的其他基金投资者必须为合格的机构投资者，而不能为个人投资者。（4）基金应将基金资产委托给在中国境内设立的商业银行进行托管。（5）基金可以按规定取得中央各部门及其直属机构设立的政府出资产业投资基金母基金支持；除政府外的其他股东或有限合伙人可以按规定申请发行企业债券，扩大资本规模，增强投资能力。（6）基金对单个企业的投资额不得超过基金资产总值的20%。

3解读基金管理人的特殊要求

根据《办法》第二十条规定，基金管理人应符合以下条件：（1）在中国大陆依法设立的公司或合伙企业，实收资本不低于1000万元人民币；（2）至少有3名具备3年以上资产管理工作经验的高级管理人员；（3）产业投资基金管理人及其董事、监事、高级管理人员及其他从业人员在最近三年无重大违法行为；（4）有符合要求的营业场所、安全防范设施和与基金管理业务有关的其他设施；（5）有良好的内部治理结构和风险控制制度。 同时，发改部门将建立并完善基金管理人绩效评价指标体系。评价指标主要包括：（1）基金管理人实际管理的资产总规模；（2）基金管理人过往投资业绩；（3）基金管理人过往投资领域是否符合政府产业政策导向；（4）基金管理人管理的基金运作是否存在公开宣传、向非合格机构投资者销售、违反职业道德底线等违规行为；（5）基金管理人及其管理团队是否受到监管机构的行政处罚，是否被纳入全国信用信息共享平台失信名单；（6）是否存在违反法律、行政法规等行为。 《办法》要求，产业投资基金的基金管理人应当于每个会计年度结束后四个月内，向发改部门提交基金及基金管理人的年度业务报告、经有资质的会计师事务所审计的年度财务报告和托管报告，并及时报告投资运作过程中的重大事项（包括但不限于公司章程修订、资本增减、高级管理人员变更、合并、清算等）。

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