以传统出租车模式管理网约车是行不通的

2015-10-12 10:09:11来源： 财新网作者：王军责任编辑：张帆

2015年10月12日 10:09 来源于 财新网

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网约车的发展已经深刻地改变了我国的出租车行业。一厢情愿地要将网约车纳入传统出租车管理体制，用老办法解决新问题，不可能把问题解决好，还会制造更多的难题

王军

法学博士，中国政法大学副教授。主要讲授商法、公司法、侵权法、房地产法等课程，关注投融资法律、国企改革、出租车管制、律师专业伦理等。

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　　【财新网】（专栏作家 王军）10月10日，交通运输部公布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》的征求意见稿。结合同时公布的出租汽车行业改革指导意见征求意见稿可以发现，新规拟增加“网络预约出租汽车”（以下简称“网约出租车”）这一新的服务品种，并将其纳入原有的出租车管理体制。    

　　这主要表现在以下几个方面：网约出租车的经营者须事先获得地方交管部门发放的《道路运输经营许可证》，才能在一地开展经营；运营车辆须登记为专用的“出租客运”车辆，取得《道路运输证》（也即非营运车辆不得从事网约出租车服务）；司机须事先申领《道路运输从业人员从业资格证》；司机与经营者须订立“劳动关系”，前者成为后者的雇员（也即司机不得兼职从事网约出租车业务，也不得接入一个以上网络平台）；地方交通管理部门可对本地网约出租车经营者和营运车辆实施数量管控。

　　显然，“办法”所称的“网约出租车”与目前市场上的网约车（如滴滴专车、神州专车、Uber、易到、AA租车等）不同。“网约出租车”只是通过网络平台预约的一种出租车。它排除非营运车辆接入，也即排除了车辆的共享使用。对于这个“办法”，人们最关心的问题是，它能不能合理、有效地管好目前的网约车（或称“网络专车”）。或者，我们将这个问题简化为：能否将目前市场上的网约车作为原有出租车管理体制的新增部类，纳入原体制管理？

　　我的看法是：不可以。网约车的发展已经深刻地改变了人们的出行方式，也改变了出租车行业，继续以“前互联网”时代的传统出租车管理模式管理网约车是行不通的。

　　一、网约车怎样改造了出租车行业？

　　简而言之，网约车推动了点到点客运服务的资产“去专用化”趋势。

　　出租车服务的实质内容是，车辆驾驶者按照乘客要求提供点到点的运送服务。网约车出现之前，这种服务只能由获得政府许可的经营者，以其同样经过政府许可的专用车辆和专职司机提供。否则，均被认为是非法营运的“黑车”。这一特许体制反映了工业时代的专业分工特色，资产（包括人力资源）按其功能专用于某一业务是其核心特征。这一特许体制的理论依据主要是出租车服务交易各方存在严重的信息不对称问题，为保护乘客和公众安全，政府事先对经营者、车辆和司机予以审核，并持续监管。因而，不可避免的，车辆须是专用车辆，司机应为专职司机。

　　然而基于移动互联网、GPS、大数据等信息技术的发展，加之汽车的普及和车辆安全性、易驾性的不断提高，客运服务资产的“去专用化”成为可能。网约车可以在确保司机、乘客和公众安全的同时，实现服务车辆“非专用化”和司机“非专职化”。也就是说，提供点到点客运服务的车辆可以不是专用的营运车辆，司机也可以不是专职司机。相应的，经营者也可以不是拥有车辆和不雇佣司机的企业，而只是一个信息匹配平台。

　　实际上，历来的所谓“黑车”都是在挑战传统出租车的“专用化”壁垒。尽管没有统计数据证明“黑车”的安全性明显低于出租车，但“黑车”也很难在技术上证明自己的安全性。“黑车”只是以自己的一贯存在去证明自己的合理性。但网约车平台通过信息技术的运用克服了传统出租车服务中难以解决的信息难题，以自己的服务、组织和管理创新向公众证明，网约车可以做到安全、高效和便捷。因此，网约车推动的资产“去专用化”浪潮具有更强的系统性，更易于被公众接受。事实上，网约车平台能够更大规模地动员社会闲置运力提供服务，彻底打开传统出租车的供给瓶颈，显著改善了人们的出行效率和体验。网约车已经改变了人们的出行方式。

　　资产“去专用化”是共享经济的精髓。而网约车就是共享经济的典范。资产的所有和使用相分离并非新兴事物。但移动互联网等信息技术极大地降低了交易成本，给共享插上了翅膀。共享经济是缓解当今资源日益紧缺、环境污染严重、社会分配不均的一剂良药。我们应该欢迎共享经济，而不是将它拒之门外。

　　二、如何规管网约车？

　　既然将网约车纳入传统出租车管理体制是不合理的，那么应该如何规管网约车？

　　笔者在先前的文章中分析过我国为什么以及如何放开非营运车辆从事网约车服务，并讨论了美国部分州管理网约车的做法（参见《适度放开非营运车辆的网络约租服务》《美国如何管理网络约租车》，财新网）。针对“办法”征求意见稿的内容，简要阐述如下四点：

　　首先，应当允许非营运车辆和非专职司机从事网约车业务。唯有承认其合法才能予以规范。非营运车辆从事网约车服务时，其性质应当是介于非营运和营运车辆之间的一种“准营运车辆”。主管部门对这类“准营运车辆”的管理应当有别于普通的营运车辆，例如其报废年限可以放宽，可以设定高于普通非营运车辆的检验要求等。司机也不必事前申请出租车从业资格，司机的资质和监管由网络平台管理。监管规范可以要求网络平台通过信息技术手段限定网约车的服务时长和时段，以避免车辆成为事实上的专用营运车，司机成为事实上的专职司机。

　　其次，应当允许网络平台选择不拥有车辆和不雇佣司机的“轻资产”经营模式，但是应当规定网络平台承担承运人义务。网约车平台主要是一个信息匹配中心。其功能不同于传统的出租车公司。尽管网络平台不是运送服务的实际提供者，但为保护乘客利益，要求平台承担承运人义务有其合理性。网络平台具有跨地域经营的特点，因此要求平台按照传统出租车企业的做法在每个县市申请经营许可（“办法”征求意见稿第6-9条），是不合理的。

　　第三，应当设定非营运车辆和非专职司机从事网约车服务的准入标准和运营标准，要求网络平台执行这些标准。监管机构通过监管平台实现对车辆和司机的约束。监管规范可以为网约车设定某种高于普通非营运车辆的安全技术标准、营运标准和保险要求，为网约车司机设定刑事背景、操守、技能、驾驶记录等方面的准入标准，并要求网络平台执行这些标准。

　　第四，网约车应当以不设数量管控为原则，设立数量管控为例外。网约车旨在动员社会闲置运力，通过车辆资源共享而服务于公众出行。如果像传统出租车那样设立数量管控，那么它就无法发挥机动灵活的资源配置功能，资源共享也无从谈起。因此，如果某地确要实施数量管控，那么当地政府就应当承担举证责任，举证证明数量管控的正当性、合理性和可行性。对于人们担心的网约车如不设数量限制会不会过多的问题，可以考虑通过网络平台的技术设置，控制网约车的服务时段和时长，以使其供给更吻合当地市民出行的特点（例如在特点的需求高峰期释放较多的运力）。

　　三、三个重要关切

　　目前公众和政府最关切的三个问题可能是如何确保网约车的安全、网约车会不会加重拥堵、如何处理网约车和传统出租车的关系。

　　首先讨论安全性。对网约车安全性的担忧，常常聚焦于车辆的属性和司机是否专职。实际上，网约车是否安全，最关键的不是车辆是不是营运车辆、司机是不是专职司机，而是看是否有效实施了可靠的车辆和司机准入标准以及是否配备了充足的保险。没有有效的准入标准控制和充足的保险，即便车辆是营运车辆，司机是专职司机，对乘客和公众而言，运送服务仍然是高风险的。因此，只要规定并有效实施合理的准入标准和保险要求，网约车的安全性是有保障的。固然，政府可以来事先审查非营运车辆和兼职司机是否符合安全标准，并发放许可。但是，当网约车不设数量控制时，这个工作量必定是巨大的。监管部门恐怕承受不起。因此，美国加州等地实行的政府设立标准、平台管理、政府监管的模式，是具有合理性和可行性的。这种政府和网络平台合作监管的方式，一方面适应网约车的经营特点，降低了监管成本，另一方面通过监管和法律责任的约束，也可促使平台积极监管，确保车辆和司机符合准入标准。上海于本月初给滴滴快的网络平台发放行政许可，基本上也采取了政府和平台合作监管的模式。其实践效果和经验值得持续观察和研究。

　　其次，网约车也引发了是否会加剧道路资源紧张的担忧。近年来我国城市私家车快速增长，加剧了道路资源和停车场地的紧张。但我们应当看到，私家车大多数时间都处于闲置状态，造成了极大的资源浪费。网约车的出现为非营运车辆的共享使用提供了高效率的技术和商业平台，提高了非营运车辆的使用率，节省了大量社会成本。同时，网约车也降低了市民购置私家车的迫切性和必要性。因为，网约车能够为没有私家车或者私家车使用不便的市民提供便捷的运送服务。从这个意义上说，网约车有助于从根本上控制城市小客车数量的过快增长，从而缓解城市道路拥堵、停车难、乱停车等难题。

　　最后，关于网约车与传统出租车的关系，人们常常会问：网约车不必缴纳各种税费，是不是对出租车形成不公平竞争？网约车会不会完全取代传统出租车？首先，如果法律规章正式承认网约车的合法地位，并对其实施监管。那么，网约车同样要支付保险费用等各种合规成本并缴纳税费。其次，出租车目前的较高运营成本与其管理体制有关（如长期存在的“份子钱”），妥善处理二者关系应当统筹解决出租车体制本身的问题。因此，人们担忧的不公平竞争不是不可避免的。最后，关于网约车会不会取代传统出租车。我想，至少在相当长的时期内，传统出租车仍然有存在和发展的空间。即便资产“非专用化”的网约车完全合法化，资产“专用化”的出租车也不会仅仅因此而被排挤出局。因为，专用车辆和专职司机是它最大的优势。凭此它可以提供更加专业化的服务。只不过，它的这种优势目前一直被扭曲的管制体制压抑着。可以设想，如果出租车和网约车并存，出租车既可以巡游揽客也可以接受电话或者网络预约，那么，出租车一定会具有其难以取代的竞争力，而公众也将拥有更为多样的出行选择。

　　四、结语

　　如何管理网约车？征求意见稿给出的回答是：按“老规矩”办。怎么办呢？能纳入原有出租车体制的就纳入，不能纳入的就是非法营运。

　　但是“管死”网约车并不是一个好办法。网约车的发展已经深刻地改变了我国的出租车行业。无视信息技术的发展，无视网约车对传统出租车业的深远影响，无视共享经济的大势，一厢情愿地要将网约车纳入传统出租车管理体制，用老办法解决新问题，不可能把问题解决好。相反，还会制造更多的难题。

　　法律规章可以用来规范人们的行为。但立法定规绝不是在一张白纸上任意涂画。脱离现实尤其是违背人民群众实际需求的法律规章，总难免将自己陷入尴尬境地。一方面它将人们认为正当合理的活动宣告为违法违章，另一方面它又因违背现实、得不到人民群众认同而寸步难行。脱离实际的法律规章越多，人们就越难以敬畏法律，我们距离法治社会就越遥远。

　　作者为中国政法大学副教授

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