关于公共政策执行失效的原因及对策的研究
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公共政策执行是一个动态的过程，它是政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与架空等各种行动，将正常观念形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的活动过程。政策执行的有效与否事关政策的成败，同时也是实现社会公共资源权威性分配的主要途径。然而，在公共政策执行的过程中，由于各种因素的限制和影响，使得公共政策的执行常常达不到预期的效果，政策目标也因此难以按预期实现。
1．公共政策执行失效的表现
政策执行失效，是指一项政策由于受到不同执行主体和其它各种消极因素的影响而使得政策偏离了本意，导致政策执行时结果与政策目标、政策内容不一致，进而造成政策无效、政策失真、政策失败等现象。政策失效的表现有多种，具体可以分为以下几种：
1)政策复制。主要指政策执行主体在政策执行过程中机械地照办政策，不能或根本就没有很好地理解和领会政策的精神，不能做到灵活变通和具体问题具体分析，而是简单地将政策“复制”在执行中，一旦政策出现执行不顺利的问题，往往将过错归咎于政策本身。
2)政策敷衍。指公共政策执行者在实施政策的过程中只做表面文章，并未采取可操作的具体措施来贯彻执行政策，而是将政策束之高阁，阳奉阴违，敷衍塞责，从而使严肃的政策在形形色色的花架子下变成了一纸空文，根本谈不上解决具体问题，实现具体目标。
3)政策损缺。公共政策执行部门对上级或中央的政策选择性执行，断章取义，各取所需，往往执行对自身有利的和只做表面文章的部分，只有一些小打小闹而未落实政策实质性的东西，导致一个完整的政策在执行中没有完全贯彻落实，使政策内容残缺不全，从而使政策的整体功能得不到发挥。
4)政策抵制。公共政策执行者对现有的政策不认同、不接受，从而产生抵制情绪，使公共政策不能够执行到位，达到预期的效果。一般来讲，群众对政策的认同既有自身利益驱动的原因，也依赖于对公共政策的了解程度。政策对象的心理或素质等因素，往往会对政策的执行起到一定的阻碍作用，如计划生育政策、环境保护政策，等等。
2．公共政策执行失效的原因分析
政策执行出现失效现象，是由多方面的原因导致的，系统究其原因可以分为主管方面的原因和客观方面的原因。主观方面是对政策本身而言的，客观方面则是指政策执行主体以及政策执行机制。
2.1主观原因
政治系统自身因素是影响公共政策质量的最主要因素，一项政策能否得到有效的执行，往往取决于政策本身是否科学合理。政策执行出现失效的一个前提条件，就是政策本身存在着缺陷，有漏洞可钻。一般说来，政策是否存在缺陷主要从以下四方面来考虑：一是政策是否合理。“主动地采取诸如民意调查、征询意见、举行听证会等方式，了解社会不同阶层民众的心理需求和政策偏好，使出台的政策方案尽可能体现民意，尽可能公平合理，力求具有广泛的社会认可度。”政策制定应当以理性为基础，以客观事实为依据。一项政策，如果不能反映客观存在着的情况，不符合大多数人民群众的利益、愿望和要求，那么这项政策就缺乏合理性。政策执行机关在执行这种缺乏合理性的政策时既要执行政策，又要不违背上级的意志，理所当然地就会选择“上有政策，下有对策”的方式来敷衍。二是政策是否规范、严谨、实事求是、具有可行性。有的政策在颁布时就不够规范、严谨，其本身存在的缺陷就给了执行者空子可钻，同时也为有关政策执行者化解“执行风险”提供了借口。三是政策是否统筹全局、协调一致。现在，由于权力机关和执行机关设置了多项机构，在运行过程中不免会出现一个机构制定的政策与另一个机构制定的政策相悖的情况。面对众多相互冲突的政策时，政策执行者不得不采取“优选法”——即顶头上司的优先，其他领导的靠后；经济监督、杠杠部门的优先，其他部门乃至党政机关的靠后；领导个人强调的优先，集体名义布置的靠后。这种做法违背了“政策面前人人机会均等、公平竞争”的原则，这样的政策将会给国家、社会和人民带来多方面的损失。四是政策是否多变。众所周知，政策的制定是需要一定的时间的，面对许多情况，很可能会出现今天制定一个政策，时隔不久，情况发生了变化，又匆忙出台一个新政策，造成政策多变，朝令夕改的现象。法无常规，缺乏稳定性和连续性，就难以建立起政策的权威性和可信度，也就很难使人民信服和配合政策的实施执行。
2.2客观原因
1)政策执行机制不健全。良好的政策执行机制是保证政策有效执行的不可或缺的客观条件，目前，我国在公共政策执行机制方面存在的问题主要有以下四个方面：一是公共政策执行的权力配置机制不够合理。我国公共政策执行权力的配置在纵向上仍存在中央政府权力过于集中；在横向上存在分割权力、争夺权力等问题。此外，党政权限没有清晰地分开，在政策执行过程中往往会发生冲突。二是信息不畅通。信息传播是政策顺利执行的催化剂，由于不重视信息传播，且传播渠道单一。以至于社会大众对政策缺乏充分的了解，同时也限制了其民主参与度，进而对政策产生怀疑甚至抵触。三是政策执行缺乏信息反馈机制。公共政策在执行过程中，由于执行主体与执行对象缺乏良好的沟通，造成执行对象对政策的质疑；加之对执行对象的意见或建议收集以及信息反馈不及时等原因，使得政策在执行过程中出现的偏差不能及时得到纠正，政策执行的实际效果大打折扣。四是缺乏对执行主体的有效监督。监督是管理的重要环节，也是保证公共政策有效执行的重要手段。目前，我国公共政策执行中的监督机制很不健全，监督机构之间责任不明确，造成监督混乱，谁都在监督，谁都没有监督的现象，加之某些监督人员素质缺陷，与执行人员“合作”，扮演“裁判”和“运动员”双重角色。其结果是严重影响了政策目标的实现。主要表现在：执行系统的监督机制因体制的依附性而难以正常运转；监督主体因其主体意识不强加上缺乏必要的法律保障致使监督职能无法完整履行；新闻媒体的舆论监督因受行政干预而无法释放能量；社会监督因诉讼不畅、缺乏保障而难以发挥作用。
2)政策执行主体客观缺陷。所有的政策目标都要靠政策执行主体通过实施政策实现，现实中政策执行梗阻在很大程度上是由于政策执行主体的原因造成的。美国公共行政学者艾利森指出：“在达到政府目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余90%取决于有效的执行。”政策执行力的重要性可见一斑，而政策执行主体更是执行是否有效的核心因素，其导致政策执行失效的原因主要有以下几个方面：一是政策执行者的综合素质缺陷。在公共政策实际执行过程中，由于执行者政治觉悟低、政策理解水平差、政策执行能力不高，会直接导致政策的失真、失效、失控。比如，在创建卫生城市的过程中，某些地方的某些执行人员简单地认为：创卫就是执行政府命令，政府命令是强制性的，对于那些小商小贩，采取威胁，甚至动武等粗暴手段，以至于造成人员伤亡，使得这项“民心工程”成了“上访工程”，不但影响了公共政策的有效执行，而且极大地败坏了政府的声誉，使某些地方政府失信于民。第二，政策执行主体的利益驱动。各项公共政策的最终执行者和最终受益者都是人，而人是不可避免地有着自身利益追求和行为价值倾向的，要使政策执行者在执行政策过程中始终保持绝对的“价值中立”实际上是难以做到的。如果一项公共政策威胁到自身利益，那么执行者无论出于公心还是私心，都有可能抵制这一政策，从而导致政策执行失效现象。
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