为全面落实《中华人民共和国农村土地承包法》,依法保障农民土地承包经营的各项权利,稳定农村土地承包关系,巩固发展农村大好形势,经区委、区政府同意,现就进一步依法完善农村土地二轮延包工作提出如下意见。
一、依法完善土地二轮延包的指导思想、基本原则和任务要求
(一)指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,以法律法规和政策为原则,以维护土地承包当事人的合法权益为核心,以妥善调处土地纠纷为重点,从稳定承包关系入手,从有利于调动农民生产积极性、有利于农村农业经济结构调整、有利于农业规模经营出发,认真做好依法完善土地二轮延包工作,巩固农村税费改革成果,促进农业农村经济发展,保持农村社会稳定。
(二)工作原则
1、坚持依法依规按政策办事。要认真执行《农村土地承包法》、《土地管理法》、《合同法》等法律法规和中央及省委、省政府关于稳定完善土地承包关系的一系列政策性文件,做到依法办事,按政策办事。对暂时没有法律法规和政策规定的,各地要从实际出发,根据法律、法规和土地承包政策的基本精神,提出具体的规范性意见,妥善化解矛盾。依法依规办事是第一位的,对具体问题的处理都必须在法律法规和政策的范围内进行。
2、坚持“大稳定、小调整”。在稳定承包关系的前提下,有什么问题解决什么问题,不能推倒重来搞重新发包,不搞重新丈量土地,以免引起新的矛盾。小调整只限于《农村土地承包法》第27、28条规定的情形。凡是没有开展二轮延包和二轮延包没有完成的地方,要按照程序合法、手续完备、权证到户的要求做好完善工作。
3、坚持公开、公平、公正,民主协商。完善土地二轮延包必须充分尊重承包当事人的意愿,充分保障农民群众的知情权、决策权、参与权和监督权。解决土地纠纷问题,当事双方可以通过协商解决。要充分发挥乡、村两级组织的作用,以基层调解为主,把矛盾化解在当地。调解不成的,可以向农村土地承包纠纷仲裁机构申请仲裁或向法院起诉。承包期内,发包方不得单方解除承包合同,不得假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更承包经营权,不得将承包地收回抵顶欠款。
4、坚持用改革和发展的办法解决矛盾和问题。坚持调整农村产业结构,发展农业产业化,新建板块经济,发展适度规模经营的发展方向。在稳定农村土地承包关系,保护原承包人合法利益前提下,按照“依法、自愿、有偿”的原则,积极探索促进土地经营权流转的新路子,建立流转的新机制。
(三)基本任务
全面做好延长土地承包期30年不变的工作,妥善处理土地二轮延包遗留问题和土地承包纠纷,做到承包面积、“四至”、合同、权证“四到户”,明确承包双方的责权利;切实加强土地承包合同、承包经营权证和档案管理,规范承包土地流转、治理、征用行为,有效保障农民的土地承包经营权,进一步稳定农村土地承包关系;逐步建立健全各种形式的被征地农民的社会保障制度。
二、依法完善农村土地二轮延包的若干政策
土地承包权、经营权和受益权是法律赋予农民的基本权利,任何组织和个人不得侵犯。各级党委和政府要严格按照法律法规和政策规定,正确处理完善土地二轮延包与农业结构调整、土地规模经营、园区建设、农业板块基地建设、公益事业建设和城市发展用地等方面的关系,落实有关政策,妥善处理各类矛盾,保护好、实现好、发展好农民群众的根本利益。
(一)关于确权确地的基本依据问题。确权确地应以村为单位进行,也可以村民小组为单位进行。二轮延包工作比较规范的,以户口和二轮延包耕地面积作为依据。没有开展二轮延包和二轮延包工作没有完成的,以一轮承包耕地面积作为依据。一轮承包后土地调整变动频繁,原承包关系变化大的,可以税费改革时核定到户的计税面积作参考。税费改革后,有些地方作了小调整,群众没有意见的,应予以认可。
(二)关于举家外迁、外出务工经商和抛荒弃田户的确权确地问题。对举家已迁到城镇(设区的市除外)落户的,本人有要求,应保留其承包地,并通过协商,依法做好承包经营权流转工作。户口没有外迁但长期在外的,应按原承包面积确权确地。如果本人提出不要承包地,可以帮助做好户口外迁工作,尊重本人的意愿。户口没有外迁但去向不明的,可暂时保留其适当份额的承包地,由村组作机动地管理。对前些年因负担过重、种田效益低等原因自行弃田抛荒,现在又回来要田种的农户,应按原承包面积确权确地。对其中的“逃税户”、“历年税费尾欠户”等群众意见大的,也要确权确地,严格把追缴税费与确权确地分开。
(三)关于自行委托代耕、自找对象转包农户的确权确地问题。对前些年自行委托代耕、自找对象转包,当时既无协议又未签订流转合同,现在又想要回承包地的农户,乡、村组织要做好工作,恢复原承包户的承包经营权,引导其继续流转,签订规范的流转合同。
(四)关于“特殊群体”的承包地问题。完善二轮延包,应切实保护妇女的合法权益,任何组织和个人不得剥夺、侵害妇女应当享有的土地承包经营权。对农村婚嫁妇女和入赘男子,没有落实承包地的要按国家的法律政策认真落实。对在校或待业的大中专学生、现役军人、民办教师、“两劳”人员,没有由乡、村负责供养的“五保户”和无承包经营能力户,在这次完善土地二轮延包中,应作为可承包土地的人口对待。
(五)关于人均承包地严重失衡和土地级差问题。土地承包以来,农村因婚嫁、生死、迁入迁出、自然灾害等原因,人口变化很大,造成农户间人均耕地差异悬殊,应在“增人不增地,减人不减地”的原则下,从实际出发,对个别人多地少、矛盾十分突出的特殊户,经村民会议协商,用村组的机动地、开荒地或收回的土地适当调剂平衡。土地等级维持税费改革时核定到户的计税田块的等级不变,不得重新打乱再作调整。
(六)关于种养大户、“外来户”的确权确地问题。对本集体经济组织成员中的种养大户,其本身承包的土地应确权确地,颁发权证。种养大户、“外来户”的种养面积涉及到其他承包户的,如符合“依法、自愿、有偿”的土地流转原则,可维持不变,原承包户有异议的,应与原承包户协商解决。
(七) 关于农业结构调整、连片开发、农业板块建设等与原承包农户的矛盾问题。对无论是发展优势特色农产品搞连片开发、国家项目带动开发、引进外地企业(个人)投资开发、种养大户集中开发,已经形成了一定的生产规模和生产力水平的,要切实予以保护。要做好工作,确认原承包户的土地承包权并颁发权证。在此前提下,通过民主协商,可采取对原承包农户适当提高经济补偿标准或转包、转租、承包经营权入股等方式解决。过去由乡镇、村与外来企业、承包经营大户签订的合同,群众反映强烈的,要依法进行审核,凡未经农民同意或承包(租赁)期超过30年的,属无效合同。考虑到历史原因,乡、村组织应做细致的工作,通过协商,在保护原承包户合法权益不受侵害的前提下,由外来企业、承包经营大户与原承包户重新签订合同,尽可能维护现有的经营规模。如原承包户坚持不同意其继续经营,要积极引导双方通过协商,进行合理补偿。但对乡镇违背农民意愿、未经农民同意强行平调农民承包地搞开发的,要坚决纠正,还权还利于民。
(八)关于被征、占地农户确权确地和经济补偿问题。由于国家建设征地,导致部分农户现有承包地不足平均水平而提出增地要求的,如在全村或全组平均分配了安置补偿金,或安置补偿金被村、组用于本集体经济组织公益事业的,应在村(组)内进行调整。对将安置补偿金按政策规定全额补给了被征地农户的,不再对其调增土地;对公益事业占地,应在受益范围内为被占地农户调补土地,或向受益者筹集资金,比照国家征地补偿标准对被占地农户给予补偿;对企业占地,应依法依规对被占地农户给予补偿。
(九)关于开发区农户的确权确地问题。各村对经批准的开发区、规划区内未征用土地的原承包农户,要严格按照《农村土地承包法》的规定,在完善土地二轮延包中确权确地、签订合同、颁发权证,保护其土地承包经营权、收益权不受侵害。对已占地的,必须按国家有关土地征用补偿政策落实原承包户的权益。
(十)关于村组超限额多留机动地问题。对超过集体经济组织耕地总面积5%限额多留的机动地和税费改革中漏掉的面积,要全部用于调剂解决人地严重不均的矛盾,或按照公平、合理的原则分包到户。
(十一)关于拍卖或招标承包的机动地、“四荒地”问题。对过去拍卖或招标承包的机动地、“四荒地”,在这次完善土地二轮延包工作中,不规范的要进行规范,通过民主协商,调解矛盾,稳定现有的承包关系,签订规范的承包合同。
(十三)关于村组“化债地”问题。对一些地方在化解村组债务中,有的村组用农户的弃田以一定期限的经营权抵偿债务,现在原承包户要求收回承包地的,应该还权于原承包户。债务问题由债权债务双方协商,另行解决。
(十四)关于“两田制”的清理整顿问题。目前还在搞“两田制”的地方,要按照依法、稳妥的原则,认真做好清理整顿工作。对“口粮田”和“责任田”分别按人口平均承包的“两田制”,稳定原有的土地承包关系,取消土地承包费,按规定承担农业税及附加,并将承包期延长到30年;原“口粮田”承包比较均衡合理的,可在稳定“口粮田”的基础上,单独对“责任田”进行调整;对全部土地按照投标方式实行“两田制”分配,且农户之间承包土地不均衡的,要按法律法规和政策规定进行全面调整。
(十五)关于统一权证、合同和延包期限问题。完善土地二轮延包补、换的土地承包经营权证,由省农业厅统一制定“权证”样本,县(市、区)人民政府组织印制和颁发,不得向农民收取费用。承包、流转合同由省农业厅统一监制。土地二轮延包截止期限统一为2028年。
三、继续加强对农村土地承包经营的监督管理
(一)加强农村土地承包合同管理。农村土地承包合同是农民获得土地承包经营权的法律保证,搞好土地承包合同管理是稳定、完善农村土地承包关系、维护农民合法权益的基础性工作。县、乡农经主管部门,要严格依照法律、法规和政策规定,加强农村土地承包合同管理,做好承包合同签订、鉴证、档案管理等工作。严禁强行解除未到期的承包合同,维护土地承包合同的严肃性。同时要宣传教育农民严格履行承包合同约定的权利和义务。
(二)抓好土地承包纠纷调解与仲裁工作。各地要做好农村土地承包与流转纠纷的调解与仲裁工作,及时化解矛盾,保护农民合法权益。切实加强农村土地承包合同管理队伍建设,依法建立健全农村土地承包纠纷调解、仲裁机构,搞好对农村土地承包合同管理和合同纠纷仲裁人员的培训,提高从业人员素质,确保这项工作顺利进行。
(三)规范农村土地承包经营权流转。农村土地承包经营权流转要按照“依法、自愿、有偿”的原则进行。要切实维护农民土地经营权流转的主体地位和自主权。承包期内,农户有权依法自主决定其承包地的流转和流转形式,任何组织和个人不得强迫和阻碍。土地承包经营权流转费用应由农户和受让方或承租方协商确定,流转收益归农户所有,任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。不能租赁农户承包地进行转租或转包,不得不经农户授权代表农户签订流转合同。
(四)加强农村土地承包经营权证管理。原核发的《农村土地承包经营权证》,不符合规定或填写不规范的要换发;农户承包经营权证遗失或损坏,应按规定程序补发。按法定程序经批准进行调整而导致地块、面积变动的,承包双方应及时变更承包合同,县(市、区)政府应在承包经营权证上作变更登记,确保实际承包面积“四至”与承包经营权证登记内容相一致。土地被全部征用,全家迁入设区的市转为非农业户口、承包户主动放弃承包经营权等情形的,应及时收回承包经营权证,并终止承包合同。
(五)切实加强农村土地管理。要强化土地的集中统一管理,严格实行土地用途管制制度,杜绝随意出台土地优惠政策、滥占耕地、浪费土地资源等严重损害农民利益的行为。要合理确定征用土地补偿标准,按国家有关规定给予足额补偿,任何单位和个人不得截留、挪用。要积极开展征地制度改革的探索和试点工作,认真研究解决因土地被征占而失地的农民的生产、生活安置和社会保障问题,积极探索利用补偿费等农村集体土地收益为被征地农民办理社会保险等政策措施,有效解决失地农民的后顾之忧,确保社会稳定。
(六)加大执法力度,确保农村土地承包政策的贯彻落实。要切实加强对农村土地承包法律、政策落实情况的监督检查,重点查处随意调整土地承包关系、乱圈滥占农户承包地、强迫农户流转土地、剥夺农户土地承包经营权等行为。对因农村土地承包政策不落实而引发的案(事)件,农经主管部门要积极配合纪检、监察部门,按照有关规定严肃处理;情节严重的,要追究当事人及上一级党政部门主要负责人的责任。
四、切实加强领导
依法完善农村土地二轮延包是当前农村的一项十分重要的工作,必须切实加强领导,精心组织,周密部署,扎实推进。
(一)实行党政主要领导负责制。各级党委、政府要把完善农村土地二轮延包工作列入重要议事日程,采取有效措施切实抓好。主要领导要亲自办点,搞好调查研究,掌握第一手材料,对带有普遍性、倾向性、容易发生群体性事件和恶性案件的土地承包纠纷要亲自协调,要主持制定突发性土地承包纠纷处理预案,主动协调相关部门形成调处纠纷的合力。要加强对重点地区、重大案件隐患的排查和处理,严格实行领导负责制。对因作风不实,违犯法律,违背政策,措施不当,互相推诿,导致农民上访和发生恶性案件的,要追究相关领导和相关人员的责任。
(二)组派得力干部到基层帮助工作。为了加强对这项工作的指导,各地要向开展工作的村派3-5名懂农村工作、熟悉农村政策的县乡行政干部,驻村帮助工作。驻村干部必须经过培训,学习法律、政策,明确工作原则和工作方法,把握政策,当好参谋,化解矛盾,保持稳定。
(三)切实转变作风。做好完善农村土地二轮延包工作必须有过硬的作风作保证。各级干部都要认真学习党的十六大和十六届四中全会精神,切实转变工作作风。一是要带头依法依规按政策办事。要认真学习有关法律法规和政策,不断提高法律和政策水平,提高依法办事的能力,不能做违犯法律、法规和政策规定的事。二是要深入到农户中去。干部一定要驻村,敢于和善于直接协调、化解各种矛盾。
(四)强化部门责任。各有关部门要各负其责、各司其职。农经主管部门要结合调处土地承包纠纷,完善土地承包管理制度,规范土地承包经营权的确权发证工作,加强土地承包经营权证的管理,做好土地纠纷的仲裁工作。国土资源管理部门要加强征地管理,重点解决征用土地程序不规范、补偿标准不合理、安置措施不落实等问题,认真严肃查处征地过程中的各类违纪、违法案件,积极探索和建立保护被征地农民合法权益的长效机制。信访部门要全力做好上访群众的接待工作,实行专人负责,妥善处理上访案件,做好上访群众的安抚和解释工作。司法部门要为调处土地承包纠纷提供法律援助。
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