我国草根民间组织的发展现状及完善路径探析

我国草根民间组织的发展现状及完善路径分析

摘要：随着市场经济的迅猛发展，处于转型期的中国面临着公共管理模式和社会治理结构的多元化变迁，民间组织也在这种背景之下逐渐发展壮大。民间组织对社会发展的参与弥补了国家能力的不足，为公民参与社会发展提供了平台，为民主和发展注入了丰富的社会资本，实现了国家和公民社会的和谐共生。草根民间组织作为多元化氛围中的治理主题之一，其角色在公民社会发展中的作用日益重要。在这种背景下，草根民间组织特别是以特殊群体为对象的草根公益性NGO的发展必然引起公众的关注。本文通过对草根民间组织的概念阐述，以及在分析我国草根民间组织的发展现状和发展瓶颈的基础上，提出了几点完善我国草根民间组织发展的建议，旨在为将来草根民间组织的发展提供一个参考平台。

关键词：草根民间组织 公益性 发展现状

一、草根民间组织的概念及特征

（一）草根民间组织的概念

关于草根民间组织的定义，我国学者众说不一。王名在《中国民间组织三十年》中将其定义为：“草根组织是指植根于社区基层并主要服务于社区居民、具有较强民间性的组织。”杨淦则认为，“草根组织是指没有官方背景(没有挂靠单位或主管单位)的，也没有企业财团背景的、纯民间的、没有依法注册登记的、不具备社团法人和财团法人资格的，在民政部门备注过和没有备注的民间组织。”贾西津根据法律地位分类，认为我国民间组织基于法律地位的形式，分为法定民间组织和草根民间组织。本文草根民间组织的定义便是以法律地位为基础的：法定民间组织，指那些按照现行法规，在各级民政部门登记注册、获得社会团体或者相应法人地位的“民间组织”；而草根民间组织，是指那些不具有被现行法规正式认可的“民间组织”的法律地位，但是在相当程度上具备NGO的核心特征，即非政府性、非营利性的组织。其中大多属于民间自发组建，因各种原因不能在民政部门登记注册而未获法人资格的组织。

（二）草根民间组织的特征

虽然定义各有偏重点，但是可以归纳出草根民间组织具有以下五大特征：其一，自发成立，而非官方批准。它是由公民自发形成，公民通过建立公益性组织发扬乐善好施的光荣传统与人文关怀，从而获得一种满足感、成就感。其二，组织活动经费自筹，而无官方拨款和资助。这类组织行为取向与社会价值取向一致，组织的合法活动经费大多由组织内部成员筹集，不列入官方拨款和资助范围。其三，组织管理自治，而非官方操控。组织运行依照一定章程，日常监督管理由组织成员内部自觉完成，未进入官方监督管理范围而具有自我负责、自我管理的特点。其四，组织活动自主，而非官方强制。组织的帮扶对象、建立的公益项目完全按社会需要由组织自身制定，组织活动不受官方的行政权力影响，组织运作灵活性强。其五，组织成员自愿加入，而非官方任职。组织成员成分由义工、社会服务工作者以及自愿参与公益性服务的普通公民组成，组织领导者不是由政府官员或退休官员担任，一般由组织的发起者担任。

二、我国草根民间组织的发展现状

尽管“全能政府”已经走出公众的视野，但是30多年的改革，主要是在国家之外建立起一个市场，满足大多数人衣食住行等各方面的生活需要。至于“民间组织”，虽然事实上一直存在，但其合法地位和作用不仅得不到承认，甚至很长时间被严厉控制。例如，1989年国务院颁布《社会团体登记管理条例》，对社会团体的成立制定了非常严苛的条件。许多民间组织被注销、取缔或者合并，在大规模的清理整顿中销声匿迹。一般公众对民间组织也不甚了解，甚至不知道有它们的存在。在经过一段时间的调整以后，社会团体的发展在90年代中期出现了一个新的高潮。到1998年新的条例颁布之前，各级各类社会团体的总数达到近17万家。故于1998年10月，国务院在对原有条例作了大幅度修订的基础上颁布了新的《社会团体登记管理条例》，同时发布《民办非企业单位登记管理暂行条例》。尽管我国政府对民间组织的态度从漠视到支持，但仍有数量庞大的草根民间组织仍处于体制外生存，不被公众所熟悉。

进入新世纪以来，事情正在发生变化。几次重大自然灾害的发生，为中国草根民间组织提供了展示自己的契机。草根民间组织在无法预测的情况下，充分展现出灵活、迅速的行动力和极强的资源动员能力，能够准确地捕捉目标群体的需求。2008年四川大地震，据林闽钢等人的研究报告显示，仅在震后一小时，爱白成都青年同志活动中心就通过网络向灾民发出自救、避难服务等信息，并且为灾民安排临时避难所；壹基金当晚就与各大网站联合发起募捐；乐施会往灾区运送妇女卫生用品、奶粉、牛奶等物资，充分估计到妇女、儿童和当地穆斯林灾民的特殊需求。从2003年抗击SARS，到2008年四川地震和2010年玉树地震的抗震救灾，中国草根民间组织在社会危难时刻，树起了一道及时的生命线。当越来越多的中国草根民间组织发挥自己的作用和能力时，公众对他们的了解和肯定也在逐步地提升，这些都反过来改善草根民间组织的生存和发展空间。2011年2月26日，北京市民政局在2011年度工作会议上公布消息，从今年开始全市工商经济类、公益慈善类、社会福利类、社会服务类这四类民间组织可直接到民政部门登记，不需再找“挂靠”的业务主管部门。这种创新和进步，既是政府自上而下改革的结果，同时还是过去十年中国民间组织从业者们不断积极行动，自下而上努力争取回来的胜利成果。无疑我国草根民间组织也将迎来前所未有的发展契机，草根民间组织有可能获得合法身份，获得更多的来自各界的支持，开展范围更广、程度更深的志愿活动，草根民间组织也必将迎来志愿服务的蓬勃春天。

三、我国草根民间组织发展的瓶颈

（一）制度性障碍——“法外”身份的无奈

中国政府对待公民社会的态度上存在两种相互矛盾的发展趋势：“一方面，由于客观上存在着对新的治理力量和治理模式的迫切需要，中国政府对公民社会组织合法化要求的容忍度增加了，至少通过各种规定划定了这些组织可以合法存在的政治空间；另一方面，我们又可以看到政府对公民社会组织的发展疑虑重重，努力将这些组织的发展限制在政府能够控制的范围内，以避免任何政府不能控制的社会力量获得合法化的发展，并成长为能够和政府抗衡的力量，危及中国发展必需的社会安定局面。”综上可见，中国公民社会组织特别是草根公益NGO发展缺乏宽松的社会政策制度环境。主要体现在以下几个方面：

1.民间组织注册登记门槛过高。各种民间组织、社团、基金会等都具有双重的管理体制——登记机关和业务主管部门，同时业务主管部门掌握着民间组织管理的重要权利。一方面条例规定民间组织的业务主管部门必须是县级以上各级党政部门和由民政部授权的人民团体等机构，所以注册成功的民间组织其实是在政府部门的掌控之中的，其非政府的本质也只是徒有其名了。另一方面民间组织的“婆家”——业务主管部门一般又比较难找，这就给本来资金就比较紧张的民间组织增加了准入成本，致使许多民间组织由于种种原因而不能登记或者不愿登记，这样的民间组织或者以工商注册登记或者直接就不登记而游离于法律监管之外。

2.资金与监管的不足。许多体制外的草根公益民间组织，一方面由于“体制外”的身份不仅难以获得来自政府的财政拨款，而且企业为公益慈善组织提供捐助时只有向国家主办的少数几个慈善机构捐助才能得到税务机关的免税；另一方面，因其自身的公益性特质，难以实现资金投入的经济利益回报，所以资金严重短缺成为了困扰他们发展的普遍问题。而无论是体制内的民间组织的双重重复监管还是体制外民间组织的无监管都体现出了登记机关的重“入口”轻监管的情况，民间组织的监管处于双重缺失状态——体制内的税务和司法监管的无为状态，体制外社会监管的空缺状态。从根本上看待这种缺失还是民间组织缺乏足够的法律基础，草根民间组织没有一个足够完善的法律平台作为运作的支撑，也就难以找到有利于草根民间组织监管的法律框架。

3.人力资源编制的不平衡。我国民间组织的人力资源编制情况综合起来可分为体制内编制和体制外编制两类。像残联、工青妇等这种名义上的民间组织实质上政府主管的部门，他们的人员编制一般是事业编制或公务员编制，他们可以享受政府部门的相关待遇。体制外的民间组织特别是草根民间组织的人员编制是合同聘用编制，他们无法获得足够的职业认同感，草根民间组织资金的缺乏难以形成完善的工资激励机制，无法为员工提供宽广的自我发展的平台，而组织由于各种原因受到的挫折也给员工带来了一定了打击。制度上决定的机会的不平等不仅使得草根民间组织难以吸引优秀的人才，而且导致了草根民间组织的人才流失率较高，从而影响了组织人力资源队伍的稳定性。

4.缺乏正式的表意渠道。体制内的民间组织依附于上级主管部门，他们的意见表达一般也是主管部门所表达的意见。体制外的草根民间组织的确难以获得正式的表意渠道，不同的民间组织依据自己的方式来实现各自意愿的表达，甚至通过非法的方式来实现组织的意愿。这种现状不仅使草根民间组织自身的表意难以实现，同时也导致了组织社会信任度的降低，组织公信力的降低就会导致资金、人力资源等的进一步短缺，一系列的连锁反应甚至会让一个草根民间组织在艰难的挣扎中解体。

（二）组织自身障碍一自我生长机制不足

在当前中国的公民社会环境下，从草根公益NGO组织自身来看，大部分组织缺乏稳定持久的国内经济来源，组织经费的大部分来自于国际基金或者项目捐助。这种情况下，组织的发展势必会受到国际基金和项目的影响。在我国缺乏公民社会组织社会支持系统的背景下，生存和公民组织自身的管理运作等问题成为阻碍组织发展的障碍。

1.组织的双重身份困境。在工商注册的草根公益民间组织的组织体系中存在着两套管理系统：一套是按照企业管理的体系来设立的系统，而草根民间组织的本质又使其必须按照非政府组织的系统来设立。这在组织管理运行上存在着谁是权利决策者的矛盾，造成了监督治理、人事管理、财务管理的困境。

2.缺乏多元化的筹资渠道。制度性的原因也是导致草根公益组织筹款渠道难以多元化的一个因素。一方面法律法规的不健全、缺乏善款募捐的监督管理体制等因素影响了社会公众对草根组织的公信度和参与度；另一方面，草根组织自身的管理体制的不健全，难以使善款的使用明细透明化，募捐者对自己捐助的善款的合理使用缺乏信心等因素也使草根公益NGO失去了对公众的吸引力。

3.组织内部管理体制的不健全。非营利性组织的管理包括非营利组织的战略管理、财务管理、人力资源管理、项目管理、非营利组织的营销等方面。“SWOT”分析法即自我诊断法，是指通过了解自己组织的优势与劣势，掌握外部机会、规避威胁，从而制定良好战略的方法。”当前的草根公益NGO一般缺乏战略视野，根据SWOT分析法，组织应该既要对组织进行战略分析又要能够进行组织内外部的环境分析，这样才能够优化组织的资源，最大限度的弥补组织弊端、规避威胁。

（三）信任危机导致公众参与不足

草根公益民间组织的充分发展离不开社会各界对草根公益组织的信任，但是当前的情况是社会公众对草根公益组织缺乏足够的信任而导致公众参与不足。

首先，大多数政府部门对草根民间组织不能持有信任的态度。除了设置较高的登记准入门槛外，对草根民间组织的活动也进行着宏观上的控制和微观上的约束。体制内的非政府组织由于其主管部门是政府部门，所以他们的活动也基本是由政府部门来决定执行的。而草根公益民间组织因其体制外的身份在活动的执行上有着比较大的自主权，所以他们在进行活动时往往会被质疑，甚至会被以法律的形式来对其进行约束。有时候草根公益民间组织的活动也会被冠以非法活动的名义，不得不被停止或被审查。政府部门的这种既希望草根民间组织能够积极的参与到社会中来，又担心他们的活动会产生威胁政权和社会稳定的后果的矛盾心理，使得草根民间组织想在活动中通过政府权威的威望来提升自身的社会影响力和社会地位的愿望较难实现。

其次，由于草根民间组织缺乏政府权威的影响力，难以获得社会民众对组织的足够认可。再加之出现的某几个缺乏自律性的民间组织以公益组织的名义进行获利的营利行为，甚至有的组织运转不够透明，出现腐败行为，把公益资金据为己有进行挥霍，还有曾经出现的由民间社团成长起来的反政府组织、反社会组织等，这些都降低了社会公众对草根民间组织的公信度。草根民间组织的“法外”身份更为其贴上了一个不被信任的标签。制度内的民间组织的主管单位，党委政府部门的威望会赋予其较高的公信力，还有一部分民间组织是由名人倡导建立的，这种民间组织则通过名人的声望来提高自身的公信力。所以社会公众一般选择参与公信力较高的制度内的民间组织或者具有较高声望的名人倡导建立的民间组织，同时社会公众参与者的人际纽带会不断的产生新的纽带关系，这样的连锁反应只能是越来越多的公众选择制度内的非政府组织来参与，制度外的民间组织只能成为被冷落的对象。

四、完善我国草根民间组织发展的路径分析

（一）建设有利于草根民间组织发展的制度性环境

国家对有利于非政府组织发展的相关政策和制度的制定势必会促进中国公民社会的发展，国家应该增强对非政府组织的信任，适度放宽政策环境，实现非政府组织的独立性发展和中国公民社会发展的双赢局面。

第一，政府部门要改变对民间组织的态度。应该摒弃那种对民间组织的不合作或不友好的态度，把民间组织看成是合作伙伴，对那些有益于社会公众、对社会公共组织的服务起到弥补作用的民间组织，应该持有积极肯定的态度并采取相应的措施对组织进行支持。有远见的党政干部应当主动与各种合法的、健康的民间组织建立信任关系和伙伴关系，积极培育各种与政府合作、有利于促进社会公共利益、基层民主和公民自治的民间组织，充分发挥它们在社会管理、公民参与和建设和谐社会中的作用。

第二，民间组织的登记注册。在现行的法规规定下，民间组织登记注册的门槛过高。针对这个问题，俞可平在其《中国公民社会的制度环境》中综合了众多学者的建议提出了如下的对策，“在中国确立‘备案登记、法人登记和公益法人登记’的三级准入制度。综合各种意见和建议，这一制度的要点是：首先，对所有民间组织开放备案注册平台，鼓励各种民间组织到政府民政部门进行备案注册。其次，对于影响较大、活动范围较广、涉及公民政治参与或社会政治生活的重要民间组织，实行强制性的审批登记制度。最后，对于那些从事社会公益事业的民间组织，在获得政府许可证的基础上，实行更加严格的公益法人认证。

第三，进一步完善企业参与公益慈善的税收优惠政策。目前我们应该借鉴某些国家和地区的政策，进一步提高慈善公益捐赠的低税率。对企业公益捐赠行为的税收优惠是将企业的所得利润直接投入到社会公益之中，这样既可以减少通过政府到达公益这个间接环节节省了管理和执行成本，又能够使企业的形象得到提升，企业形象的提升又间接性的对企业进行了广告宣传。企业对公益慈善的投入对社会公众的宣传力也具有一定的倡导性，企业员工会因企业的公益慈善投入而被企业这种慈善文化氛围所感染，从而使企业员工的凝聚力增强，进一步加大了公众对公益慈善的投入。

（二）增强公众的公益慈善意识

中国社会并不缺乏公益活动的文化基础，而是缺乏公益理念的转变，抑或公益提供方式的转变。中国社会中的公益资源或服务多以制度性的方式提供出来，久而久之，通过制度性的渠道提供公益资源成为了社会公众心目中公益来源的常态，纯公益人产生的文化土壤被制度性公益人所占领，所以在中国的公益文化体系中，如何增加文化体系中的纯公益人而非制度性公益人是当务之急。构建公益文化体系，我们可以从几个主体来进行。

首先是政府。在中国，政府作为权威的代表，其倡导力和感染力是其他社会主体所无法比拟的。政府应该转变理念，在制度认可的范围内，消除对于草根民间组织的怀疑和排斥，给予草根公益组织相应的支持和激励。那么在公益文化价值体系的构建上，政府对草根公益NGO的认识理念便是公益文化价值体系构建的第一步。

其次，文化价值的宣传主体——媒体，应该利用自己舆论引导的优势对公益文化价值观进行宣传。当前中国大众传媒的宣传力是不可小看的，草根公益NGO更应该关注这一资源，在自组织的活动中可以允许媒体介入。同时这也是组织品牌的宣传，这种宣传既可以获得公众对组织的认可，又能够拓宽自己的资源渠道，吸纳更多的纯公益人加入组织，壮大组织的纯公益人的队伍，为组织未来发展提供更多的资源。

第三，社会公众应该增强对公益组织的信任。公益是一种责任，是一种互助的回馈。社会公众应该积极投入到社会公益文化的构建体系之中，当社会公众认可了公益文化，并以行动反馈着这种认可，那么公益文化将会融入到社会主流文化之中。

（三）草根民间组织自身的完善

草根民间组织虽然萌生于公民社会中，作为公民社会组织成员之一，但是草根民间组织这一公民社会组织的条条“小川”如何能够融入公民社会的“大海”之中。一方面不仅需要公民社会制度的改革、纯公益人公民人格的塑造，更需要草根民间组织自身的组织建设和组织品牌文化的沉淀；另一方面草根民间组织冲破了“既得利益”框架，更需具有长远思维的能力来提高组织的透明度和诚信度，承担起公民社会和国家和谐共生的责任。

首先，人力资源管理上要实现从人力资源向人力资本的转化。在对组织员工进行培训的时候要从组织本身的核心文化价值观入手，使组织员工能够认同组织的文化价值观，以增强组织的凝聚力和员工的自我价值实现的满足感。在对员工进行绩效考核评定时不应该以制度性的硬性管理规定为准，而要采取柔性管理为主、硬性管理为辅的策略，不要只看重短期效益，更应重视长期贡献，这样能够激发员工的内在积极性，实现人力资源队伍的稳定性和持续性。

第二，非营利组织的营销要确切的表明目标受众并且要找到接触到他们的特殊媒体，以适当的形式表达信息，并使这种信息能被接触到的目标受众深刻记忆。草根公益NGO的服务营销可以借鉴某些非营利组织的营销方式：在服务提供方面，可以开发一部分有能力支付起较高服务费用的目标群体，那么这需要组织一个特殊的部门来服务这部分群体，这又是一个战略策划的问题。如果草根公益NGO能够实现一个有效地组织战略策划，组织的服务营销便不难实现。

第三，草根公益NGO机构文化的构建彰显了机构的品牌价值。草根公益NGO的机构文化可以使组织成员始终恪守着自己公益使命，也能防止由于资助主体的介入使组织偏离自己的价值观，而处于一种没有归宿感的状态中。草根公益NGO获取的资助大部分来自于基金会或社会捐助，他们拥有了物质资本甚至人力资本的援助，那么他们应该拥有的社会资本、核心文化价值观、平等、文化传统都不应该因资助而被剥夺。公益服务获得人们的认可，组织的知名度也会在继续的公益服务过程中不断提升，组织的受众人数和受众区域面积的扩大都会扩大组织的社会影响力，这会产生对公众的广告效应。草根公益NGO可以凭此广告效应来创建自己的品牌。

（四）发挥第三方力量的价值辐射作用

公民社会组织中社会关系网络的拓展是通过参与其中的团体和个人实现的，这种社会关系网络会给组织带来丰富的社会资本。如果存在拥有丰富社会关系网络的第三方实体，草根民间组织可以通过这个第三方实体的价值辐射作用，为组织的发展提供一个平台，实现组织资源获得渠道的拓宽和组织“生产力”的提升。作为草根民间组织发展平台的第三方实体需要草根组织根据自身条件来“量身寻找”，而不是千篇一律的来匹配。价值信仰、社区中的人际纽带关系、社会服务中的声望体系都会凝聚成草根民间组织超越于市场营利组织与政府公共组织的跳板，所以在草根民间组织的发展道路上应该寻找好组织发展的土壤。在当前社会环境下，传统社区、具有共同价值信仰的团体活动领域、具有共同特质的人群聚集地等，都是很好的成长土壤。在这些地方，草根民间组织可以获得较好的社会资本。在一个拥有丰富的社会资本存量的社群内，生活和工作会更加统一，且在很多实际问题的解决上也具有强大的可操作性，所以草根民间组织寻找第三方力量的过程也是在组织社会资本产生和增强的过程。

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本文来源：https://www.2haoxitong.net/k/doc/57db9fa6dd3383c4bb4cd2c7.html