财政知识讲座（全）

财政知识讲座

第一讲 财政的由来和演进

一、财政的含义

财政现象时时处处存在于人们的现实社会经济生活中，从人们的衣食住行到国家的政治活动、经济建设、社会发展，财政渗透到每一个领域。每一个社会成员都要通过各种渠道、以各种方式与财政发生联系，享受政府各种形式的补贴，同时也要为接受各种服务支付费用。

人们的需要林林总总，但可以大体分为两类：一类是由个人或家庭分别消费的一般物品，如食品、衣物、住房等个人生活消费品，即私人物品或服务；另一类是由整个社会成员共同消费、共同受益的特殊物品或服务，即公共物品或服务。衡量一种物品类别的标准，是看其是否具有消费上的竞争性和成本上的排他性。公共物品与私人物品的竞争性、排他性相反，呈现非竞争性和非排他性两个特征。非竞争性是指当一个人消费某些产品或服务时，并不影响他人同时消费，如国防一视同仁地保护国民；非排他性是指无法阻止人们对一项产品或服务的消费，或者阻止他人消费的成本极高。纯粹的公共物品包括国防、外交、治安、环保等。

在私人物品和公共物品之间，还有大量的兼有二者性质的物品，被称为混合物品。混合物品大致也分为两类：一类是消费上具有一定竞争性的物品。这类物品由于消费人数增加，可减少每个消费者受益的数量，如公路在车流量增加超过通行能力时便会产生拥堵，必须增加执勤人员或拓宽道路，故该类物品也成为拥挤性公共物品；另一类是技术上可以排斥他人消费的公共物品，如城市中的公园如采取收费办法就具有排他性，这类物品也被称作价格排他性的公共物品。

在市场经济体制中，市场是资源配置主体，私人消费品或服务是企业愿意并有能力提供的、消费者完全可以通过市场渠道来获得的物品。而公共物品则是企业不愿意或无力生产提供的，政府就必须来做市场办不到或不愿办而必须办的事，担负起提供公共物品的使命。混合物品到底由政府或者市场提供，取决于一国的政治经济体制类型、国家财力情况、地域人口等国情因素等等。我国建国以来，人们不仅享受到国防、公安、司法及政府管理服务；还从遍布全国的铁路公路网、城镇供水供气排水、农村大型水利灌溉等公共工程得到诸多便利；计划经济体制下，国家出资兴建大型电站、钢铁、煤矿、油田，为国民经济提供了大量的电力、能源、原材料等基础产业和产品；教育、医疗、科研等事业单位也大多由财政出资建立并靠财政拨款维持发展；城乡居民不同程度地享受由政府财政支付的各种福利和补贴。

上述种种现象，就是与人们生活息息相关的、人们能直接感知的财政现象。由此可以把这些财政现象概括表述为：财政是为了满足社会公共需要，以国家为主体，对一部分社会产品的集中性分配。

二、财政的产生和发展

（一） 财政的产生

财政是人类社会发展到一定历史阶段的产物。

原始社会初期，生产力水平极其低下，人们用原始的、简单的劳动手段共同劳动，劳动所得归全体社会成员共同占有，以维持最低限度的生存需要。由此决定了原始社会生产关系的基础是生产资料的原始氏族公有制，没有私有财产，不存在剥削，没有财政分配。

原始社会末期，随着社会生产力的发展、剩余产品的出现以及社会分工和产品交换的产生和发展，原始社会内部出现了财产的私人占有，私有制逐渐代替原始氏族公有制而成为整个社会的经济基础。私有制的进一步发展，将人类社会分裂为奴隶主和奴隶两个在经济利益上根本对立的阶段，在阶级矛盾不可调时，便产生了奴隶制国家。

国家不同于氏族组织的重要特征之一就是要设定部队、监狱等各种体现公共权力的强制机关，使得社会分工中出现了一种脱离物质生产、专门从事阶级统治的机构和人员，而国家本身并不从事物质资料生产，因此，为了维持国家机器的运转，就只能凭借国家的权力强制无地征收一部分社会产品，以满足国家的需要。这样，整个社会产品分配领域中就出现了一种由国家直接参与的社会产品分配，这就是财政分配。

（二） 财政的发展

随着社会生产方式的变革和不同性质国家的更替，财政也在不断演进和发展。

奴隶制社会生产关系的基本特征是奴隶主不仅占有一切生产资料，还直接占有奴隶本身及奴隶的劳动。奴隶制国王既是至高无上的政治统治者，又是最大的土地所有者和奴隶主，由此决定了奴隶制国家财政的基本特征是：财政的基本目的是维持政治统治；分配对象和分配方式是直接占有奴隶的劳动和产品；财政分配与直接占有奴隶劳动的过程混为一体；国家开支与国王个人收支混为一体；财政收支体现为实物与劳役形式。

封建社会生产关系的基础是封建地主占有生产资料，但不完全占有生产劳动者，与此同时，除农奴外社会上还存在以个体经济为主体的小私有制经济。封建社会财政的特点是：财政的基本目标仍然是维持政治统治；国家财政收入由以官方收入为主转为以赋税为主；税收与地租逐渐分开，财政关系与一般的经济分配关系逐渐分开，国王个人收支与国家财政收支逐渐分离。封建社会后期还萌生了国债和国家预算制度这两个相互联系的财政范畴。

在以资本主义私有制为基础的社会经济制度下，商品经济充分发展，生产的社会化程度日益提高。随着资本主义由自由竞争走向垄断，国家对经济的管理也由自由放任发展为全面干预，从而使资本主义财政呈现出以下特征：税收成为国家财政的主要收入形式；国家除税收外，还充分运用公债、财政支出等手段干预和调控经济运行；财政分配高度货币化，全部采取了价值形式。

我国作为社会主义国家，财政建立在以公有制为主体、多种所有制共同发展的中国特色社会主义基础之上，体现着国家、集体和个人之间在根本利益一致基础上的整体与局部、长远与当前的利益关系，财政取之于民，用之于民。在高度集中的计划经济体制下，资源的配置服从于国家计划，财政属于生产建设型财政。改革开放以来，特别是1998年构建公共财政框架这一目标确立后，我国开始努力探索和构建与社会主义市场经济体制要求相适应的公共财政体制，目前已取得明显成效。

三、财政的一般特征

财政的具体现象纷繁复杂，不同时期的财政也形态各异，我国古代财政曾使用“度支”的称谓，明清时期政府主管收支的部门被称为“户部”，1898年清政府的户部奏章中使用了“财政折”的名称，辛亥革命后，“财政”一词成为描述政府分配活动的专用术语。但是，财政作为一种分配范畴，无论在任何社会形态下，都有其固有的一般特征。

（一）财政分配的主体是国家。财政分配以国家存在为前提，国家在财政分配中居于主导地位，财政分配以国家制定的法律制度为依据来进行。这与企业财务分配、价格分配，银行信用分配形成显而易见的差异。

（二）财政分配的对象主要是社会剩余产品。全部社会产品由补偿生产资料消耗、劳动者个人收入和剩余产品的价值三部分所组成。从社会产品的价值构成分析，财政分配的主要对象是一部分剩余产品，但生产资料耗费的补偿价值中的折旧在计划经济体制下也可以作为财政分配的对象，劳动力价值部分由于个人所得税的存在也部分构成财政分配对象，并且从社会经济的发展来看，劳动者个人收入部分在财政收入中的比重还呈逐步提高的趋势。

（三）财政分配的目的是实现国家职能。任何社会形态下的国家，其职能均会体现国家的性质与统治者的意志，财政分配都是围绕实现国家职能而进行的。在市场经济条件下，财政分配的直接目的表现为满足社会公共需要。

（四）财政分配具有强制性。财政分配是以国家立法或行政权力规定条例、制度为直接依据进行的，是所有权的单方面转移，是一种无条件的分配。如国家税收，只要符合税法规定，企业、经济组织和个人必须依法履行纳税义务。

（五）财政分配具有无偿性，财政收支活动从整体看，收入与支出都不直接偿还，如国家所征税款不再直接返还给纳税人，从财政得到资金的部门、单位及个人一般也无须偿还。

（六）财政分配具有社会集中性。按生产要素、按劳动的质和量进行的分配，呈现出经济单位内部分散性分配的特点。而以国家为主体的财政分配，表现为国家以及各级政府都要从其所管辖的区域内集中一定数量的财政收入，并分配使用于辖区内的各项社会公共需要。财政分配的社会集中性使财政分配活动直接体现着政府活动的范围和方向。

第二讲 财政的职能作用

一、 社会主义市场经济中财政的地位

（一） 市场失灵与政府干预

历史证明，市场是一种效率极高的运行机制，它以价值规律为杠杆，以价格信号为引导，自发而有序地引导着人们生产什么、如何生产、生产多少。但市场功能不是万能的，市场经济在运行中存在着其本身固有的缺陷和不足，经济学称之为市场失灵和市场缺陷。当仅靠市场解决不了问题时，就应由政府出面干预，以求得市场的经济效率和政府的社会公平、经济稳定的有机统一。

1、 资源配置领域的市场失灵与政府干预

（1）公共产品方面。由于公共产品具有非排他性和非竞争性的特征，其供应和消费如由市场解决，则每个消费者都不愿掏钱购买，而是等着“搭便车”。如国防消费，显然不能靠个体付费来购买和平安宁。从一定意义上说，由于“搭便车”现象的存在，需要政府来提供公共产品。可见，市场适合提供的是私人产品和服务，而提供市场失效的公共产品和服务恰恰是政府的首要职责。

（2）外部性方面。外部性也称外部效应，是指经济行为的主体从事某些经济活动而对他人带来损失或效益，却没有为之承担应有的成本或没有获得相应的报酬。外部效应有正负之分，正效应如对某种传染病的免疫接种，使接受免疫接种和来接受免疫接种的人同时降低了传染几率，导致正效应外溢；负效应如生产工厂排污对河流土地造成的污染，把成本和损失转嫁给他人，导致负效应外溢。外部性也是市场无法克服的问题，需要通过政府予以解决。对产生正外部性的行为主体，政府采取提供补助等鼓励措施，使其获得部分补偿；对产生负外部性的行为主体，政府通过法律、行政或经济手段来加以校正，使其承担成本，减少损害。

2、收入分配领域的市场失灵和政府干预。市场分配遵循的是要素投入和要素贡献相对称的规则，市场机制按照人们的能力或贡献的大小、个人拥有财产的多少来分配收入，追求经济上的效率和公平，这也是市场经济体制的优点。但由于生产条件占有、受教育水平及劳动能力的差异，市场机制形成的分配结果不可能达到社会认可的公平状态。在收入差距较大、富人不自愿资助穷人时，政府有必要通过强制性的收入政策和转移支付的方式矫正社会分配不公。

3、 经济运行领域的市场失灵和政府干预。市场并不是万能的，由于自发性、盲目性等固有弊端，不可避免地会造成失业、通货膨胀和经济波动。要促进就业、稳定通货、熨平经济波动，政府的宏观调控是必要的，这已为国内外实践所证明。

（二）财政与经济的关系

财政与经济的关系可以概括为：经济决定财政，财政影响经济。

1、 经济决定财政

（1）经济发展的规模和速度决定着财政分配的规模和财政收支的增长速度。

（2）经济结构决定财政分配结构。表现为社会经济关系结构（所有制结构）、产业部门结构决定财政收入来源构成和部门构成；经济结构合理与否制约财政收入增长速度。

（3）经济增长方式和经济效益高低决定财政收入的增长速度。

（4）生产关系性质和生产资料所有制形式决定财政分配的性质和形式。

（5）经济体制及运行方式决定财政分配体制及调控方式。

2、财政影响经济

（1）财政分配规模制约经济发展规模，推动经济发展。

（2）财政分配制约经济结构、效益和速度，影响着经济的增长方式和质量。

（3）财政分配促进社会再生产各环节的衔接和协调，促进市场供需平衡。

（4）财政分配促进生产关系的变革、巩固的完善。

二、财政的职能

（一）资源配置

资源相对于人类的需求来说，数量总是有限的，称之为资源的稀缺性。在市场经济条件下，起主导作用的资源配置方式是市场。在市场竞争中，受物质利益的驱使，每一经济主体都会不断根据市场的需求调整自己的经济行为，从而调整对资源的配置，以便获得最大的利润。由于市场在资源配置过程中存在着自身难以克服的市场失灵领域，就要求政府介入资源配置过程，弥补市场缺陷，承担起那些市场不能或不宜承担的资源配置任务。可见，市场配置并不排斥政府配置，恰恰相反，只有市场配置与政府配置相结合，才能达到优化资源配置的目标。

财政的资源配置职能，是指通过各种财政手段，诸如税收、财政支出等，对现有人力、物力、财力等社会经济资源进行合理调配，实现资源配置的合理化，使其得到最有效的使用，实现经济效益和社会效益的最大化。具体体现在以下几个方面。

1、在公共需要之间配置资源。财政的首要职能是为政府满足社会公共需要提供财力保证。鉴于社会需要无限性与可分配资源有限性的矛盾，财政要根据不同时期政府公共服务的重点，调节资源在公共需要之间的配置，力求使公共资源得到最优化配置。

2、在地区之间配置资源。在世界各个国家和地区，经济发展不平衡是普遍现象。在我国，这种现象尤为突出。要解决地区之间经济发展不平衡问题，单靠市场机制往往收效不大，有时还会出现差距越来越大的现象，即资源从落后地区向发达地区流动，使落后地区更落后，发达地区更发达。从整体上看，这样不利于经济的均衡发展和社会的稳定，这就要求通过各种财政手段，如税收、投资、财政补贴和财政转移支付等来进行调节，以财政的资源配置职能促进城乡统筹和区域协调发展。

3、在产业部门之间配置资源。调整产业结构的途径主要有两条：一是调整投资结构，二是调整资产的存量结构。在这两方面，财政都能够发挥调节作用。如通过直接的预算投资改变现有的产业结构；通过增加对能源交通、原材料等基础产业和国民经济薄弱环节的投资，减少对加工工业的投资；还可以利用税收、财政补贴手段，引导企业增加对国民经济短线产品的投资，抑制对国民经济长线产品的投资，从而引导微观经济主体的投资方向，促进产业结构的合理化。从调整资产存量结构来看，财政通过采取有利于竞争和对不同产业区别对待的税收政策，可以发挥充分的调节作用。

4、在政府部门与非政府部门之间配置资源。这种调节的实质是将资源在社会公共需要与个人需要之间进行配置。社会资源在政府部门与非政府部门之间的配置比例，主要取决于一定时期内政府的职责范围和国家的经济管理体制。随着国家经济管理体制改革与政府职能的调整，应当使财政部门支配的财力与其承担的社会政治经济责任相适应，比重过高或过低，都不符合资源优化配置的要求。

（二）收入分配

在市场经济条件下，个人收入的最终形成要经过两个环节：一是微观层次的市场分配环节，二是宏观层次的社会分配环节。市场分配是在各生产经营单位及其收益之间进行的分配，它以效率为准则，以利益主体为社会提供生产要素的数量和质量为依据，因而能够调动劳动者的积极性。但现实生活中由于各种因素的影响，人们通过市场获得的收入份额会存在过分悬殊。一些丧失劳动能力或失去就业机会的人甚至无法从市场分配中获取维持其基本生存需要的收入份额，从而出现收入分配的社会不公现象。这种现象市场本身难以消除，因而必须借助于以政府为主体的社会性分配来调节。财政的收入分配职能是指财政作为以国家或政府为主体的分配活动，按照社会公平原则的要求，改变和调整个人收入的市场初次分配结果，以协调各种利益分配关系。协调收入分配是政府财政的一项重要职能。

1、调节个人之间的收入分配关系。在市场经济条件下，尽管市场机制对个人收入的分配体现了效率准则的要求，但却难以兼顾社会公平。由于个人所拥有的财产不同，劳动能力不同，就业机会、竞争条件存在差异，因此市场分配的结果会形成投资者与劳动者之间、劳动者相互之间、就业者与失业者之间、有劳动能力者与无劳动能力者之间的收入份额的悬殊差异，因而需要政府运用财政手段来协调。

2、调节企业之间的收入分配关系。从宏观负担方面看，在市场经济条件下，合理的财政税收负担应当是既能满足政府实现其职能的财力需要，又要使作为经济活动主体的企业具有自我积累、自我发展和自我改造的能力。从企业的公平竞争环境看，财政税收还应区别情况考量负担，通过税收剔除或减少客观因素对企业利润水平的影响，使企业大致相同的条件下获得大致相同的利润，为企业创造一个公平竞争的外部环境。

3、调节地区之间的收入分配关系。不同地区共同发展是经济发展和社会进步的重要标志。在市场经济条件下，若仅按照要素投入与要素报酬对等的原则进行收入分配，在经济条件不同的地区之间会形成收入分配不均等的情况，这种差距的存在不符合社会共同进步、人类福利普遍提高的要求，因而必须借助政府的力量，通过财政的收入分配职能来调节。

（三）宏观调控

在市场经济中，微观经济主体的趋利动机虽然为经济增长提供了动力，但由于受到了近期利益及信息等条件的局限，难以把握社会需求的长期变动趋势，不可避免地会产生一定程度的自发性和盲目性，进而导致经济运行的周期性波动。为了弥补市场在稳定经济发展方面的缺陷，政府必须借助于包括财政手段在内的各种手段对经济予以调节和控制，使其协调发展和稳定增长。

1、调节社会总需求，实现供求总量的大体平衡。在现代社会中，经济稳定与否同政府的财政活动有着密切联系。财政活动通常是同社会总供给，尤其是同总需求联系在一起的。一方面，财政收支规模的收缩，直接构成了社会总需求规模伸缩的一个重要组成部分；另一方面，财政收支规模的变化、财政收支结构的调整以及税种、税率的变化，都会不同程度地影响到社会总需求的规模和结构。因此，可以通过财政手段促进实现社会总需求与总供给的大体平衡。

2、调节社会供求结构的平衡。经济稳定增长往往要以协调的经济结构为前提，协调的经济结构可以创造出适宜于经济发展的供给，从而为经济稳定增长提供良好的供给条件。同时，经济结构协调本身就意味着社会需求与供给之间的相互适应。经济结构失衡会导致供给结构相对于需求结构的不适应，这经常成为经济波动的重要诱因。财政可以通过投资、补贴和税收政策等多种制度安排，促进“瓶颈”产业发展，改善社会需求结构，从而促进社会供需结构的大体平衡。

三、财政政策

（一） 财政政策的含义及类型

财政政策是指国家在参与社会产品分配和再分配过程中，利用一系列财政手段对社会经济活动和经济利益进行宏观调节和控制的政策措施。财政政策的调控机制主要是通过资金的无偿转移来实现宏观经济的调控，它是经济手段、法律手段和行政手段的统一。通过财政政策手段的实施可以促进社会总供求平衡，产品结构优化升级，收入分配、物价、就业及国际收支的合理和均衡。

财政政策从不同角度可以划分为不同的类别，这些类别主要包括：

1、根据财政政策对总需求的影响，把财政政策划分为扩张性财政政策、紧缩性财政政策和均衡性财政政策。扩张性财政政策是通过扩大财政支出或减少财政收入等分配活动来刺激社会总需求，以此推动经济增长的财政政策；紧缩性财政政策，是指通过减少财政支出或增加财政收入等分配活动来减少或抑制社会总需求，从而稳定经济的财政政策；均衡性财政政策，是指在保持财政收支平衡的情况下，实现社会总供给和总需求平衡及经济结构合理的财政政策。

2、根据财政政策对经济的调节是自动的还是自觉的，把财政政策划分为自动调节的财政政策和相机抉择的财政政策。

自动的财政政策又称“内在稳定器”，是利用财政工具与经济运行的内在联系来自动调节经济运行的财政政策。这种内在联系是指财政政策工具在经济周期中，能够自动调节社会总需求变化所带来的经济波动。如累进税制随经济周期变化自动调节税负；社会保障支出随人们收入变化自动调节财政补贴支出，等等。

相机抉择财政政策，是指国家为达到预定目标，根据宏观经济形势的不同，适时调整财政收支规模和结构的财政政策，如调整税率和税收减免政策、改变政府支出规模等都属于相机抉择的财政政策安排。

3、根据财政政策调节的对象是收支总量还是收支结构，把财政政策划分为宏观政策和微观政策。宏观财政政策，是指通过税收、财政支出等政策工具的变化，影响需求和供给的总量，以达到经济稳定和经济增长目标的财政政策。微观财政政策，是指在国家收支总量既定的前提下，通过税收和支出结构的变化来影响相对价格，进而影响微观经济主体的经济活动或行为，影响需求和供给结构，以达到资源配置合理和收入分配公平目标的财政政策。

（二）财政政策工具

1、税收。税收的调控作用主要表现在三个方面：

第一，调节社会总供给与总需求的平衡关系。对总收入征税的效应偏重于供给方面，提高或降低税率就会直接限制或刺激供给数量；对纯收入征税的效应偏重于需求方面，尤其是累进税制下，具有自动稳定需求的效应。

第二，通过税率调整、税收减免或加征等措施，调整产业结构，优化资源配置。

第三，调节收入分配，通过征收多种所得税、财产税使收入分配和财产拥有相对公平合理。

2、财政支出。财政支出作为政策工具被使用时，可以对不同的政策目标产生影响。

第一，通过财政支出的增减，可以调节社会消费和投资，以此调节国民收入和经济周期。现代财政理论揭示，财政支出具有乘数效应，可以作为杠杆和导向对经济运行产生数倍于资金分配量的影响，从而实现宏观总量财政目标。

第二，通过财政投资政策来调节国民经济的产业结构、部门结构、技术结构和地区结构；通过支出政策来改善社会投资环境，刺激和引导私人投资的增加，从而实现微观结构性调节的财政目标。

3、国债。国债是诸多财政政策工具中具有有偿性特征的一种手段，兼具财政调节和金融调节的双重特征和功能。国债的调节作用，从购买国债看，主要表现在调节居民收入的使用方向和结构；从国债资金的使用看，主要调节产业结构、消除瓶颈制约；从财政金融的双重影响看，主要调节资金供求和货币流通，进而影响社会总供给与总需求。

4、政府预算。主要通过平衡性预算、盈余性预算和赤字性预算三种收支对比状态来实现调节作用，分别体现国家财政政策的均衡、紧缩和扩张。

（三）财政政策实践

1、积极财政政策的运用

我国积极财政政策的运用，是在外部影响的不确定性增加，国内有效需求不足，投资、出口和经济增长乏力等情况下，在政策环境允许的限度内，所采取的一种阶段性或反周期的适度扩张性政策。积极财政政策是政府通过增加购买和加大公共支出带动私人部门的投资和消费，通过刺激社会累积需求的形成，实现对国民经济增长的促进作用。积极财政政策主要以国债和支出两大政策工具的运用为主。

1998年，受亚洲金融危机影响，我国长期以来投资扩张带来的资本存量过高等深层次矛盾，在国际经济环境急剧变化和国内市场约束双重因素作用下凸现，内需不振，出口下降，投资增长乏力，1998年下半年，中央提供了实施积极财政政策的紧急措施。一是增发国债、加强基础设施建设；二是为防范金融风险，充实国有独资银行资本金；三是调整税收政策，减轻企业负担；四是增加社会保障、救灾和科教等重点支出。通过上述积极财政政策的实施，拉动了经济的平稳发展，加快了完善基础设施建设的步伐，增加了就业，促进了经济结构的优化升级和区域经济的均衡发展。

2008年四季度以来，为了应对国际金融危机，促进我国经济平稳较快发展，我国政府果断决策，明确规定要实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策：一是扩大政府公共投资，着力加强重点建设；二是推行税费改革，实行结构性减税，规范行政事业性收费和政府性基金管理；三是提高低收入群体收入，大力促进消费需求；四是进一步优化支出结构，保障和改善民生；五是大力支持科技创新和节能减排，推动经济结构调整和经济发展方式转变。

2、稳健财政政策的运用

实行稳健的财政政策，是在积极财政政策导致财政预算赤字上升较快，债务警戒水平较高，为防止通货膨胀，服从服务于改革发展大局而采取的松紧适度、着力协调、控制赤字、调整结构的财政政策。稳健性财政政策主要是通过控制财政赤字、调整支出结构和国债资金投向、采取增收节支等措施，为市场主体和经济发展创造一个相对宽松的财税环境。稳健财政政策既要抑制积极财政政策带来的膨胀，又要防止政策突变带来的紧缩，在经济可承受的范围内，以调整结构为主线，渐进性地实现政策目的。稳健性的财政政策也称为“中性”财政政策。

第三讲 国家税收

一、税收概述

（一）税收的概念

税收是国家为满足其公共需要，凭借政治权力，按照法律规定的标准和程序，参与社会产品或国民收入分配，强制、无偿地取得财政收入的一种形式，税收的概念包含四个方面的含义：（1）税收是国家筹集财政收入的一种形式；（2）税收和国家的存在密切相关，是国家机器赖以存在并行使其职能的物质基础；（3）税收按照法律规定的标准和程序征收，征收的依据是国家的政治权利；（4）税收的主体是国家，体现以国家为主体的分配关系。

(二)税收的基本特征

税收作为一种政府分配行为，其在阶级社会中具有强烈的“阶级性”。而从市场经济运行的角度看，税收是市场经济条件下公共财政为市场提供公共产品和公共服务的“价格”，具有市场价格性。与其他财政收入相比，税收具有以下特征。

1、强制性。税收的强制性是指税收参与社会产品分配的依据是国家政治权力，和生产资料的占有没有联系。税收的强制性具体表现在税收是以国家法律形式规定的，普遍适用于不同的所有者，任何组织和个人都必须遵守，如不依法纳税就要受到法律制裁。税收的强制性说明，依法纳税是人们不可回避的法律义务。正因为税收具有强制性的特点，所以它是国家取得财政收入最普遍、最可靠的一种收入形式。

2、无偿性。税收的无偿性是指就具体的征税过程看，国家征税后税收即为国家所有，不再直接偿还给纳税人，纳税人依法纳税后不获得直接报酬。但从财政活动的整体看，税收是对财政提供公共产品和服务的成本补偿，总体上呈现“取之于民，用之于民”的相对有偿性。特别是在社会主义条件下，税收具有马克思所说的“从一个出于私人地位的生产者身上扣除的一切，又会直接间接地用来为处于私人地位的生产者谋福利”的性质上的有偿性。

3、固定性。税收的固定性是指课税对象固定、每一单位课税对象的征税比例或数额相对固定，并且以法律形式事先加以规定。税收只能按预定标准征收，纳税人发生了纳税行为、取得了应税收入，就必须按规定标准如数缴纳税款。当然，税收的固定性是一个相对概念，随着社会经济条件的变化，征税标准也必须适时调整。如税法的修订、税率的调整、税收减免政策的相机安排等。

（三）税收制度的构成要素

税收制度是指国家以法律或法令形式确定的各种征税办法的总和。尽管不同国家、同一国家的不同时期的税收制度有一定差别，但构成税制的基本要素是相同的，这主要包括：

1.纳税人。纳税人是纳税义务人的简称，亦称纳税主体，是税法规定的直接负有纳税义务的单位和个人。与纳税人相联系的概念还包括以下几个方面：一是纳税人既可以是自然人，也可以是法人；二是为了征税方便，税法可以规定必须履行代扣代缴税收义务的“扣缴义务人”；三是税款的最终负担者称为负税人。负税人与纳税人是否一致，要看税负是否转嫁。

2.征税对象。征税对象又称征税客体，即征税的标的物。不同税种具有不同的征税对象，征税对象是区别不同税种的主要标志。与征税对象相联系的概念还包括两个方面：（1）税目。税目是税法规定的征税对象的具体项目，体现征税范围和征税广度，是征税对象的具体化；（2）计税依据。计税依据是具体计算应纳税额的依据，如应纳税收入额、利润额、财产额或应税实物数量等。

3.税率。税率是应纳税款的缴纳比例或数额标准，是税收制度的中心环节，体现征税的深度，直接关系到国家财政收入和纳税人的税收负担。税率主要包括比率税率、定额税率、累进税率等。与税率相联系的概念包括:（1）由于减税政策等因素的影响会导致实际税率低于各义税率；（2）累进税率的制定和适用，要具体考虑边际税率的情况。边际税率是累进税率中征税对象的增量中税额所占的比重，如我国现行个人所得税适用工资、薪金所得的9级累进税率，第一级：500元以下部分，税率为5%；第二级500—2000元的部分，税率为10%，说明本级所得额超过500元至2000元的增量部分边际税率为10%。

4.纳税环节。纳税环节一般是指税法规定从生产到消费的流转过程中以及提供劳务的经营活动中，应该缴纳税款的具体环节。其按照有利于征收管理和提高征收效率的原则确定。

5.纳税期限。纳税期限是指税法规定的纳税人应当缴纳税收的时间界限，一般包括按年、季、月、天、次征收。

6.税收减免。税收减免是对一部分纳税人或征税对象给予鼓励或照顾的特殊规定。减税是少征部分税收，免税是全部免除纳税义务。税收减免有利于因地、因时地体现国家的税收政策。由于税收减免会直接减少财政收入，故简称“税式支出”。税收减免包括税基式减免、税额式减免和税率式减免。

（四）税收的分类

1、按征税对象是流转额、所得额、财产、资源及行为，可将税种划分为流转税类、所得税类、财产税类、资源税类和行为目的税类。

2、按税收的计量标准是价格或实物量，可将税种划分为从价税和从量税。

3按税收是否构成计税依据和价格的一部分，可将税种划分为价内税和价外税。价外税直接显现着税负转嫁，西方国家的消费税大都采用价外税方式，我国1994年税制改革实行的增值税，在生产环节采取价外税方式征收，在零售环节为价内税。

二、我国现行税收制度

（一）流转税类

流转税类泛指所有以流转额即商品的流转额和非商品的营业额为征税对象的一类税种。流转税具有以商品或劳务交换并形成销售收入为前提，实行普遍征税；以商品和劳务的总收入额为计税依据；主要实行比例税率；计征简便等特点。流转税税源充裕，征收方便及时。但因其与商品价格相联系，不针对纳税人的实际负担能力，应用中必须与其他税种配合使用，扬长避短。目前我国流转税主要包括以下税种。

1、增值税

增值税是对从事销售货物或提供加工、修理修配劳务以及进口货物的单位和个人就其增值额征收的一种税。增值额是企业在生产经营过程中新创造的价值部分，全部剔除生产资料消耗后的净产值。特定税制中的增值额都是各国税法规定的法定增值额。因增值额不同可以把增值税分为三种类型：（1）增值额不允许抵扣任何购进固定资产价值，计税依据相当于国民生产总值，称为生产型增值税；（2）准许一次性全部抵扣当期购进固定资产价款，计税依据只包括全部消费品价值，称为消费型增值税；（3）只准许抵扣当期固定资产折旧部分，就国民经济整体看，计税依据相当于国民收入，称为收入型增值税。我国实行的增值税转型，就是根据法定增值额口径的变化，由生产型增值税转为消费型增值税，以期推动投资和经济发展。

增值税的主要税制内容如下：

（1）征税范围包括在我国境内销售货物、进口劳务和提供加工、修理修配劳务。

（2）纳税人包括所有销售、进口应税货物和提供应税劳务的企业、单位和个人。为了加强管理，将增值税纳税人按规模和财务管理健全程度划分为一般纳税人和小规模纳税人。

（3）税率分为基本税率17%和低税率13%。小规模纳税人实行6%和4%的总额征收率。

（4）计税方法根据不同类型纳税人采取规范计税和简易计税两种方法。

（5）一般纳税人当期应纳增值税额为当期销项税额与进项税额的差额。销项税额是纳税人销售货物或提供劳务按规定税率计算并向买方收取的增值税额。进项税额是纳税人购进货物或接受劳务所支付或负担的增值税额。

小规模纳税人按应税销售额和适用征收率计算应缴增值税。

2、消费税

消费税是对境内从事生产、委托加工和进口应税消费品的单位和个人，就其销售额或应税数量在特定环节征收的一种税。在增值税普遍征收的基础上，选择少数消费品再征收一道消费税，目的是为了调节消费结构，引导消费方向，保证国家财政收入，这也是国际上的普遍做法。

消费税的主要税制内容如下：

（1）征税范围包括过度消费形成危害的产品、奢侈品及非生活必需品、高能耗消费品、不可再生或替代消费品及具有一定财政意义的产品。主要包含以下税目：烟、酒及酒精、化妆品、贵重首饰及珠宝玉石、鞭炮焰火、成品油、汽车轮胎、摩托车、小汽车、高尔夫球及球具、高档手表、游艇、木制一次性筷子、实木地板。

（2）纳税人为从事生产、委托加工和进口应税消费的单位和个人。

（3）税率包括比例税率、定额税率和复合税率。

（4）计税方法。从定量额计税时，消费税根据计税数量和单位税额计算；从价定率计税时，根据销售额和比例税率计税；复合计税为以上两种方法计税的总和。

3、营业税

营业税是以从事生产经营活动的营业额为征税对象的税种，主要特点是征税面广、计税简便。营业税税制的主要内容如下：

（1）征税范围包括提供应税劳务、转让无形资产和销售不动产。税目主要包括交通运输、建筑、邮电通信、文化体育、金融保险、娱乐业、服务业、转让无形资产、销售不动产。

（2）纳税人包括凡从事上述经营活动的单位和个人。

（3）税率统一设置为行业比例税率。其中，由于娱乐业多属于高消费行业，因此制定了5%—20%的幅度比例税率，由省级政府在幅度内具体确定适用税率；金融保险、服务、转让无形资产、销售不动产为5%；交通运输、建筑、邮电通信、文化体育为3%。

4、关税

关税是对进出我国国境或关境的货物和物品征收的一种税，由海关征收。关税可以从不同角度进行分类：按应税货物流向分为进口关税、出口关税和混合关税；按征税目的分为从价关税、从量关税、复合关税和滑准关税（又称滑动税，是对进口税则中同一种商品按其市场价格标准分别制订不同价格档次的税率而征收一种进口税）。

（二）所得税类

所得税类是以所得额为征税对象的税种的总称。所得税的征税对象为净所得，指纳税人的总收入扣除有关的成本、费用等项目后的余额。与其他类别的税种相比，所得税类具有以下特点：（1）以税法规定的应纳税所得额为计税依据；（2）采用量能负担的原则。净所得能够真实反应纳税人的实际负担能力，更好地体现税收公平；（3）有利于直接调节纳税人的收入。由于所得税的纳税人与负税人通常一致，所以在缩小个人收入差距方面具有明显作用，有利于发挥财政税收的杠杆作用。

所得税类主要包括以下税种：

1、企业所得税

企业所得税是对我国境内的企业和组织的生产经营所得和其他所得征收的一种税。税制内容包括：

（1）纳税人。为企业和其他取得收入的组织，不包括个人独资企业、合伙企业。企业所得税的纳税人分为居民企业和非居民企业。居民企业是指依法在中国境内成立，或者依照外国(地区)法律成立、但实际管理机构在中国境内的企业。非居民企业是依照外国（地区）法律成立，且实际管理机构不在中国境内，但在中国境内设立机构场所的，或虽未设立机构场所但有来源于中国境内所得的企业。

（2）征收对象及范围。企业所得税的征税对象包括纳税人从事生产经营或提供劳务取得的生产经营所得和股息、利息、使用费及清算所得等其他所得。居民企业应就其来源于境内外的所得缴纳企业所得税。非居民企业分两种情况：在境内设立机构场所的，应就其所设机构场所取得的来源于境内的所得，以及发生在境外但与境内机构场所有实际联系的所得纳税；未在境内设立机构场的，应就来源于境内的所得纳税。

（3）税率。企业所得税的税率为25%。非居民企业未在境内设立机构场所的所得和虽有机构场所但取得的所得与所设机构场所没有实际联系的，适用税率为20%。符合条件的小型微利企业，减按20%税率征税。国家需要重点扶持的高新技术企业，减按15%税率征收。

（4）计税依据的确定，用公式简略表述为：

年应纳税所得额=年收入总额—不征税收入—免税收入—各项扣除（成本、费用）—允许弥补的以前年度亏损=利润总额±按税法调整项目金额

（5）计税方法。企业所得税实行按年计征，分期预缴的征收方法。平时按月或季占年度所得的比例预缴，年终汇算清缴，据实计征，多退少补。

2、个人所得税

个人所得税是对个人的应税所得征收的一种税。对调节个人收入、缩小贫富差距、贯彻税收公平原则起着重要作用。

（1）纳税人为取得应税所得的中国公民和外籍人员。

（2）征税对象和税率。个人所得税征收对象为个人的应税所得，税率采取分项定率、分项扣除、分项征收的模式。个人所得税征税对象和税率对照如下：

①工资、薪金所得适用九级超额累进税率、税率为5%—45%。

②个体工商户的生产、经营所得和对企事业单位的承包经营、承租经营所得适用五级超额累进税率，税率为5%—35%。

③稿酬所得适用比例税率，税率为20%，并按应缴税额减征30%。

④劳务报酬所得适用比例税率，税率为20%。对劳务报酬所得一次收入畸高的，可以实行加成征收。

⑤特许权使用费所得，利息、股息、红利所得，财产租赁所得，财产转让所得，偶然所得和其他所得适用比例税率，税率为20%。

（3）计税依据。个人所得税按收入项目的不同，分别扣除一定费用后计税。具体如下：

①工资、薪金所得以每月收入额减除费用1600元后的余额为应纳税所得额。

②个体工商户的生产、经营所得，以每一纳税年度的收入总额，减除成本、费用以及损失后的余额，为应纳税所得额。

③企事业单位的承包经营、承租经营所得，以每一纳税年度的收入总额，减除必要费用后的余额，为应纳税所得额。

④劳务报酬所得、稿酬所得、特许权使用费所得、财产租赁所得，每次收入不超过4000元的，减除费用800元；每次收入在4000元以上的，减除收入额20%的费用。

⑤财产转让所得以转让财产的收入额减去财产原汁和合理费用后的余额，为应纳税所得额。

⑥利息、股息、红利所得，偶然所得和其他所得以每次收入额为应纳税所得额，不减除费用。

3、土地增值税

土地增值税是对有偿转让国有土地使用权及地上建筑物和其他附着物产权的征税。有利于完善税制，增强国家对房地产市场的调控，规范国家参与土地增值收益的分配。

（1）征税对象与纳税人为从事土地转让业务取得增值额的单位和个人。

（2）税率。土地增值税实行四级超率累进税率。

（三）财产税类

财产税是以法人和自然人拥有和归其支配的财产为对象征收的税类。财产税是对所得税的补充，是在所得税对收入流量调节的基础上，对纳税人所占有财产存量的进一步调节，有利于缩小贫富差距。

财产税类的征收对象是财产的收益或财产所有人的收入，具有收入稳定性、税源易控制、调节财富分配、体现社会分配公正等特点。

1、房产税

房产税是以房屋为征收对象，按照房屋的计税余值或出租房屋的租金收入征收的税种。征税范围包括城市、县城、建制镇、工矿区。纳税人是拥有或使用房产的单位和个人。计税依据分余值和租金两种。税率：以余值计税，适用税率为1.2%；以租金计税，适用税率为12%。房产税按年计征。

2、车船使用税

车船使用税是对行使于我国公共道路的车辆和航行于国内河流或领海的船舶征收的税种。纳税人主要是指境内拥有并使用应税车船的单位和个人。征税范围包括机动车船和非机动车船。税率为年度定额税率，根据车船的类别、吨位和使用性质规定不同档次的税额。计税依据包括辆、净吨位和载重吨位。

3、车辆购置税

车辆购置税是以在我国境内购置的应税车辆为征税对象的税种。征税范围包括汽车、摩托车、电车、挂车和农用运输车。纳税人为购买、进口、自产、受赠、获奖车辆的单位和个人。税率为10%。

4、契税

契税是在土地、房屋权属发生转移时，向取得权属的单位和个人征收的税种。征税范围包括在境内转移房屋、土地权属的行为，包括：国有土地使用权出让，土地使用权转让，房屋买卖、赠与、交换，以土地房屋作价入股、抵债、合作建房等行为。纳税人为相关权属的承受人。税率设置为3%—5%的幅度比例税率。计税依据分别为成交价或市价及权属交换差价。

5、印花税

印花税是对经济活动与交往中书立、使用、领受具有法律效力的凭证而征收的税种。征税对象为应税凭证，包括应税合同、产权转移书据、营业账簿、权力许可证照和其他凭证五类。纳税人分别为立合同人、立据人、立账人、领受人和使用人。税率包括比例税率和定额税率两种形式。

（四）资源税类

资源税类是指以自然资源为征税对象的一类税种。自然资源具有稀缺性，对资源征税，一是可以调节纳税人的级差收入，体现税收公平原则;二是促进自然资源的合理开发使用，减少资源耗损。我国现行税制中的资源税类主要包括资源税和城镇土地使用税。

1、资源税

资源税是对开采、生产应税资源产品的单位和个人征收的税种。有利于促进资源的合理开发和利用，调节资源级差收入。税目包括原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿和盐。纳税人为开采和生产应税产品的单位和个人。资源税实行按产品类别从量定额计征，设置了有上下限的幅度税额。

2、土地使用税

土地使用税是以城镇土地为征税对象，对拥有土地使用权的单位和个人征收的税种。征税范围包括在城市、县城、建制镇、工矿区使用国家所有和集体所有的土地。纳税人包括拥有土地使用权的单位和个人、土地的实际使用人或代管人、土地使用权属未定时的实际使用人、共有权属各方。税率为定额税率，由各地根据具体情况确定每年、每平米的单位税额。

第四讲 财政支出和政府预算

—、财政支出

（一）财政支出的含义及影响

财政支出又称政府支出或预算支出，是指政府为履行其职能而支出的一切费用的总和。财政支出与财政收入相对应，是政府对通过税收等形式集中起来的财政资金进行有计划地再分配，体现着政府的政策取向和活动范围。财政支出对社会经济产生着广泛而深刻的影响。

1、财政支出对生产的影响。一是财政支出方向影响着社会资金的配置效率。对于市场机制有效的生产领域，政府财政不宜介入，否则会降低社会资金的配置效率；对于市场失效的领域，只有财政支出适度介入才能保证其正常运转，并改善社会总资金的配置效率。二是财政投资规模影响着社会资金的配置效率。在市场经济体制下，投资是由市场与政府共同完成的，财政投资规模偏低或偏高，会导致公共管理和服务的供应水平过剩或不足，市场的作用也会受到抑制，只有保持适度的财政投资规模才能促进社会再生产的顺利进行。

2、财政支出对交换的影响。（1）财政支出作为社会需求的重要组成部分，无论是直接购买商品劳务，还是通过转移性支出，都会对市场交换产生重大影响。（2）财政支出与交换所需的部分外部条件直接相关。如城市交通、邮电通讯、市场设施等，都离不开财政支出。

3、财政支出对分配的影响。一是通过对个人的转移支付，使低收入社会成员提高支付能力，维持基本生活水平；二是通过对教育、医疗、卫生防疫、公共交通及自然垄断行业的投资和补贴，普遍提高社会成员的福利水平。

4、财政支出对消费的影响。一方面财政支出形成购买力，本身产生着社会消费和个人消费；另一方面财政支出作为国民收入“蛋糕”中的一部分，其规模大小直接影响着社会成员所占有的国民收入份额，从而也制约着社会成员实际消费的份额。

5、财政支出对就业的影响。财政通过投资性支出，可以直接增加就业岗位；通过政府采购商品和劳务的购买性支出，制约企业生产，间接增加社会需求；政府在再就业培训、职业介绍服务、产业结构转化等方面，通过财政补贴、税式支出等手段，促进增加就业。

（二）财政支出分类

1、按财政职能分类

政府职能决定着财政支出的性质和方向，根据政府的政治职能、经济职能及社会管理职能，财政支出主要也分为行政管理和国防支出、经济建设支出、社会文教事业支出三类。

2、按支出经济影响分类

按支出能否得到直接补偿及对经济活动的影响方式，可将财政支出分为购买性支出和转移性支出。

（1）购买性支出，是政府直接消耗一部分经济资源购买商品和劳务，直接形成当期社会需求的行为，购买性支出在资金配置、稳定经济方面能够发挥较大的作用。

（2）转移性支出，是政府把一部分财政收入转移到居民、企业、地区及其他收益人所形成的支出。通过收入所有权的转移，对需求、产量、就业、消费产生间接影响。转移性支出能够在公平收入分配方面发挥较大作用。

3、按支出的管理权限分类

（1）中央财政支出，是按财政体制的规定，由中央预算安排和管理的国家安全和外交、中央级行政管理和社会事业费及调整国民经济结构、协调地区发展，实施宏观调控的支出。

（2）地方财政支出，是由地方预算安排和管理，主要用于地方行政管理、各项事业发展、经济建设、城市维护等方面的支出。

4、按支出的最终用途分类

（1）补偿性支出，是用于补偿生产过程中消耗的生产资料方面的支出，如折旧、挖潜革新支出。计划经济体制下，这类支出占比重较高。

（2）积累性支出，是国家用于扩大再生产、非生产性基本建设、建立社会后备等方面的支出。

（3）消费性支出，是国家财政为保证社会公共消费的实现所安排的国防行政、科教卫生、社会保障和社会福利等支出。

（三）政府收支分类改革

为妥善解决管理操作中预算科目分类存在的问题，提高政府财政预算的透明度和规范性，2006年财政部制定了《政府性收支分类改革方案》，并据此制定了《2007年政府收支分类科目》。新的政府收支分类体系以“体系完善、反应全面、分类明细、口径可比、便于操作”为具体改革目标，主要包括以下三方面内容：

1、收入分类。按照全面、规范、细致地反映政府各项收入的要求，将原一般预算收入、基本预算收入、社会保障基金收入和预算外收入，统一纳入政府收入分类体系，使政府的各项收入得到统一、清晰的反映。

2、支出功能分类。按照政府的职能和活动设置支出科目，清晰地反映政府职能活动。支出功能分类设“类”、“款”、“项”三级。类级科目包括一般公共服务、外交国防、公共安全、教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、社会保险基金支出、医疗卫生、环境保护、城乡社区事务、农林水事务、交通运输、工业商业金融等事务、其他支出、转移性支出17类。

3、支出经济分类。支出经济分类主要按照政府支出的经济性质和具体用途，将支出分为工资福利支出、商品和服务支出、对个人和家庭的补贴、对企事业单位的补贴、转移性支出、赠与、债务利息支出、债务还本支出、基本建设支出、其他资本性支出、贷款转贷及产权参股、其他支出12类。支出经济分类设“类”、“款”两级，反映各级支出的具体用途。

二、政府预算

（一）政府预算的含义、分类及原则

1、政府预算的含义

政府预算是政府的基本财政收支计划，是以收支一览表的主要形式表现的具有法律效力的文件。从形式看，政府预算是一个具有法律地位和技术性的文件，它直观地表现为政府财政年度预期收入和支出的一览表，反映收支内容及平衡关系；从内容看，政府预算反映了可供政府集中支配的财政资金的数量；从作用看，政府预算决定并体现着政府活动的范围和方向；从本质看，政府预算体现了政府集中性的财政分配关系。

2、政府预算的分类

从不同的角度和管理需求可把政府预算作如下分类。

（1）按预算的组织形式，政府预算可以分为单式预算和复式预算。单式预算是指通过一个统一的计划表格来反映政府年度全部收支；复式预算是指通过两个或两个以上的计划表格，来分门别类地反映政府不同性质的收支预算。复式预算通常按经济性质将政府预算分为经常预算和资本预算，编制实施较为复杂。

（2）按预算的编制方法，政府预算可分为增量预算和零基预算。增量预算方法是一种传统的预算编制方法，是指预算年度的财政收支计划指标的确定是在上一年度的基础上，再考虑预算年度的经济发展情况后确定。零基预算方法是不考虑以前年度的财政收支执行情况，只以预算年度的经济社会发展情况为依据确定收支计划。增量预算的优点是保持了各项财政收支指标的连续性，但也保留了以前年度的不合理因素，不利于调整结构、保证重点、提高资金使用效率。零基预算有利于提高效率、控制预算规模，但所需管理水平高、工作技术性强、难度大，每年编制预算时需重新评估、审定各项收支。

（3）按预算层级，政府预算可分为中央政府预算和地方政府预算。

（4）按预算管理范围，政府预算分为总预算、部门预算和单位预算。总预算是本级政府预算和下级政府预算的汇总。部门预算是政府各部门编制的所直接管理收支和所属单位预算组成的预算。单位预算是包括主管单位、二级单位和基层（三级）单位在内的预算。

（5）按预算编制的阶段，政府预算分为正式预算、临时预算和追加预算。正式预算是经立法机关审查通过、取得法律地位、具有法律效力的预算。临时预算是预算年度开始后、正式预算批复前临时执行的预算。追加预算或修正预算是在正式预算执行过程中，根据情况的变化，需要增减收支时编制的补充预算。

3、政府预算的原则

（1）公开性原则。政府预算反映政府活动的范围和方向，与全体公民的切身利益息息相关。因此，政府预算及其执行情况必须经过民主和法制程序，经立法机关审议，并采取一定形式公布于众，接受民众监督。

（2）可靠性原则。这一原则要求政府预算的每一收支项目及所有数字指标，必须运用科学的方法，依据充分确实的资料进行计算编制。

（3）完整性原则。政府的一切财政收支都要加以反映。

（4）统一性原则。政府预算要按照统一的程序、统一的预算科目、统一的口径和统一的编制方法编制。

（5）年度性原则。政府预算按年度编制，我国预算年度为历年制。

（二）政府预算的编制

1、编制原则

（1）经济性。收入指标必须建立在预算年度经济增长可能性基础之上，取之有度；支出指标的确定必须考虑经济发展对政府职能的要求，统筹兼顾各项支出，确保民生、稳定和各项事业的发展。（2）科学性。收支指标的生成必须通过采用系数法、比例法、定额法、因素分析法及综合法，科学预算，严谨编排。

2、准备工作

（1）对执行年度的预算执行情况预计和分析；（2）拟定计划年度的预算控制指标；（3）颁发编制预算草案的规定和要求；（4）修订预算科目和预算表格。

3、编制依据

（1）有关法律法规；（2）国民经济和社会发展计划、财政中长期计划及有关的财政经济政策；（3）本级政府的预算管理职权和财政管理体制确定的预算收支范围；（4）上年度预算执行情况和计划年度预算收支变化因素；（5）上级政府对预算编制的总体要求和技术规范。

4、编制审批程序

政府预算草案的编制一般采用自下而上和自上而下相结合的编制程序，一般要经过两上两下，逐级汇编并批复预算。主要程序是：各省（自治区、直辖市）和中央部门提出计划年度预算收支建议数，报送财政部。财政部参照这些建议数，根据国家的方针政策、国民经济和社会发展计划指标，拟订政府预算收支控制指标，报经国务院批准后下达。各省和中央各部门根据下达的预算收支控制指标，结合本地区和本部门的具体情况，自下而上地编制各地方总预算草案和中央各部门的部门预算草案报财政部。财政部审核汇总，在中央预算草案和地方预算草案基础上汇编成国家预算草案。经国务院审查通过后，报请全国人民代表大会审查批准。

各级政府预算草案编好后，须经同级立法机构审查批准后方能生效，予以执行。国务院和县级以上地方各级政府对下一级政府报送备案的预算进行审查后，认为有同法律、行政法规相抵触或者有其他不适当之处，需要撤销批准预算的决议的，应当提请本级人民代表大会常委会审议决定。

各级政府预算经本级人民代表大会批准后，财政部门应当及时向本级各部门批复预算，各部门应当及时向所属单位批复预算。

5、政府预算编制

各级政府预算编制的内容包括：（1）本级预算收入和支出；（2）上一年度结余用于本年度安排的支出；（3）上级返还或者补助的收入；（4）返还或者补助下级的支出；（5）上解上级的支出和下级上解的收入。另外，举借债务的返本付息数额应单独列示。

按照《预算法》要求，在政府预算编制中，中央政府公共预算不列赤字；建设投资可以通过举借国内外债务等方式筹措，但应保持合理规模和结构。地方各级预算按照量入为出、收支平衡原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。预算收入的编列不得隐瞒少列；预算支出的编列要统筹兼顾、确保重点。

（三）政府预算的执行

1、政府预算执行的主要任务。（1）制定组织预算收入和管理预算支出的制度和办法；（2）督促各预算收入征收部门和单位完成收入任务；（3）根据年度支出预算和季度用款计划，及时、足额拨付资金；（4）对预算支出进行管理监督，督促各部门、单位建立健全财务制度和会计核算，按规定用途使用预算资金；（5）分析收支执行情况，不断组织预算收支平衡；（6）协调收入征收部门、国库和其他有关部门的业务工作。

2、政府预算调整。在预算执行过程中，由于客观政治和经济形势的不断变化，往往会出现原定预算考虑不充分的减收增支因素，就需要进行预算调整。预算调整是在预算执行过程中因特殊情况需要增加支出或减少收入时，对原批准预算所作的调整改变，包括全面调整和局部调整。全面调整只在遇到国家重大方针政策调整或遭遇罕见自然灾害时进行。局部调整包括以下几种情况：（1）动用预备费；（2）追加追减预算；（3）科目间调整；（4）预算划转（隶属关系变更引起的预算改变）。

（四）政府决算

政府决算是政府预算执行结果的总结，是国家政治经济活动在财政上的集中反映。政府决算的编制从执行决算的基层单位开始，在做好年终收支清理工作的基础上逐级编报而成。决算草案由同级人大常委会审查批准，并报上级政府备案。经批准的决算由财政部门向本级各部门批复。

第五讲 财政管理体制

一、财政管理体制概述

（一）财政管理体制的含义

财政管理体制是处理各级政府间财政关系的制度依据。是在中央与地方政府之间以及地方各级政府之间划分财政收支范围和财力财权的一项根本制度。国家的各项职能是由各级政府共同承担的，为了保证各级政府履行其相应的职能，就需要在各级政府间明确划分各自的财政收支范围、财政资金的分配权和财政管理权限，以规范各级政府间的财政分配和管理关系。财政管理体制是经济管理体制的重要组成部分，因而必须适应经济管理体制的要求，为经济基础和生产力的发展服务。

广义的财政管理体制包括处理各级政府间以及政府同企业、事业单位之间关系的预算、税收、财务等各方面的体制，其中最核心的体制是预算管理体制，因此，狭义的财政体制是指预算管理体制。随着社会主义市场经济体制的日趋完善及公共财政体系的逐步确立，与公共财政相适应的财政管理体制也将以预算管理体制为其主要内容。

财政管理体制分为集权型、分权型、集权分权结合型体制类型。我国现行财政管理体制与我国当前的政治经济体制相适应，属于集权分权结合型体制。

（二）建立财政管理体制的原则

1、统一政策与分级财政相结合。财政管理方针政策、全面性法律法规、重大的改革措施由中央统一制定并颁布实施。在统一的政策法规下，各级政府在财政管理方面具有独立的职责权限、收支范围和财政预算。坚持统分结合原则，有利于中央的宏观调控和调动地方政府的积极性。

2、规范性与灵活性相兼顾。财政管理体制的确定，既要有利于维护财政管理体制的统一性，又要考虑地方在经济、地理、资源等方面的特殊情况，把规范统一的管理建立在因地制宜的基础之上。

3、财权和事权相对称。事权是一级政府在社会经济发展中所承担的责任及相应的管理权限；财权是一级政府为履行其职能而拥有的财力及可支配的管理权限。事权是财政管理体制划分的重要前提，只有财权与事权相匹配，才能确保各级政府履行责任的财力需要。

（三）财政管理体制的内容

1、政府间职权的划分。政府间职权的划分就是指事权的划分，而事权划分的主要依据就是公共需要的受益范围。根据公共需要的收益范围，全国性的公共需要由中央政府负责，区域性的公共需要由地方政府负责。具体如下：

中央政府的职权范围：（1）制定全国性财政经济发展战略和有关方针、政策，对社会经济发展实施宏观调控；（2）提供全国性公共需要，如国防、外交、国家级行政管理、涉及全国的资源开发与保护等；（3）与国家整体利益密切相关的部分公共事务，如教育、环境保护、科学研究、卫生与保健、社会保障等；（4）具有全国性的能源、交通、原材料等基础设施方面的投资与建设。

地方政府的职权范围：（1）提供区域性社会公共服务，包括维护地方的社会治安和秩序，提供某些基本的、社会共同性的日常生活服务；（2）管理和发展本地区的文化教育、卫生保健、社会保险等事业；（3）管理地方财力、组织地方性城市交通、道路、桥梁等基础设施建设和公用设施建设等。

2、预算管理权限。 在不同的政治体制和财政管理体制下，国家对预算管理权限的划分也是不同的。目前我国《预算法》对预算管理权限的主要规定如下：

（1）立法机关的预算管理权限。全国人民代表大会审查批准中央和地方预算及预算执行情况报告；改变或撤销本级人大常委会与本级政府关于预、决算不适当的决议、决定和命令。县级以上各级人民代表大会的预算管理职权类比。各级人大常委会监督本级预算、总预算或下级地方预算的执行（全国人大常委会监督地方预算执行）；审查批准本级预算调整方案；撤销本级政府和下级人大常委会关于预算的不适当决定、命令和决议。

（2）各级政府的预算管理职权。编制本级预算、决算草案并向人民代表大会报告；组织本级预算和下级预算执行；决定本级预算预备费的动用；编制本级预算调整方案等。

3、政府间的财政收支划分。主要包括以下内容：

（1）财政收支在政府间划分的原则。一般遵循收入向中央政府集中、支出以地方政府为主的划分格局。这样划分财力，一方面有利于保证中央政府的权威性和宏观调控的财力需要；另一方面根据事权划分情况，大部分公共事务由地方政府履行，能够切合实际、便捷高效。

（2）政府间支出的划分。凡与社会经济发展有重大关系的项目和中央所属部门、事业、企业支出，均由中央安排；地方政府的财政支出主要用于区域性的项目及地方性部门、事业、企业支出。

（3）政府间收入的划分。按我国现行分级财政体制，将税收划分为中央税、地方税和中央地方共享税。

4、转移支付制度。转移支付制度是指中央政府为均衡各地方政府的财力状况，协调地区间的经济发展，对全国经济实施宏观调控，将所掌握财力采取无偿补助的方式转移给地方政府的一种财力调节制度。转移支付通常包括以下几种方式：

（1）体制转移支付，即一般性税收返还。是指由于实行分税制财政体制，上划了原属于地方的部分收入，对其所造成的地方资金缺口给予的补偿性补助。

（2）专项转移支付。是指中央政府为有效贯彻国家的有关政策，引导各地经济社会发展而给予的具有专门用途的补助，要求专款专用。

（3）特殊目的转移支付。如特大自然灾害、重大事故补助等。

二、财政管理体制的演变

我国财政管理体制是随着政治经济体制的变革，并在不断总结经验的基础上逐步建立和发展起来的，大体经过以下几个阶段。

（一）建国初期实行高度集中体制。一切收入上缴中央，地方一切支出均由中央拨款，年终结余全部上交。这对短期内抑制通货膨胀、稳定市场物价、平衡财政收支、促进国民经济恢复和财政状况好转，起到了积极作用。

（二）“一五”时期实行“分类分成，分成比例一年一定”体制。收入分为固定收入、固定比例分成收入和调剂收入三类，地方财政的收支范围、收入项目和分成比例逐年核定。这种“划分收支，分级管理”的体制扩大了地方财权和财力，对保证“一五”计划的顺利完成起到了重要作用。

（三）“大跃进”时期，在“分类分成”办法基础上，实行“以收定支，五年不变”体制。这种体制虽然扩大了地方的财政管理权限，调动了地方组织收入、节约支出的积极性，但由于受“左”的思想影响，致使浮夸严重，加之财力分散，不能保证国家建设，只实行一年便停止实行。

（四）1959—1970年间，总体实行“总额分成”体制。由于1959年起国家将企事业单位大量下放，为了扩大地方财权，调动地方组织收入的积极性，实行“收支下放，计划包干，地区调剂，总额分成，一年一定”体制。

（五）1970—1980年间，财政管理体制大体分为三个阶段：1971—1973年，实行“定收定支，收支包干，保证上交（或差额补助），结余留用，一年一定”的办法，由于超收全留地方、短收由中央补助，因此中央预算平衡困难；1974年实行“收入按固定比例留成，超收另定分成比例，支出按指标包干”办法；1976年恢复实行“收支挂钩，总额分成，一年一定”体制。

（六）1980年实行“分灶吃饭”体制。除京、津、沪三市仍实行“总额分成，一年一定”体制外，绝大部分地区实行“划分收支，分级包干，一定五年”的“分灶吃饭”体制。

（七）1985年至1993年，实行多种形式的财政包干体制。1985年，随着城市经济体制改革的深入，在国营企业第二步利改税后，全国统一实行“划分税种，核定收支，分级包干”体制。1988年后，在1985年体制的基础上，对收入上解比重较大的17个省、直辖市，实行了 “收入递增包干”、“总额分成加增长分成”等几种不同形式的包干办法。

三、我国现行分税制财政管理体制

分税制财政体制是根据市场经济和公共财政理论，通过划分税种方式确定各级政府的财权财力范围和管理权责，以规范、合理地处理中央与地方以及地方各级政府之间财政分配关系的财政预算管理体制。从1994年1月1日起，我国开始对各省、市、自治区和计划单列市实行此体制。分税制体制较好地适应了社会主义市场经济的客观要求，有利于理顺中央与地方的财政分配关系，其主要内容如下。

1、中央与地方的事权和支出划分。中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。

2、中央与地方收入的划分。按税种划分中央与地方的收入。将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划分为中央税，将与经济发展直接相关的主要税种划分为中央与地方共享税，将适合地方征管的税种划分为地方税，并充实地方税种，增加地方税收入。具体划分如下：

（1）中央税包括关税，海关代征消费税和增值税，消费税，中央企业所得税，地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税，铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中交纳的收入（包括营业税、所得税、利润和城市维护建设税），中央企业上缴利润等。外贸企业出口退税，除1993年地方已经负担的20%列入地方上交中央基数外，以后发生的出口退税全部由中央财政负担。

（2）地方税包括营业税（不包括铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的营业税），地方企业所得税（不包括上述地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税），地方企业上缴利润、土地使用税、城市维护建设税（不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的部分），房产税，车船税，印花税，屠宰税，耕地占用税，契税，遗产和赠与税，土地增值税，烟叶税，国有土地有偿使用收入等。

（3）中央与地方共享税包括增值税，所得税，个人所得税，资源税，证劵交易印花税。增值税中央分享75%，地方分享25%。所得税中央分享60%，地方分享40%。资源税按不同的资源品种划分，大部分资源作为地方收入，海洋石油资源税作为中央收入。证劵交易印花税中央、地方各分享50%，之后中央的份额逐步提高，2000年调整为中央占91%，并分三年把分享比例调整为中央占97%。

3、分设中央和地方两套税务机构。实行分税制财政体制后，与分税办法相配套，建立中央和地方两套税务机构，分别征税，国家税务局负责征收中央固定收入和共享收入，地方税务局负责征收地方固定收入。

4、建立政府间转移支付制度。1994年实行的分税制改革，在重新划分中央财政与地方财政收入的基础上，还对政府间的财政转移支付结构进行了相应的调整，除保留了原体制中央财政对地方的定额补助、专项补助和地方上解外，根据中央财政固定收入范围扩大、数量增加的新情况，着重建立了中央对地方的税收返还和转移支付制度，其目的是为了增强中央的宏观调控、保证地方的既得利益、实现新体制的平稳过渡。

（1）税收返还。税收返还以1993年上划中央的收入净额为基数，并在1993年的基数上逐步递增，递增率按各地增值税和消费税增长率的1︰0.3系数确定，即上述两税每增长1%,中央对地方的税收返还增长0.3%。1994年上划中央收入达不到1993年基数的，相应扣减税收返还基数。

（2）一般性转移支付。为扭转地区间（主要是东部与中西部之间）财力差距扩大的趋势，逐步实现地方政府基本公共服务均等化，推动全面建设小康社会目标的实现，从2003年起，中央对地方实行一般性转移支付办法，主要用于平衡地方预算，满足地方政府履行职能的需要。一般性转移支付资金的分配遵循以下原则：一是力求公平、公正，采用规范的公式化方式进行分配。二是循序渐进。中央财政逐年加大一般性转移支付资金规模，逐步实现转移支付目标。三是适当照顾“老少边”地区，对革命老区、少数民族地区和边境地区给予照顾。一般性转移支付额主要按照各地标准财政收入和标准财政支出的差额以及转移支付系数计算确定。用公式表示为：

某地区一般性转移支付额=（该地区标准财政支出-该地区标准财政收入）×该地区转移支付系数

其中，各地区标准财政收入由地方本级标准财政收入、中央对该地区税收返还和财力转移支付构成。地方本级标准财政收入主要根据各税种的税基和税率计算确定。中央对地方税收返还和财力转移支付（扣除各地区对中央的上解）按财政部核定数确定。各地区标准财政支出由该地区行政公检法支出、教育部门支出、农林水等其他部门支出等经常性支出构成，根据标准财政供养人数和全国统一支出水平等因素，按人员经费、公用经费和其他经常性支出项目分别计算确定。转移支付系数参照当年一般性转移支付总额、各地区标准支出大于标准收入的收支差额以及各地区财政困难程度确定。对少数民族地区、革命老区、边境地区，适当提高转移支付系数。

（3）专项转移支付和特殊转移支付。转移支付中的专项补助，主要是用于大型建设项目、农业开发配套及价格补贴等方面的补助支出，特殊补助主要是对特大自然灾害和其他意外重大事件等的转移支付。专项和特殊转移支付主要体现中央的宏观调控政策和应急事项的应对。

四、财政税收与经济关系的实践

1994年财政体制和税制改革以来，我国税收收入稳定快速增长，国家财政实力显著增强。从1994年—2007年GDP和税收增长情况表（见附表），可见近年来我国税收与GDP的增长对比情况。

1994年以来GDP与税收总收入的增长情况表

附表

GDP是财政收入分配的基础和对象，财政税收收入是国家参与社会收入分配的结果，以GDP为数量标志的经济增长从根本上决定了财政收入的规模和结构，为财政收入提供了牢固的分配基础。但是，经济增长对财政税收的决定作用是从总体角度而言的。财政作为一种国家分配，就必然存在分配制度确定和分配具体方式的应用问题。正是由于不同的分配制度、不同的负担政策、不同的财政体制，使得特定经济情况下财政税收与经济增长建设速度之间不存在直接的对应关系。

（一）税收收入与GDP的关系

税收制度、税收收入和GDP之间的关系如下：

1、在既定的社会收入分配中，税收收入与GDP之间的比例关系由税收制度所决定。税收制度包括国家的税收制度、税收征管制度及其执行情况。

2、GDP增长与税收收入增长之间存在着一定的内在关系。在一定的社会收入条件下，税收收入与GDP的数量关系是在税收制度下形成的。当税收制度发生变动时，国家就会根据变动情况对税收收入与GDP的比例关系进行相应的调整。

3、税收制度的选择和变动体现了国家意志。税收收入的实现是在一定的客观条件下通过主观因素实现的，是一种客观见之于主观的分配结果。

（二）税制结构直接影响税收收入的增长

虽然经济增长是税收增长的基础，但税制结构的状况对税收收入却具有直接影响。具体来讲，以销售额或销售量为税基的税种与GDP一般呈明显的正相关关系，如增值税、营业税、消费税等。当经济处于上升期时，GDP增长较快，这些税种的税基一般较快增长；当经济处于下行期时，GDP增速减缓，这些税种的税基的增速一般也会减缓。以利润额为税基的税种，与GDP有一定的相关关系，但相关度比较小，如企业所得税，其税基是企业的利润，与经济发展的质量密切相关，但其增速与GDP增速的关联度很小。其它税种，如财产税、行为税等，与财产的存量和行为发生的数量等密切相关，与GDP没有直接的数量对比关系。当反映主要税种税基的经济指标（如工业增加值、社会消费品零售总额）的增长速度高于GDP增长速度时，税收的增长速度就会高于GDP的增长速度，反之，税收的增长速度就会低于GDP的增长速度。

一般而言，在经济恢复增长或快速增长时期，反映税基的经济指标会快于GDP的增长，相应地，税收的增长速度也会高于GDP的增长速度，如：1999年—2007年，国家为应对亚洲金融危机而采取的调控措施逐步发挥作用，经济出现恢复性增长且增速逐年加快，这一时期，主要税种税基的增长速度高于GDP的增长速度，从而税收增长速度也高于当期的GDP增长速度。当经济增长放缓时，反映税基的经济指标的增长速度会低于GDP的增长速度，从而使税收收入的增长速度低于GDP的增长速度。如1994年—1996年，国家为防止经济过热而采取的宏观调控措施的效果逐步显现，经济增速逐步回落，这一时期主要税种税基的增长速度低于GDP的增长速度，从而税收的增长速度也低于当期的GDP增长速度（详见附表）。从2008年下半年开始，国民经济出现减速运行态势，相应的，税收增长速度也开始大幅度回落。

（三）税收政策对税收收入产生直接影响

税收政策的调整、税种的开征停征等，直接导致税率和税基的变化，进而对税收收入产生直接影响。同时，由于国民收入分配格局的调整会影响企业和居民的收入水平，从而对所得税收入产生影响。

（四）财政体制对税收收入的影响

从根本上讲，我国现行的财政体制是一种在财政承包制度基础上的财政分税制体制。国家税收制度的变动必然会带来中央和地方财政分配格局上的利益调整，当国家税收制度发生变化并影响原有的利益分配格局时，各地为争取财政基数和保财政基数，必然会采取扩大或减少税收收入的调整对策，进而影响所在年份的税收收入的正常增减。我国改革开放以来税收收入的增长变化情况也基本体现了这一点，凡是税收收入弹性曲线出现较大波动的年份，往往是我国财政体制发生重大变革或调整的时期。

第六讲 财政改革发展有关热点问题

一、省管县体制改革

“省管县”体制是指省、市、县行政管理关系由目前的“省管市、市管县”的三级体制，转变为“省管市、县”的二级体制模式。其内容从广义看包括人事、财政、计划项目审批等方面。目前进行的“市管县”改革只是扩大试点县（市）的部分经济管理权限，不涉及行政管理体制的改变。

从财政体制看，财政部于2009年6月份发布了《关于推进省直接管理县财政改革的意见》（财预[2009]78号），明确提出了省直接管理县财政改革的总体目标，即2012年底前，力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革，近期先将粮食、油料、棉花、生猪生产大县全部纳入改革范围。

（一）改革的主要内容

实行省直接管理县财政改革，就是在政府间收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等方面，省财政与市、县财政直接联系，开展相关业务工作。主要内容包括：

1、收支划分。在进一步理顺省与市、县支出责任的基础上，确定市、县财政各自的支出范围，市、县不得要求对方分担应属自身事权范围内的支出责任。按照规范的办法，合理划分省与市、县的收入范围。

2、转移支付。转移支付、税收返还、所得税返还等由省直接核定并补助到市、县；专项拨款补助，由各市、县直接向省级财政等有关部门申请，省直接下达到市、县。市级财政可通过省级财政继续对县给予转移支付。

3、财政预决算。市、县统一按照省级财政部门有关要求，各自编制本级财政收支预算和年终决算。市级财政部门要按规定汇总市本级、所属各区及有关县预算，并报市人大常委会备案。

4、资金往来。建立省与市、县之间的财政资金直接往来关系，取消市与县之间日常的资金往来关系。省级财政直接确定各市、县的资金留解比例。各市、县金库按规定直接向省级金库报解财政库款。

5、财政结算。年终各类结算事项一律由省级财政与各市、县财政直接办理。市、县之间如有结算事项，必须通过省级财政办理。各市、县举借国际金融组织贷款、外国政府贷款、国债转贷资金等，直接向省级财政部门申请转贷及承诺偿还，未能按规定偿还的由省财政直接对市、县进行扣款。

二、部分试点省的模式和做法

2005年以来，根据财政部《关于切实缓解县乡财政困难的意见》，各省都积极推行了省对县财政改革的试点工作，尤其是2009年财政部提出推行省直接管理县财政改革意见后，各省的“省管县”工作进程进一步加快，经了解并查阅有关资料，河北、湖南、贵州、江苏等省的改革比较彻底，基本实现了真正意义的“省管县”财政管理模式，改变现行的省管市、市管县财政管理体制为省管市、省管县的财政管理体制，归纳总结为“六到县”。

1、体制确定到县。确定基期年，对各级的收入、补助（上解）、税收返还等基数，按照保既得利益的原则进行核实确定，由省财政统一办理划转，改革后市与县级在财政管理体制上相互独立，市不再分享所属县（市）收入和集中县（市）新增财力。同时，改革前市对县的经常性专款补助部分，核实后上解到省，省再补助给县。改革到位后除法律法规规定外，原则上不再要求市对县承担新增配套资金任务。

2、各项转移支付补助到县。省对县级的各种转移支付补助，由省直接分配到县。

3、专项补助资金分配下达到县。各县申请各类专项资金，直接向省有关主管部门和省财政厅申报，资金下达由省直接分配下达到县。

4、财政结算到县。年终，按结算项目（含债务偿还）和数额，由省财政直接与县财政办理结算。

5、资金调拨到县。省财政直接确定各县的资金留解比例，预算执行中的资金调拨，由省财政直接拨付到县。

6、工作安排到县。省财政的重大财政工作直接安排到县。县级财政预、决算收支报表等直接上报省财政，同时报市财政汇总。所属县的财政预、决算仍然作为市财政总预算和决算的组成部分，汇总纳入市总预算和决算，报同级人民代表大会或常委会审议通过，并报省级备案。

（三）省管县体制改革的回顾与展望

从管理体制的角度看，我国不少地方县域经济发展活力不足的一个重要原因，就在于县级政府权责不对等、自主发展的空间较小。“省直管县”财政改革实施的重要目的之一，就是推进县域经济的发展、促进城乡一体化。回顾总结近年来部分地区进行的“省直管县”改革情况，其在促进县域经济发展方面的成效显而易见。

第一，“省直管县”财政改革增强了县域经济的财力。县级财政由省级统筹，加大了省对县的财政转移支付力度，增强了一些经济基础较弱的农业大县的财政实力。随着一般性转移支付和专项转移支付直接对县，提高了县级财政资金分配使用的效率。

第二，“省直管县”财政改革强化了县域经济发展的动力。随着各种经济与社会管理权力下放到县，提升了县域经济的完整性和综合性，增强了县级政府的调控能力，有利于推动县域经济的发展。

但是，任何新的管理体制的有效推进，都需要诸多改革举措的配套实施。一是省级政府经济社会管理权限要同步下放。一些地区扩大试点县管理权限，将原来属于设区市的管理权限下放到县，但自身的管理权限并未下放。试点县应有的权限并未到位，政府间事权与财权不相匹配的现状没有发生根本性转变。二是配套措施要到位。“省直管县”财政体制实行后，在中央和省对下的财政转移支付中，有的项目资金只对县，致使经济实力弱的“穷市”得不到优惠政策，自身发展受到影响。同时，上级安排给县里的项目有的需要市里配套资金，而“穷市”因自身财力有限，配套资金根本无法到位。三是工作程序要规范。“省直管县”财政体制实行后，省、市、县三级政府运行方式、工作方法、规章制度都需要进一步适应新的管理体制的要求，如在项目上报审批中，应直接报到省直部门，但现实中仍要通过市级审核备案再上报审批；再如如何处理体制隶属关系的变更与地市级财政整体管理及服务的关系等，都是“省管县”体制下面临的新的课题。四是总体管理体制有待理顺。“省直管县”财政体制实行后，试点县在财政上实行省直接管理，市、县财政平行对省级财政，但其他权限仍实行省管市、市管县体制，如何协调人权、财权、事权配置不一致的关系也是一个新的课题。

“省管县”财政体制改革是省、市、县三级财政管理方式和利益上的一次大调整。作为市一级财政，应及早准备，积极应对。

一是加快辖区内的经济发展。“省管县”后，盐湖区和现在的三个开发区财政体制由市确定。按照市委、政府建设盐湖区经济发展较快集中区域这一重大战略决策，要着力加快盐湖区和三个开发区的经济发展。一是从项目建设入手，以大项目带动大投入，以大投入推动大发展，培育新的经济增长点，增强市级财政发展后劲。二是在总部经济上作文章。对一些跨区域生产经营的企业，可考虑在盐湖区或开发区设立总部，实行集中核算，所得税在总部体现。三是尽快完善开发区财政体制。现在三个开发区的财政体制虽然单列，但由所在县代管，行政区划与税收未能与所在县独立分开，必须尽快理顺。四是审慎安排市对县经常性配套支出。“省管县”后，市对县的经常性配套支出，要从市级财力中上划并进入基数补助给县，因此对一些超越市级财力的经常性配套支出，应及早责成有关部门配合财政部门进行清理核实，压缩配套“虚数”，同时对一些没有明确要求具体数额和比例的配套规定，应按照轻重缓急予以安排。

二、我市财政收入与生产总值关系分析

2006—2008年，全国、全省财政收入占生产总值的比重在20%左右，而我市近年来这一比重仅为13%左右。2008年我市财政收入占生产总值比重为13.6%，比全国20.39%低6.79个百分点，比全省21.88%低8.28个百分点，居全省各市末位。（全省各市财政收入占生产总值比重从高到低情况如下：吕梁26.11%、朔州24.26%、长治23.39%、忻州23.09%、阳泉21.91%、大同21.61%、晋城21.46%、太原20.90%、晋中20.45%、临汾18.80%。）

影响我市财政收入占生产总值比重的主要因素有四个方面，这四大因素共导致比重降低8.46个百分点。

（一）一产影响1个百分点

我市是农业大市，小麦、苹果、棉花产量分别占全省的40%、70%和90%以上。2005年取消农业税后，一产只有产值没有税收。2008年，我市一产占生产总值的比重为11.5%，全省为4.4%，一产高出全省7.1个百分点，折合增加值48.29亿元。按照我市二、三产百元增加值提供税收14.16%测算，可提供税收6.84亿元，影响财政收入占生产总值比重1个百分点。

（二）二产的主要方面影响3.89个百分点

我省的二产主要是原煤、焦炭、黑色金属以及有色金属行业。2008年全省煤炭产量6.5亿吨，我市仅79万吨，提供的税收影响生产总值比重6.25个百分点。同时，我市焦炭、黑色金属、有色金属提供税收占增加值比重分别比全省多0.44个百分点、0.24个百分点和1.68个百分点，相抵后二产实际影响3.89个百分点。具体情况如下：

1、原煤影响生产总值比重6.25个百分点：全省原煤生产增加值占全省生产总值比重21.5%，我市为0.3%，低于全省21.2个百分点，影响我市原煤生产增加值146亿元。按照全省原煤百元增加值提供的税收30元测算，我市原煤生产可提供税收43.8亿元，实际为1.27亿元，差42.53亿元，影响生产总值比重6.25个百分点。

2、焦炭增加生产总值比重0.44个百分点：全省焦炭产量8236万吨，我市845万吨，全省焦炭生产增加值475亿元，占全省生产总值比重6.7%。我市焦炭生产增加值55.4亿元，占全市生产总值比重8.2%，比全省多1.5个百分点，增加值多9.8亿元，按照全省焦炭百元增加值提供的税收30.9元测算，我市焦炭业多提供税收3亿元，增加生产总值比重0.44个百分点。

3、黑色金属增加生产总值比重0.24个百分点：全省黑色金属生产增加值503亿元，占全省生产总值比重7.1%。我市黑色金属增加值59.49亿元，占全市生产总值比重8.7%，比全省多1.6个百分点，增加值多11.2亿元。按照全省黑色金属百元增加值提供的税收14.85元测算，我市黑色金属业多提供税收1.7亿元，增加生产总值比重0.24个百分点。

4、有色金属增加生产总值比重1.68个百分点：全省有色金属增加值125亿元，占全省生产总值比重1.77%。我市有色金属增加值66.91亿元，占全市生产总值比重9.8%,比全省多8.03个百分点，增加值多54.88亿元。按照全省有色金属百元增加值提供的税收20.77元测算，我市有色金属业多提供税收11.4亿元，增加生产总值比重1.68个百分点。

（三）三产影响3.11个百分点

2008年全省三产实现税收351.44亿元，占三产增加值比重为14.83%。我市三产税收14.4亿元，占三产增加值比重为6%，差全省8.83个百分点，税收差21.1亿元。影响3.11个百分点。其中：

1、全省交通运输、仓储及邮政增加值476.52亿元，税收75.41亿元，税收占增加值15.82%。我市增加值51.80亿元，税收1.86亿元，税收占增加值3.59%，税收占增加值比重差全省12.23个百分点。按照全省15.82%比重测算，税收差6.3亿元，影响生产总值0.93个百分点。

2、全省房地产业增加值168.99亿元，税收20.79亿元，税收占增加值12.3%。我市增加值23.2亿元，税收0.66亿元，税收占增加值2.83%，税收占增加值比重差全省9.47个百分点。按照全省比重12.3%测算，税收差2.2亿元，影响生产总值0.32个百分点。

3、全省商业批零增加值421.82亿元，税收96.43亿元，税收占增加值22.86%。我市增加值40.9亿元，税收6.43亿元，税收占增加值比重15.71%，税收占增加值比重差全省7.15个百分点。按照全省比重22.86%比重测算，税收差2.9亿元，影响生产总值0.43个百分点。

（四）非税收入影响0.46个百分点（主要是我市两权价款收入较少所致）

2008年全省两权价款收入31.9亿元，占生产总值比重0.46个百分点，我市仅369万元，影响0.46个百分点。

通过以上分析可以看出，一、二、三产提供的税收和全省相比都存在一定的差距。从二产看，煤炭生产影响财政收入占生产总值比重6.25个百分点，主要原因是煤炭资源匮乏影响。煤炭资源先天不足既是我市无法改变的现实，也是我市财政收入与全省差距的根本原因。因此，在产业结构调整上，我市要克服资源匮乏的现状，发挥自身优势，在炼焦、黑色金属、有色金属已经形成规模和领先于全省的基础上，进一步做强做大。同时，要未雨绸缪，产业结构实现向高科技、高附加值产业转型，增强抵御金融危机的能力。从三产看，税收占三产增加值比重和全省差距较大，既有区位因素，也有三产税收征管不到位的原因，因此要进一步加强税收征管，切实调高三产税收占三产增加值的比重，缩小和全省的差距。从一产看，虽然有增加值没有税收，但农业的发展可进一步提高农民的收入水平，为我市的二产增强、三产发展以及社会稳定奠定坚实的基础。

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