关于信息化引领下的税源管理新模式的探索与实践
作者：孔庆俊 刘… 文章来源：中国税务网 点击数：702 更新时间：2011-8-1
内容提要：进入09年以来，受金融危机冲击、经济增速放缓以及政策性减收多重因素影响，"保收入、保增长"与存量税源不足、潜在税源难管、增量税源不明显的矛盾十分突出。为此，威海地税坚持以科学发展观为统领，以税源管理新模式为抓手，不断解放思想，更新观念，积极探索构建以"信息管税"理念为引领的税源管理新模式，取得了明显成效。
关键字：信息化 税源管理新模式 数据管理平台
随着经济社会发展变革程度的加深、速度的加快，税收管理中出现了很多用传统的管理手段难以解决的新问题，尤其是纳税户数的迅速膨胀、纳税人的组织形式、经营方式、经营业务的日益多样化，使得传统的征管手段越来越难以适应规范化、精细化管理的需求，如何适应形势变化，转变征管模式，确保应收尽收是摆在税务工作者面前的重要课题。信息化管理理论的发展与完善为我们解决这些问题提供了新的思路，利用信息化实现税收管理的规范化、精细化已经普遍被大家所认可。但如何发挥信息化的引领作用，如何构建税源管理新模式的运行机制等，都还处在探索阶段，没有形成一个完整的体系。近年来，威海地税局不断加大信息化税收的研究力度，逐步探索建立了以税收信息工作流为核心、以数据管理平台为依托、以评估分析和稽查核实为主要手段、以多部门协作为主要形式的新税源管理机制，走出了一条由税收信息化向信息化税收转变的"信息管税"之路，有效促进了税收管理水平的提升。下面结合多年的探索与实践，谈几点对新模式的认识与体会。
一、税收信息是税源管理新模式的核心
破解征纳双方信息不对称问题是税源管理新模式的首要任务，而税收信息的采集与应用则是破解信息不对称问题的核心，掌握了信息，就掌握了税收工作的主动权。
（一）信息的来源
根据信息来源不同，可以将税收信息分为三个方面。第一方信息是直接来自于纳税人登记、申报、入库、发票、财务等各类信息，在山东省地税局开发的省级大集中系统的支撑下，该类信息趋于完整，在管理中发挥着重要的基础作用。目前第一方信息主要存在财务信息不足的问题，需要在规范纳税人财务软件登记制度的基础上，探索利用查账助手软件采集纳税人的财务数据，把企业记账凭证信息全部纳入税务部门的数据管理平台。第二方信息是指税务部门根据管理需要，利用第一方信息通过加工整
理取得的信息，以及税务机关内部的相关信息，包括税收政策法规等，该类信息的完整与真实取决于第一方信息的完整性、准确性、真实性，在数据平台的支撑下相对比较完整。第三方信息是指来自于其他经济主管部门、社会各界的信息，也就是社会综合治税信息。这部分信息对新模式的运行具有至关重要的作用，但目前在采集上存在较大缺陷，应当建立以地方政府为主的信息采集机制，把地方政府作为信息采集的主体，税务部门根据管理需要从政府的信息平台中获取相关信息。
（二）信息的应用
只要掌握了纳税人的经营活动，就可以全面有效地掌控税源，而涉税信息则是纳税人生产经营活动的最真实、最直接的反映，通过对涉税信息进行分析，可以有效地掌握纳税人的生产经营情况，从而对其纳税情况作出准确判断。在信息的应用上目前主要有以下几种方法：
一是简单比对。综合运用三方信息，利用数据库的查询功能，查找纳税人应登记未登记、应申报未申报等明显存在的税收违法行为。如我们在数据平台开发房产土地比对模块，对财产登记中有房无地、有地无房的纳税人进行评估核查；建立国土、地税信息比对模块，对纳税人自行申报的土地面积进行比对评估；建立公安、地税信息比对模块，核查外籍人员漏征漏管情况；将车辆登记信息与保险公司交纳交强险的车辆信息进行比对评估；建立工商、国税、地税登记信息比对模块，核查漏征漏管户等。
二是逻辑关系比对。主要是根据不同税种之间、相关经济指标与税收之间存在的简单的线性关系进行的比对，主要依据是税收会计原理以及税收法律法规等。主要包括应税收入与缴纳的税金、使用相同计税依据的不同税种之间、某一行业经济指标与该行业税收之间的逻辑关系比对。通过对第一、第二方信息进行逻辑关系比对，基本可以解决纳税人在税收管理中存在的问题。例如：我局通过开发营业税"票税比对"模块，对营业税纳税人缴销的发票额大于申报纳税营业额的情况进行评估核查；建立营业税分析模块，分行业对企业财务报表中主营业务收入应缴纳营业税，与申报的营业税进行评估分析；建立"一税两费比对"模块，对增值税纳税人缴纳城建税、教育费附加情况进行评估分析；根据企业利润表中的利润总额计算应缴纳的企业所得税，与申报的企业所得税进行评估分析等等。
三是数据模型分析。通过建立数学模型反映税收信息与经济信息之间复杂的对应关系，并根据此关系发现税收中存在的问题。此类分析主要用于宏观分析，用于反映某一区域、某一行
业、某一经济类型的宏观税源变化情况。但受信息、技术、人才等因素的制约，应用相对简单，仅限于税收负担率、简单的增减分析、弹性分析等。该类分析应该作用今后税收分析的重点，加大研究力度。
二、税收数据管理平台是新模式运行必不可少的重要支撑
数据管理平台是我们在多年信息化税收的实践中总结的，以数据仓库技术为基础的，按照税收业务分析要求，合理组织税收数据存储模式并且能够方便及时更新数据，可以快速进行二次开发和提高税收数据增值利用的数据管理系统。我们在探索税源管理新模式的过程中，在数据管理平台上构建了税收区域结构、级次结构、税种结构、所有制结构、跨年度、分行业、分产业等多种税收数据分析模型，为科学指导税收工作、促进税收结构的进一步优化奠定了坚实基础，为强化税源管理提供了有力的工具。其设计思想主要有以下几点：
（一）数据管理平台瞄准"金税三期"的目标和技术路线。支持异种数据结构，可以与任何征管软件和涉税软件无缝衔接，程序不受生产系统数据结构变化的影响而进行修改，确保程序的兼容性，易于扩展和升级，具有生命周期长的特点。
（二）依据税收会计原理和税收会计核算的要求，分析税收运动的全过程，形成有效税收数据链条。同时，该平台应用了数据库的第五范式，能从由原始表分解和转换而得的新表中精确重建出原始表，可以精确地"回放"整个税收工作的全部细节和过程。
（三）破解运行速度慢和用户并发的难题。数据平台采用数据仓库理念，实现数据层和应用层的分离，对省级"大集中"返还数据的抽取、转换、整合以及按主题对数据的加工处理工作全部放在后台数据层进行，多数操作10秒内便可在应用层中展示出来，极大地方便了对海量数据的分析查询。
（四）同时满足管理链条上各个环节的需求，实现管理组织的扁平化。税收管理的过程，实质就是一个决策、组织、执行的过程，通过数据平台实现数据的高度共享，从而打破了各个管理层面、各个职能部门之间的界限，所有人员依托这个平台，按照自己的职责范围都可以对自身的工作作出正确的决策、制定明确的组织方案并在全局的监督下得到有效落实。
（五）能够实现信息的深度增值利用。一方面，利用数据仓库的抽取、转换、挖掘等功能，把登记、申报、发票、财务等管理信息，按税收管理的要求，建立了基础资料类、税收类、账册类、经营资料类、稽查类及其他涉税行为等"六大类主题模型"，即时地以图表、报表等形式，把由分散数据转化的
综合信息展示出来，从宏观上实现了对税源管理状况的"会诊"；另一方面，利用钻取技术，将综合数据按照一定的路径层层挖掘，揭示每一综合数据的组成与来源，从而将征收管理的每一个细节展示出来，从微观上实现了对税收管理状况的"解剖"，满足了精细化管理的要求。灵活的数据分析功能和高度的信息共享，使税收管理跨越了传统的部门界限，有利于发现带有普遍性的问题，促进税收管理决策更加快速、准确、全面，为推行税源管理新模式奠定了坚实基础。
三、调整工作流程、优化部门职能是新模式的必然要求
调整工作流程、优化部门职能是推行新的税源管理模式与实行"信息管税"的必然要求。我们以涉税信息工作流为核心，进一步调整工作流程，优化了部门职能，建立了职责明晰、互相配合的税源控管组织机制，进一步发掘了管理潜能，提高了税源控管水平。我们将信息流程分为采集、分析、评估、稽查（核实）四个环节，根据这四个环节界定税源管理各部门的职能。
一是信息的采集环节。基层征收单位及其征收窗口负责第一方信息的采集，稽查局及执行层在稽查核实的过程中负责对第一信息的补充完善，综合治税部门负责第三方信息的采集。
二是信息的分析环节。计统科、征管科、各税管科负责对信息定期进行分析。其中，计统科每季提交宏观税负分析报告，公布行业税负标准，每月提交行业税收分析、区域税收分析、税种结构分析以及重点税源户的分析，并提供税负异常行业、区域、税种、重点户情况，为管理提供参考；各税管科按照各自所负责的税种、行业管理等每月提交单项税种分析及单项管理的分析，如大项目管理、社区税收管理、房地产管理等；征管科每月提交户籍管理、发票管理等方面的分析报告。分析报告必须要有分析结论及管理建议。
三是评估、预警环节。税源管理办公室负责对纳税情况的评估及预警工作。各科室形成分析报告后，全部提交税源管理办公室，由税源管理办公室对各科室提交的报告作进一步的综合分析，对税源管理状况进行全面评估，查找税收风险，并形成一份完整的、综合性分析报告。在此基础上统一下达核实、检查任务。通过税源管理办公室的综合，可以进一步提高税收评估的科学性、完整性、准确性，同时，统一下达核实任务可以避免基层单位多头接受任务、多次进纳税户调查等问题，增强了工作的统筹性。作为新税源管理模式运行的主管科室，以上职能体现了三个方面的作用，即对决策层的参谋助手作用、对管理层的组织协调作用以及对执行层的
检查督导作用，确保三个层面的协调运转。
四是税收风险的检查核实环节。稽查局、各基层单位负责对风险点进行检查、核实，检查核实结果要形成书面材料报市局税源办，经税源办整理形成检查核实报告。各业务科室根据检查核实报告制定相应的管理办法，建立税收管理长效机制。
四、健全的机制是新模式的重要保障
解决税源管理的问题，最根本是依靠制度，建立长效机制。我们进一步加强对税源管理的统筹与协调，充分发挥各部门在税源管理新模式中的作用，不断创新加强税源管理的工作思路、工作机制和工作方法，解决税源管理所面临的困难和问题，全面提高加强税源管理的能力。
一是建立税源联动管理新机制。持续改进完善联动机制，在横向联动上，抓好联动工作措施的落实，发挥征管、计统、税政等各部门作用，在数据分析发布、纳税评估分析、税收检查反馈、征管程序优化等方面，加强统一管理和协同部署，提高了协同运作能力。在纵向联动上，市、县（市区）、基层分局三级明确职责分工，各有管理侧重，在税源管理各环节上，强化税收分析、纳税评估、税源监控、税务稽查等各项工作的上下整合和互动，形成了税源税基控管合力。
二是建立执法内控机制。整合、建立和健全各类内控制度，形成系统内部权力运行比较严密的自我约束机制、切实有效的相互制约机制、坚强有力的监督防范机制，达到各类决策、各项业务流程、各个操作环节和各个岗位的执法行为都处于缜密的内部制度制约和监督之下，将各种执法风险控制到最低限度，最大限度地避免执法失职、渎职问题的发生，切实防止征纳矛盾激化，确保地税各项工作目标的顺利实施。
三是推行征管质效问责制。由纪检监察部门成立"问责小组"，对稽查中单户查补税款20万元以上企业的税管员进行"征管质效问责"，重点说明存在问题的原由，看有无失职、渎职行为，有无业务水平不适应税收征管工作的需要等问题；对金额较大、入库难度较大的要签订税款入库保证书。问责机制的建立有效提升了基层的执行力，强化了责任意识，为取消管户制度，推动税源管理新模式高效运转奠定了坚实基础，提供了重要保障。
五、推行税源管理新模式应注意的几个问题
（一）必须坚持循序渐进、结合实际。由于我们目前有很多条件还不是很成熟，有些工作尽管已经实行多年并取得了一些成果，但离税源管理新模式的要求还有很大差距，所以新模式的推行将是一个不断探索完善的过程。同时推行税源管理新模式是一项系统性很强的工作
，各个体系相互为用，可以说是牵一发而动全身。因此在推行过程中一定要注意循序渐进，一步一个脚印，不能急于求成，否则哪一个环节不到位，都会使整个工程流于形式。同时也要结合实际，不能过于理想化，目前有很多客观存在的实际问题是短时间内无法解决的，脱离了对这些客观因素的分析不可能建立一个在实际工作中真正有效的管理模式。
（二）必须做到人机结合、以人为主。新的税源管理模式必须是科技加管理双轮驱动。一方面，要注重提高税务干部的信息化应用水平，现代科技手段是为人创造、为人使用的，如果人的素质不能适应，不会掌握和运用，再先进的科技手段也无济于事。一方面，要正确认识人与计算机在税源管理中的主次地位，不能认为有了计算机就可以完全依赖、万事大吉，计算机的管理是程序化的管理，它不可能穷尽所有微观、具体的管理事务，日常工作纷繁复杂的具体问题必须得靠人去发现和解决，计算机只是我们在发现和解决问题中的一个工具而己，"人"才是整个税源管理活动中最主观最能动的因素。
（三）必须将服务与执法有机结合。现在的税源管理是在纳税人自主申报基础上的管理，税源管理的难易程度与纳税人申报的真实程度是密切关联的，纳税人申报的真实度越高我们的管理就会变得越轻松，相反我们的管理越是严格，纳税人申报的真实度就会越高。因此，我们一方面要进一步强化税收服务，在税收政策的宣传解释、提高办税效率等方面加大力度，通过提高纳税人办税水平提高其申报的准确度，通过和谐征纳关系的建立提高纳税人诚信纳税意识。一方面，要进一步加大税收执法力度，前面我们已经提到过，纳税人是否偷逃税，取决于其对偷逃税所获取利益的预期，一旦预期偷逃税所得到利益大于被检查处罚所受到的损失，就必然会产生偷逃税行为。因此必须加大税收检查和处罚的力度，对查处的案件要强化宣传，扩大效果，真正体现出税法的刚性，以严格的执法促进纳税人纳税意识的提高。
（作者单位：孔庆俊 威海市地方税务局局长
刘 明 威海市地方税务局信息中心主任
连伟光 威海市地方税务局办公室主任）
构建信息化条件下税源管理体系的思考
作者：张宏伟 文章来源：中国税务网 点击数：973 更新时间：2011-8-1
「内容摘要」本文力图从新的视角即税收信息化的角度，探讨构建适合国情的信息化条件下税源管理体系的原则和思路，力图从宏观经济层面健全税收法律法规体系，完善社会综合治税网络，健全纳税
服务体系；从中观制度层面构建科学的税收征管体系，严密的税源监控体系，完善的税收执法监督体系，健全的税源管理决策支持体系；从微观层面依托信息化手段落实各项税源管理措施，提高税务干部素质；从技术层面大力推进税收管理信息化建设，为强化税源管理提供技术保障，进一步推动税源管理水平和管理质量的提高。
「关键词」税源管理 信息化 管理体系
税源管理是依法治税、依法征管的基础，是决定税收征管水平的重要方面。税源管理作为税收管理的重要组成部分，是税务机关根据税收法律、行政法规，通过一系列科学、规范、现代化的方法和手段，对纳税人的应纳税额进行采集、监控和分析，最大限度地缩小潜在税源与实际税收之间差距的一系列税收管理活动。
目前我国税源管理和税收信息化工作有了较大的发展，有力地促进了税源管理工作水平的提高。主要表现在：一是以信息化手段为依托，大力实施科学化、精细化管理，积极推进税收征管体制改革，优化业务流程，完善岗责体系，创新管理制度，提高了税源管理效能。二是综合征管信息系统、增值税管理信息系统等应用系统的推广，加强了各税种的管理，强化了税源控管，优化了纳税服务，提高了税收征收率。三是依靠现代科技手段，规范税收执法，减少了执法随意性，强化了对税收执法权和行政管理权的监督制约，税务干部违法违纪现象大大减少，促进了税务干部队伍建设。
实践证明"税源管理的意义是重大的，税源管理工作不是权益之计，是一个长远的、永远要做的工作。税源管理工作是一个不断完善、不断渐进的过程，是水平不断提高的过程。"税收信息化是加强税收管理和税源管理的重要手段，通过信息化建设，税收征管的质量和效率不断提高，促进了税收收入随经济发展稳定较快增长，因此构建税收信息化基础上的税源管理体系具有理论和现实意义。
由于我国正处于经济高速发展时期，税源的流动性、隐蔽性和复杂性大大增强，全国各地税收信息化发展也不平衡，基于税源管理的独特性，我国经济发展模式的特殊性，借鉴外国先进的税源管理经验，建立普适性的税源管理体系是不现实的，但我们也不能无所作为。为此着重对构建适合国情的信息化条件下税源管理体系的进行思考，提出构建信息化条件下税源管理体系的总体原则和主要工作，并就构建适合国情的信息化条件下税源管理体系进行深入探讨，力图通过税收信息化这一视角，进一步推动税源管理水平和管理质量的提高。
一、构建信息化条件下税源管理体
系的原则
（一）理论联系实际
国外对税源管理的理论研究和实践探索了多年，特别是经济发达国家，十分重视税源管理的理论研究，从不同视角分析影响税源管理的因素，例如信息不对称理论、委托——代理理论、预期理论、经济——心理学理论等，为我国加强税源管理提供了很好的借鉴。在构建适合国情的信息化条件下税源管理体系的过程中，一方面要结合我国实际，借鉴和丰富税源管理理论，另一方面要理论联系实际，科学指导税源管理工作。
（二）税源管理法治化
社会主义市场经济是法治经济，以法治税是以法治国的重要组成部分，是以法治国在税收领域的具体体现。随着我国加入世界贸易组织和经济的全球化，对以法治税提出了更新更高的要求。适应这一形势的发展，税源管理就必须法治化，使得税源管理的执法权限法定化、执法环节程序化、执法文书标准化、执法结果公开化，做到依法行政，依率计征。
（三）税源管理社会化
全社会共同参与税收管理活动过程是现代税收征管的重要特征。税源信息是社会性信息，由税务机关和许多相关部门共同掌握，同时税源既有显性税源又有隐性税源，因此税源管理必须调动社会力量，建立起全社会、全方位的协税护税网络，建立税收违法案件有奖举报制度，充分调动公民协税护税积极性。另外健全税收保障的法律法规，依法明确有关部门和公民的协税护税义务和责任，实现涉税信息采集的社会化和人力资源的社会化，广泛借助社会力量，形成齐抓共管的治税合力。
（四）税源管理科学化
税源管理科学化是科学发展观在税收管理工作中的集中体现，就是"一切从实际出发，坚持实事求是的思想路线，不断地探索税收征管工作的客观规律，不断形成促进税收管理工作的各项规章、制度和办法，这些制度包括体现税收本身的制度和政策，税收管理的制度和办法。要善于总结和探索，把工作的经验提升为理论，上升为制度。要不断地、与时俱进地应用各种科学管理手段，包括技术手段，包括科学管理的理念、科学管理的方法，促进税收工作，这就是科学化。"
（五）税源管理精细化
税源管理精细化是在科学化的指导下，按照精确、细致、深入的要求，明确职责分工，优化业务流程，完善岗责体系，加强协调配合，形成各种具体管理的行之有效的管理方法，避免大而化之的粗放式管理，抓住税收征管的薄弱环节，区别不同情况，有针对性地采取措施，抓紧、抓细、抓实，不断提高税收管理效能。
（六）税源管理信息化
信息
化是税收管理的重要手段，信息化手段所固有的精确、快捷的特点和优势，为实施科学化、精细化税源管理提供了有力的支持和保障。推广应用综合征管信息系统、广泛应用税控装置、加强税收数据综合分析等信息化手段是税务机关及时、准确掌握纳税人生产、经营信息，强化税源监控，堵塞税收征管漏洞的重要手段。
（七）纳税服务多元化
根据《税收征管法》的规定，纳税服务是一项法定的服务。纳税服务的内容涉及税收立法、执法、司法的全过程，其形式倡导公平、效率的多元化服务，具体包括向纳税人提供广泛参与的税收立法服务、形式多样的税法宣传和咨询服务、多元化的纳税申报服务、以及公开、规范、简便、效率的办税服务、公平和公正的税收执法服务、完善的多渠道的税收法律救济等等，进而增强纳税人依法纳税的自觉性和合作意识，为税源管理创造条件。
二、构建信息化条件下税源管理体系的主要工作
（一）更新管理理念
1.树立公共财政理念
公共财政的职能是满足整个社会的公共需要、调节收入分配和促进经济稳定发展。建立科学的税源管理体系要坚持以科学发展观统领税收工作，就是要切实履行税收职能，积极发挥税收筹集财政收入、调节经济和调节分配的作用，实现经济、社会和人的全面发展。
2.增强税收成本意识
税收成本是指税收征收全过程的付出。按照西方税收理论"最少征收费用原则"，税务部门征税时所耗用的费用减收到最低程度。其包括纳税成本和征税成本。简化办税程序，减少征税成本，将税收效率作为评判税收征管工作效能的重要指标。合理设置人员机构，弱化任务考核，强化质量考核，把征管质量高低作为判断工作成效的主要标准。规范税收征管费用支出，并列入中央和地方各级政府年终考核指标，调动全员参与税收成本管理。
3.提高税收效率意识
税收效率是评价税收征管工作效能的重要指标。税收效率一般包括经济效率、制度效率和管理效率，效率原则是税收管理应遵循的根本原则，税源管理作为税收工作的重要内容，面临许多新情况、新问题，必须进一步提高效率意识，采取措施，提高税源管理的经济效率、制度效率和管理效率，实现由注重完成任务向注重提高征管效率和质量的转变。
4.树立科技加管理理念
税源管理的着眼点是创新机制，提高效率。在现代条件下，离开先进科技手段的应用，税源管理就失去了有效的支撑，没有科技手段，传统的税源管理方式无法提高税源管理水平。同时，没有先进的管理理念、管理体
制和管理方法，税源管理工作也会迷失方向，失去协调，再现代化的科技手段也无法产生效益，因此科技加管理是驱动税源管理的两个车轮，相辅相成。
5.树立风险管理理念
将西方风险分析理论引入税源管理，借鉴日本的"三色申报机制"、美国的"分三级"管理模式，针对不同类型纳税人的收入风险不同的现实，在税务机关资源有限的情况下，根据不同类型纳税人的不同特征， 实施分类管理，做到合理安排税务机构内部资源，将税收征管能力集中在税收收入风险较大的纳税户的监管上。
6.增强纳税服务意识
实现办税服务与日常税收管理的有机结合。要转变传统的税收管理理念，改变把纳税人放在税务机关对立面的做法，应通过多种形式为纳税人依法纳税提供服务，如成立纳税人服务中心，建立纳税服务专门机构，专门为纳税人提供政策法律咨询、纳税辅导与培训、票证领购、表格领取或互联网下载等互动式服务；建立公共服务型税务机关，健全纳税服务体系，将纳税服务贯彻到税务检查、行政处罚、听证、复议、诉讼全过程，使纳税服务制度化，采取信息化、电子化、网络化等多种手段，为纳税人提供"全天候"优质服务。
（二）创新工作机制
1.收入保障机制
正确处理税收与经济的关系，落实科学发展观，建立稳定的收入保障机制。坚持依法征税，应收尽收，坚决不收过头税，坚决防止和制止越权减免税的组织收入原则，并切实贯彻到实际税收征管工作中。
2.税源监控机制
税源管理工作贯穿于税收工作的全过程，从税务登记、纳税申报、纳税评估、税收收入分析和预测，到重点税源、薄弱税源、流动税源、隐形税源的监控，必须建立相应监控机制，充分利用税收经济数据进行分析，坚持"宏观分析定方向，微观分析找问题"，增强了税源管理的针对性和有效性。
3.执法监督机制
实施税收执法监督，是全面提升依法治税水平的必然要求，是实施科学化、精细化管理的有力保障。要使税源管理措施发挥作用，就必须形成制度，科学分解岗位职责，明确工作规程，并通过责任制落实到每一个岗位，严格过错追究，实现制度、机构、岗位、人员、责任的有机结合，建立起一种齿轮传动式的工作机制，确保科学化、精细化管理的实现。
4.科技加管理机制
随着税收征管信息化的稳步推进，所有征管数据集中到省一级，这就为税务机关集中开展税收分析和税源监控提供了基础。一是依托信息化手段，实施税源的分类管理，突出管理重点，加大日常管理力度，提高了工作的针对性。
二是建立应用行业纳税评估模板，科学指导管理员开展税源管理工作。三是加强数据分析利用，科学指导基层工作，形成上下级联动机制，给基层以有针对性的工作指导，从而提高整体工作的质量与效率。四是建立税收分析、纳税评估、税务稽查、综合管理一体化联动机制，促进涉税数据分析成果的落实，把数据分析的成果转化为强化税源管理的措施。
（三）优化管理模式
1.完善的组织体系
在税收信息化条件下，传统的税收征管组织结构面临严重冲击，急需按照高效、协调的原则，按照集约化、扁平化、专业化要求，建立相应组织体系。一是通过优化配置，规范机构设置，进一步理顺内部各部门之间的工作关系，健全岗责体系，落实管理职责，搞好征收、管理、稽查等环节之间的业务衔接，做到按职能分工不分家，建立联动机制。二是综合考虑当地税源数量、税源结构、税源分布、税收管理员数量和素质高低等因素，优化配置税收管理员，充分发挥税收管理员的作用。三是逐步加强重点税源管理力量，将熟悉税收政策法规、企业财务管理、熟练掌握纳税评估的人才充实到重点税源管理岗位，根据行业管理需要合理调整中小企业管理力量，适度配备个体税收管理力量。
2.科学的征管体系
建立科学的"以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查，强化管理"的征管体系，一是规范内外部机构设置工作，理顺税务机关内部各部门之间的工作关系。二是搞好征收、管理、稽查等环节之间的业务衔接。办税服务厅和管理部门之间要切实加强工作联系。研究制定税务部门内部涉税违法案件移交办法，管理部门要将工作中发现有偷逃税嫌疑的线索及时移交给稽查部门，稽查部门在查案中发现征管方面的问题要向管理部门提出整改意见。三是理顺综合管理部门与专业管理部门之间的关系。四是处理好上下级税务机关之间的关系，上级机关对下级机关指导和布置工作，要注意统筹协调，充分了解基层的管理状态和管理要求，以利其更好地加强管理。基层税务机关要善于把上级的各方面管理要求、方法统筹落实到税款征收、税源管理和税务稽查中，切实做好各项工作，实行全国联动的管理办法。
3.严密的岗责体系
建立健全岗责体系，实现以事定岗、以岗择人、人尽其才的局面，做到明晰职责，规范执法，严格依法办事，促进税收管理水平和管理效率的提高。按照属地管理和税源管理到户的原则建立健全税收管理员岗责体系，做到管户准确、税源清楚，全面掌握所辖区域责任区内的纳税
户信息，掌握组织收入的主动权和税收管理的主导权。把税收行政执法和行政监察工作纳入信息化管理，初步实现了对执法行为的自动考核和监控。
（四）完善管理手段
1.强化法律手段
随着社会主义市场经济的发展，经济结构和经济形式发生了深刻的变化，税源管理面临许多新情况、新问题，只有充分利用法律手段，大力推进以法治税，进一步改革和完善税制，严格税收执法，才能真正发挥税收的职能作用。
2.完善信息化手段
税务部门通过实施"金税工程"、省级"大集中"工程等信息化措施，按照"一个平台、两级处理、三个覆盖、四个系统"的总要求，实现涉税信息的集中处理，实现由传统的手工征管向现代化征管的转变，逐步实现对税收工作全过程的分析、监控。税收信息化作为社会信息化的重要组成部分，不仅能够提高工作效率、节省人力，更重要的是充分发挥依托作用，改善税务机关的管理手段，提高信息处理能力，对外加强对纳税人的监控和管理，同时提高对纳税人的服务水平，对内强化执法监督和行政监督。
3.优化税务稽查手段
税务稽查工作作为税收工作的重点，在整顿和规范税收秩序，打击偷、逃、骗税，保证税收收入方面加强人力资源管理，建立有效的税源监管人才体系。发挥重要作用。首先充分依托信息化手段，加强稽查选案工作，提高稽查工作针对性和稽查效率。二是落实征、管、查定期联系、稽查建议、案例分析等制度，实现税收查管信息共享和查管互动，提高整体征管质量。三是构建国、地税稽查信息交换平台，加强协作管理。四是加大涉税违法案件的查处力度，营造公平的税收环境。
（五）开发人力资源
1.优化干部人力资源配置
经济全球化和市场经济的发展，要求税务干部既要懂税收又要懂经济，实现税收管理理念和税收监管技术上的创新。根据人力资源管理战略，以及宏观、微观税源管理的业务需求和实施纳税人分类管理的需要，一方面对人力资源进行科学分类与合理分配，结合能级管理办法，促使人才资源配置效能最大化，最大限度地发挥不同类型人才的作用，提升税源监管和为纳税人服务水平。另一方面加强人力资源管理，走专业化发展的道路，突破税务干部培养的"官本位"思想，建立有效的税源监管人才体系。
2.培养高素质的税收管理员队伍
加强税收管理员制度建设，增强税收管理员的责任感和事业心，规范税收管理员的工作。一是建立对税收管理员的监督制约机制，税收管理员要定期轮岗，并做出廉政规定。二是大力加强教育培
训，通过加强岗位技能培训，加强业绩考核，积极运用信息化手段，不断提高税收管理员的业务能力和管理水平。三是选拔懂企业生产经营、具备一定财会知识、熟悉税收业务、责任心强的干部担任税收管理员，进一步充实基层税源管理力量，走专业化发展道路，落实选拔、培养和任用机制。四是积极探索建立税收管理员的考核激励机制，奖惩分明，人尽其才，调动和发挥税收管理员的积极性。
三、构建信息化条件下税源管理体系的思考
（一）健全税收法律法规体系
针对我国税收行政法规立法层次较低的局面，制定税收基本法，将税收征管的主要方面都通过法律的形式确定下来，严格以法治税，是提高公民依法纳税意识的要求。《税收基本法》的基本框架是税收基本法内容与形式的统一，既要继承，又要创新；既要有切实丰满的内容，又要严谨简明。因此《税收基本法》基本框架应为总则、税收管理体制、税收管辖权、纳税人、税务中介机构、税收执法、税收执法监督、法律责任、附则等内容。
按照"简税制、宽税基、低税率、严征管"的原则改革和完善税制，积极、稳妥地推进。所谓积极，就是从现在起即应着手组织落实，开展调查研究，测算数据，制定方案；所谓稳妥，就是成熟一项改革一项，稳步推进。改革要结合中国国情，既要有前瞻性，又要努力将合理性与可操作性有机结合起来，更好地为实现新时期的发展目标提供体制保证。为此，改革和完善税制要有新的理念——公共税收的理念。进一步深化税制改革，降低税率，减少优惠，拓宽税基，简化税制，减少侵蚀税基的制度因素，使税收征管和纳税都变得相对简单，提高监控效率。
以法律形式明确相关职能部门的义务。为了真正形成一个有效的社会税源监控网络，建议制定协税护税法或税收保障法，依法明确有关部门和个人协税护税的义务及法律责任，如：要求银行和其他金融机构向税务部门定期提供纳税人开设账户、资金流动情况等信息，要求国家税务局与地方税务局之间相互提供、相互交换涉税信息，减少税收的流失。对拒不履行、拒不提供有关情况资料以及协税护税义务履行不当的单位和个人依法追究责任。
（二）构建科学的税收征管体系
1.构建扁平化、专业化的税收征管组织机构
建立适应税源管理需要的扁平化、专业化的组织机构是开展税收征管的首要条件，税收制度成功与否，关键在组织机构。从企业组织管理的角度看，最常见的企业机构设置模式有三种：以产品为基础的模式，以职能为基础的模式，以客户为基
础的模式。从世界各国税务机构设置模式看，通常也是根据税种类型、管理职能或纳税人类型来设置其内部机构的。税收征管模式中组织机构的设置要考虑内、外两方面的因素：外部因素主要是增加税收收入，促进纳税人诚信纳税，税务机关诚信征税；内部因素主要是降低征税成本，提高征管模式的管理效率，适应税收征管信息化管理程序的需要。按照金税三期的总体规划，税收征管机构定位在区县，信息集中在省（市）级的要求，根据组织的要素和目标，减少管理层次，明确管理幅度，推行专业化管理，形成纵横交错、职责分明、指挥统一、高效简捷的税收征管组织体系。
2.构建流程化、简约化的税收征管业务流程
实施税收领域流程再造，围绕对内有利于提高效率、强化制约；对外有利于方便纳税人、有利于税源监控的目标，实施机构重组、再造税务业务流程，构建流程化、简约化的税收征管业务流程，实现税收管理业务的流程化、税收事务的专业化、资源配置的集约化、流程作业的标准化、管理过程的信息化，建立全新的税收征管模式。
3.构建管理与服务并重，优质高效的征管机制
税收征管与纳税服务都是税收管理的重要内容。纳税服务的基本目标，就是要方便纳税人依法及时足额纳税，不断提高全社会依法纳税意识和税收遵从度。纳税服务和税收征管是一个事物的不同侧面，是一个综合体，相辅相成，相互促进。要做到服务与管理的有机结合，在强化管理中提高服务水平，在优化服务中加强税收管理，不能把征管与服务割裂开来，更不能将两者对立起来。公正文明执法，方便纳税人纳税，惩处偷骗税行为，维护纳税人合法权益，创造公平的税收秩序，是对纳税人最根本的服务。
（三）构建严密的税源监控体系
1.构建科学、高效、严密的税源管理监控体系
首先完善全国统一的税务登记制度，推行统一的国税、地税税务代码制度，使该代码与纳税人的生产经营、社会信用等相关联，实现信息共享和系统控制。二是优化税收源泉扣税制度，减少对税基的侵蚀。三是建立分类分层次的税源监控制度，针对重点税源、一般税源、零散税源的不同特点，建立相应税源管理机构，实行税源的分类、分层次的专业化管理，强化重点税源的分析和管理。四是逐步控制现金交易，通过控制现金交易不仅有利于促进纳税人健全核算制度，也便于税务机关了解纳税人收支情况，最大限度避免地下经济行为的发生，更好地进行税源管理。五是推广应用税控收款机等税控系统，及时、准确掌握纳税人生产、经营信息
，强化税源监控，堵塞税收征管漏洞。六是建立科学的税源预测体系，建立多种税收经济分析模型，例如税收影响因素的多元回归分析、计量经济模型、微观资料模型等等，着重分析税收与经济、税制之间的协调发展关系，分析税源的发展趋势。
2.构建税收分析、纳税评估、税务稽查、综合管理一体化联动机制
加大涉税信息共享力度，加强税收数据的综合分析，征收部门及时向管理部门提供征收信息；管理部门根据税源管理情况，及时向征收部门提出工作建议，向稽查部门提供涉嫌偷逃税线索；稽查部门及时向管理部门反馈案件查办过程中发现的征管问题，发挥查管互动作用。通过税收分析、纳税评估、税务稽查、综合管理的一体化联动机制，坚持"宏观分析定方向，微观分析找问题"，宏观分析查找一定区域内税种管理中存在的问题（面）、细分到问题集中的行业（线）、再具体到行业内纳税人（点），查找税源控管薄弱环节，将税收分析结果转化为税源控管措施，增强税源管理的针对性和有效性。
（四）大力推进税收信息化建设
认真总结近年来税收管理信息化建设取得的成功经验，根据金税工程三期建设的总体要求，按照"统筹规划、统一标准，突出重点、分步实施，整合资源、讲求实效，加强管理、保证安全"的原则和"一体化"要求，稳步推进信息化建设。
1.加强应用系统建设
以省级集中模式完成现有综合征管信息系统、增值税管理信息系统、出口退税管理系统的推行工作，进一步加强现有应用系统之间的信息资源整合，实现信息互联互通。抓紧做好个人所得税管理信息系统、外部信息系统、决策支持系统等应用系统的开发、试点、推广工作。
2.强化信息管理与应用
税务系统数据利用的方式逐步由信息查询发展到数据分析和应用，建立涉税数据仓库，尤其是充分利用税收征管信息以及有关宏观经济等第三方信息，进行税收经济分析和企业纳税评估，用于税源监控，促进税收征管。一是利用外部门提供的数据进行分析，解决目前税收信息来源渠道单一问题，建立多元化的信息渠道，包括统计部门的统计信息、海关的海关报关单数据、质检部门的组织机构代码数据等。二是利用税务系统内部的数据进行分析，包括税收会计统计数据、全国重点税源数据、全国税收调查报表数据、增值税管理信息系统数据、出口退税管理信息系统数据、综合征管信息系统数据等。三是建立数据分析模型进行综合分析，包括纳税能力评估分析模型、同业增值税与计税销售额比值模型、税收收入预测模型、区域
贸易关联分析模型等。上级税务机关根据税收经济分析发现的问题，科学指导下级税务机关有针对性地对地区、行业、企业深入开展分析和评估。四是建立完善信息管理制度，解决资料输入问题和税收资料真实性问题，提高信息数据质量，加强对数据的规范、审核和分析处理，提高税源监控水平。五是建立涉税数据仓库，解决信息资料的深层次挖掘和分析研究，这是税源监管的核心环节。
（五）完善税收执法监督体系
1.深入推行税收执法责任制
实施税收执法责任制，是全面提升以法治税水平的必然要求，是实施科学化、精细化管理的有力保障。要使征收管理措施长期发挥作用，就必须形成制度，科学合理地分解落实岗位职责，明确工作规程，并通过责任制落实到每一个岗位，加强考核评议，严格过错追究，实现制度、机构、岗位、人员、责任的有机结合，建立起一种齿轮传动式的工作机制，确保科学化、精细化管理的实现。深入推行税收执法责任制工作，要注意做到五个结合：一是对税收程序法和实体法的考核相结合；二是执法考核指标与征管考核指标相结合；三是对不同岗位的考核相结合；四是责任追究与表扬奖励相结合；五是计算机考核与人工考核相结合。
2.强化内部执法监督
内部执法监督有利于促进正确执法，也是对税务干部最大的保护。一是重视对税收执法行为的事前监督，认真落实税收规范性文件管理办法，严格执行执法文书的归口管理制度。二是加强对执法行为的事中监督，发挥信息化和专业化相结合的优势，加强对税收执法权力运作全过程、全方位，特别是重点岗位、重点环节、重点人员的监督制约。严格执行重大税务案件集体审理制度，加强对重大税务案件查办情况的监督。对大额减免缓税实行集体审批，做好税务行政处罚听证工作。三是强化对执法行为全过程的事后监督，认真执行税收执法检查规则，深入开展执法检查，抓住关键部位和重点环节，切实加强执法监察。
3.推广税收执法管理信息系统
通过把税收行政执法和行政监察工作纳入信息化管理，初步实现对执法行为的自动考核和监控。税收执法考核从综合征管信息系统、增值税管理信息系统等抽取相关数据，对税务人员的执法过程进行跟踪和监控，实时、自动地提取执法活动记录，通过预先设定的过错判定标准对执法数据进行分析比对，自动生成考核结果，并追踪到具体岗位人员，以加强执法监督。税收执法监察系统是在容易发生违法违纪行为的税收执法环节和多次发生违纪行为的部位，设置监控点，按照税收执法
监察工作程序，对税收执法权实施全方位的过程监督，从而实现从源头上预防和治理腐败。
（六）健全多元化的纳税服务体系
为纳税人服务主要有三个目标：一是让纳税人了解自己的权利和义务；二是向纳税人提供持续、公正、及时的服务；三是缓解纳税人的抵触心理，增强纳税人依法纳税的自觉性和合作意识，为税收管理创造更好的条件。纳税服务是一项法定的、必须的服务，其内容涉及税收立法、执法、司法的全过程，其形式倡导公平、效率的多元化服务。在健全纳税服务体系方面需要：一是必须加强纳税人权利、义务和税收用途等内容的宣传，提高税收的透明度，树立纳税人的自豪感和信任感，要经常召开纳税人座谈会、发放社会调查表，征求纳税人对税务工作和税收征管的意见和建议，并多从纳税人的角度出发，对有关规定和办法进行检讨、修改和完善。二是健全纳税人广泛参与的税收立法服务制度。三是多元化的纳税申报服务制度。运用信息技术，打造新型纳税服务技术支撑平台和多元化多功能网络化的服务体系，为纳税人提供一对一的客户式服务。如推行电子报税、网上报税、银行扣税等多元化的申报方式。四是公开、规范、简便、效率的办税服务制度。五是公平、公正的税收执法服务制度。六是完善的多渠道的税收法律救济。
构建纳税服务社会化体系。在科学合理界定税务机关职能的基础上，通过法律和经济的手段，利用各种社会力量包括中介机构和社会团体为纳税人提供各类纳税服务。重点是出台相关法律法规，规范税务代理业，促进其健康发展，使之成为纳税服务社会化体系的主要力量。
（七）建设高素质的税务干部队伍
加强人力资源管理，建立有效的税源监管人才体系。随着经济全球化和市场经济的发展，要求税务干部不仅是税收专家，还是各行业的经济专家，既要懂税收又要懂市场、懂经济；还要求税务部门必须实现税收管理理念和税收监管技术上的创新。根据人力资源管理战略和宏观、微观税源管理的业务需求，对人力资源进行科学分类与合理分配，结合能级管理制，能促使人才资源配置效能最大化，最大限度地发挥不同类型人才的作用，提升监管服务水平。重点做好四个方面的工作，一是对现有人才进行科学分类，科学规划业务流程，理清岗位职责，明确业务和信息化技术要求，量化工作质量，实现人力资源配置科学化、合理化；二是大力实施人才兴税战略，推进干部教育培训工作，努力构建多层次、大规模的教育培训工作格局，全面提高干部队伍素质。按照注重综合
素质、提升岗位技能、创新培训方式、实施全员培训、促进终身学习的要求，突出能力建设，实现人才结构的优化，最大限度地发挥不同能力管理者效能，提高监管质量。三是建立人才激励机制，科学设置考核指标，加大干部考核工作力度，注重工作实绩，强化税务干部队伍管理，培养一批高层次、高技能的复合型人才。四是教育干部努力提高自身修养，落实"向上攀登、向下深入、横向交流、自身修养"（金人庆）的要求，深入开展学习型机关建设，提高干部的学习能力、创新能力，全面提高综合素质。
（八）建立健全税收决策支持体系
1.建立税收决策支持系统
为加强宏观层面的税源监管，应尽快研究开发一整套相关的税收决策支持系统，该系统可对经济和税收综合数据进行科学分析，研究经济与税收增长的弹性、发展的均衡性等数量关系，揭示税收收入和税收负担等重大指标的长期增长趋势、波动规律、发展速度、地区分布、行业分布、所有制分布和月度时序特征；运用对比分析方法揭示事物之间的关系、强度及均衡性；对税收收入、出口及出口退税等重大税收指标进行精确监控和科学预测。该系统建立在现行的业务系统基础上，面向政府及税务决策层和综合管理层，提供综合决策支持、风险评估、预警系统和相关税务管理系统，是税务信息化的高层应用。该系统将全面提高税务决策的科学性和规范性，增强税收对国民经济的杠杆作用，加强业务监管力度，有效地打击偷漏税违法行为。
2.健全全面税收质量考评体系
在总结现有的征管考核指标利弊的基础上，统一考核标准，明确考核依据，突出考核重点，简化考核程序，建立科学、客观、公正的考核指标体系，并依托信息化手段加强过程控制，实现事前、事中、事后全方位监控，做到税源管理有目标、有考核、有奖惩，彻底解决干多干少一个样、干好干坏一个样的问题，按照执法规范、征收率高、成本降低、社会满意的总体要求，充分利用征管信息系统的数据，全面系统考核税收征管工作的质量与效率。
通过实施目标管理，建立全面税收质量考评体系，使各级部门及税务干部知道他们所要完成的工作目标，从而可以有效地把时间和精力投入到能够最大限度地实现这些目标的行为中去。质量管理与目标管理的有效结合，推动了目标管理的落实质量，提高了税务部门税收质量管理水平。一方面将每项工作的"目标、实施、检查、改进（PDCA）"全程纳入了有始有终的闭环管理，对工作过程中的关键环节、部位和程序实施重点控制，设置数控考核指标和效
能评价指标。其次年度税收质量管理考核结果作为基层单位评先创优的主要依据，与每个岗位人员绩效评价挂钩，使奖惩激励机制落到实处。另外结合业务能级评定制度，实行以能定级、以级定岗、以岗定责、以责考绩、以绩定酬，做到人事相宜、人尽其能，充分调动广大干部的积极性，挖掘人的潜能，对在执法和管理中出现的过错责任和违法行为，按照执法责任制的有关规定进行责任追究，增强各级税源管理人员的依法行政意识和责任意识。
（九）完善社会综合治税网络体系
社会综合治税体系是以税收法律、法规为依据，以税源信息监控为内容，以社会化税收管理网络为手段，凝聚社会力量，合力构建的既符合法治要求、又适应现实需要的一种有效管理方式，构建覆盖广泛的社会协税护税网络，完善社会综合治税网络，形成全方位协税护税的格局。
1.构建社会综合治税组织体系
社会综合治税涉及各行各业，方方面面，社会参与面广，政策性强，工作量大，是一项复杂而艰巨的系统工程，仅靠税务部门自身的力量是难以实现的，还需要依靠各级政府部门，取得各有关部门和社会各界的理解、支持和配合，通过与银行、工商、审计、海关等部门实行计算机联网，做到多方协作，信息共享，建立社会综合治税的组织体系。
2.构建社会综合治税的信息化支撑体系
实行社会综合治税，依托信息技术，将涉税信息的采集、处理和反馈建立在计算机网络基础之上，在税务机关初步建成了一个"集中管理、相互依托、数据规范、信息共享"的综合信息库，使之成为涉税信息处理中心和税源监控中心，及时掌握税源变化情况，掌握纳税人的各类纳税信息，以便及时有效地采取工作措施，保证国家税款依法按时足额征收入库。
3.完善税收违法案件举报有奖制度
进一步完善税收违法案件有奖举报制度，充分调动广大人民群众的协税、护税积极性，形成一个有效的、严密的协税、护税网络，严堵税收跑、冒、滴、漏，严惩各类涉税违法犯罪活动，实行有效的税源监控，提高税收征管水平。
4.加快社会信用体系建设
建立完善的信用实名制，构建税务机关、金融机构、公安机关和社保机构等资源共享的信息系统。每个公民在银行开户时需要出示身份证，其中的姓名、地址等个人信息必须同公安机关户籍管理的个人档案一致，这些信息运用于所有个人商业活动。加快对现金交易的立法，加强银行功能，大力推行信用卡、个人支票、网上支付等货币支付方式，最大限度地减少现金交易，防止税源流失。
5.
加强舆论监督和社会监督
充分调动社会各界的协税、护税积极性，发挥社会监督和舆论监督作用，促进整个社会民主法治建设，形成全社会的协税、护税体系。牢固树立公共财政理念，增强纳税人依法纳税的自觉性和合作意识，为税收管理创造良好的外部条件。
参考文献：
1、中国国际税收研究会课题组：《当代税源管理新论》，人民出版社，2005年版
2、金人庆：《中国当代税收要论》，人民出版社，2002年版
3、曾国祥：《税收管理学》，中国财政经济出版社，2003年版
4、谭荣华：《税收信息化教程》（第二版），中国人民大学出版社，2005年版
5、《微观税收分析指标体系及方法》编委会：《微观税收分析指标体系及方法》，中国税务出版社，2005年版
6、刘崇俊：《关于建立科学的税源监控体系的思考》，《税务研究》，2005年第8期
7、谢旭人：《完善体制 夯实基础 全面提高税收征管水平》，《中国税务报》，2004年7月25日
8、潘贤掌：《构建我国新型纳税服务体系的思考》，《财政研究》，2005年第3期
9、赵景华整理：《2005年全国税收理论研讨会观点综述》，《税务研究》2006年第3期
作者简介：
张宏伟 青岛市市北国家税务局 副局长 高级工程师 注册税务师
本文来源：https://www.2haoxitong.net/k/doc/394e2f7727284b73f2425074.html
