聚焦《法治湖南建设纲要》

地方党委依法执政有了路线图

2011年09月27日 08:57:58　来源： 法制日报

聚焦《法治湖南建设纲要》

“全省各级党组织必须在宪法和法律范围内活动,全体党员要牢固树立法律面前人人平等、制度面前没有特权、制度约束没有例外的观念,模范遵守宪法和法律。”

这段掷地有声、振聋发聩的宣言性文字,出自今年7月26日经中共湖南省第九届委员会第十三次会议通过的《法治湖南建设纲要》(以下简称《纲要》)。《纲要》甫一出台就引起社会广泛关注。受到关注的理由主要是:《纲要》作为由省级党委主导制定的地方法治建设纲领性文件,首次将规范地方党委依法执政的活动纳入法治建设的中心环节,“党依法执政是法治建设核心”理念贯穿《纲要》始终。

学界评价:《纲要》堪称中共中央确定的依法执政理念在地方党委的生动实践,为法治湖南建设特别是执政党在地方如何依法执政提供了一个路线图。

完善决策程序

党委重大决策须经法律咨询

早在2008年,湖南省就出台了《湖南省行政程序规定》,这是我国第一部专门规范行政程序的政府规章。“实践证明加强程序法治,通过程序建设来推动地方法治建设是一条有效途径和可行之路。”湖南省委副秘书长、政研室主任贺安杰接受《法制日报》记者采访时说。作为《纲要》的主笔,贺安杰对程序建设推进法治的意义有切身的感受,因为《湖南省行政程序规定》的出台,他也是马前卒,时任湖南省政府法制办主任。

贺安杰介绍:“地方法治建设要在维护法制统一的前提下探索,受到探索空间的限制,重点应放在解决公权力机关如何‘做正确的事’和‘正确地做事’两个课题。而‘正确地做事’就是要让公权力的行使合乎程序正义。《纲要》在规范党委科学、民主、依法决策方面,也是以健全完善决策程序为抓手。”

《纲要》提出: “把调查研究、征求意见、法律咨询和集体讨论决定作为党委重大决策的必经程序。”

“发挥全委会对重大问题的决策作用,推行和完善党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制。”

“对专业性、技术性较强的重大事项,要认真进行专家论证、技术咨询、决策评估。”

“对同群众利益密切相关的重大事项,要实行公示、听证制度。”

国家行政学院法学部教授杨伟东评价,这些程序规定能够较好地保证了党委决策的民主性和科学性。“票决制,可以制约一把手的权力,喊了很多年了,如果能够落实,是一个非常了不起的贡献。”

推进党务公开

公民可以旁听党委常委会议

早在2006年,湖南省就“第一个吃螃蟹”,积极探索行政权的公开,将省级55个行政部门的执法权全面梳理,厘清了6003项“权力清单”,并公布在媒体上。“近年来我们大力推进政务公开、司法公开,实践证明,公开是约束公权力的一项有力措施。”贺安杰说。业内人士发现,《纲要》再一次把政府“依法行政”的经验移植到党委的“依法执政”建设上。

《纲要》提出: “健全党委新闻发言人制度。及时准确、客观全面向社会发布党委的重要战略、重大决策、重点工作、重要会议和党的建设情况。”

“党员可以按规定向党的基层组织申请公开相关党内事务。”

“高度重视互联网民意表达,对网上反映的涉及各级党委工作的热点问题,要及时主动说明情况,加强政策解读,回应社会关切。”

“讨论涉及公众利益、需要公民广泛知晓和参与事项的党委常委会议,可以公开举行,邀请党员、人大代表、政协委员或公民列席旁听。”

……

北京大学法学院教授姜明安兴奋地对记者说:“党委开会还可以让老百姓去旁听,这太好了!有机会我也申请去听一听。美国的阳光法案就有类似规定。《纲要》把这个写进去了,写得非常好。没有公开就没有监督。没有监督,党委掌握的公共权力就容易被滥用。《纲要》有关党务公开的规定,有利于党委权力在阳光下运行。”

中国行政法学会会长应松年教授说:“我们推进法治,一个重要的方面就是党和政府的信息要公开。《政府信息公开条例》已经出台了,但党务信息如何公开?2010年,中共中央办公厅印发了《关于党的基层组织实行党务公开的意见》。《纲要》要求,自省委以下,非涉密的党内事务都应当公开,确立这个原则是一个非常大的进步。它不仅是对中央关于党务公开要求的落实,而且进行了深化。”

(法治湖南建设纲要起草组组长贺安杰:《法治建设要依靠人民服务人民》详见六版)

建立审查机制

党委文件要接受合法性审查

“红头文件”要设有效期,这一制度湖南省在全国是做得最早的。2008年出台的《湖南省行政程序规定》,在有效期制度之外,还要求“红头文件”统一登记、统一编号、统一公布,定期清理。需要指出的是,这里的“红头文件”,不包括党内“红头文件”。

《中华人民共和国法规规章备案条例》2002年1月1日就已施行。但这个备案条例授权审查的对象,也不包括党委出台的文件。

《中华人民共和国行政复议法》规定,复议申请人认为相关“红头文件”违法的,可以在复议程序中提请有权机关审查。但这里的“红头文件”同样不包括党委文件。

由于对党委的红头文件没有明确的审查程序,一旦党委文件或党委和政府的联合发文,超越权限或者与法律法规、中央的方针政策相抵触,很难及时纠正。

《纲要》对症下药,明确要求:“县级以上党委制定的党内规范性文件,应当报送上一级党委备案。”接受备案的机关,对超越权限、同法律法规或者中央的方针政策相抵触的,应当作出处理。”

除此之外,对人大和政府机关发现的党内“问题”文件如何处理,《纲要》也作出了明确规定:“应当由其党组向该规范性文件制定机关或其上一级党委报告,由制定机关或其上一级党委作出处理。”

应松年评价:《纲要》要求对地方党委规范性文件进行合法性审查,并对审查机构、权限、内容作出具体规定,具有破冰意义,体现了湖南省委勇于创新的精神。

转变执政方式

完善省委领导地方立法制度

党的十六大提出依法执政,十六届四中全会作出《加强党的执政能力建设的决定》,把依法执政确定为新的历史条件下党执政的一个基本方式。为此,就必须解决好党如何领导立法的课题。

早在1991年,中共中央就制定了《关于加强对国家立法工作领导的若干意见》,明确了中央如何领导立法。而省级党委如何领导地方立法,《纲要》又走在了前面。

就省委领导地方立法,《纲要》建立了四个方面的重要制度:一是省委提出立法建议制度；二是省委审定地方立法规划制度；三是省委讨论重要法规规章草案制度；四是地方立法重大事项报告制度。

《纲要》提出,省委“对涉及全省改革开放和经济社会发展全局,影响公民、法人和其他组织权利义务的重大决策以及实践证明行之有效的政策措施,适时向省人大或其常委会和省人民政府提出建议和意见,通过法定程序转化为地方性法规、省政府规章,成为具有法律约束力的行为规范。”

除了规范省级党委如何领导地方立法,《纲要》还要求市州、县市区党委关于地方重大事务的决策和主张,凡属于人大及其常委会职权范围内的、需要人民一体遵行的,应当向本级人大及其常委会提出建议,由本级人大或其常委会作出决议或决定,使之成为本行政区域内全体人民共同遵守的行为规范。

“把中央的要求、全省人民的愿望通过人大立法变成地方的法规,变成全省人民一体遵循的行为规范,这是地方党委依法执政最有效的手段。”湖南省委书记周强说。

以依法执政为核心

勾绘10年法治建设蓝图

在《纲要》确定的未来10年法治湖南建设的主要任务中,位居第一的是“提高各级党委依法执政的能力和水平”。

就如何改革完善党委领导方式和执政方式,《纲要》按照党委总揽全局、协调各方的原则,明确了“一个规范、五个支持”的基本思路。

“一个规范”即:从制度上、程序上规范党委与人大、政府、政协、司法机关以及人民团体的关系,党委在同级各种组织中要发挥领导核心作用。

“五个支持”即:支持人大及其常委会依法行使职权,支持政府履行法定职能、依法行政,支持政协围绕团结和民主两大主题履行职能,支持审判机关和检察机关依法独立公正行使职权,支持工会、共青团和妇联等人民团体依照法律和各自章程开展工作。发挥人大、政府、政协、司法机关和人民团体中党组的领导核心作用,保证党的路线方针政策和党委决策部署贯彻落实。

湖南省为什么能够领风气之先,继在全国率先出台《湖南省行政程序规定》和《湖南省政府服务规定》后,又在全国率先把提高各级党委依法执政的能力作为法治省建设的重点?

对此,湖南省委书记周强指出:“目前,我们的发展任务很重,社会管理的任务很重,保障民生的任务也很重。在经济社会发展中积累了大量矛盾。这些矛盾的产生很大程度上是公权机关没有依法办事造成的。我们讲维护人民群众利益,除了丰富物质文化生活之外,还应该重视人民群众对公平正义的诉求。转变经济发展方式,创新社会管理,化解社会矛盾,构建和谐社会……推进法治建设是根本。法治是最关乎公平正义的,因为法治的核心是规范公权力,是治权治官。只有公权力在阳光下规范运行,才能最大程度地减少社会矛盾,才能营造一个可预期的经济发展环境。”周强不止一次强调,抓法治就是抓发展,法治环境是一个地方最大的竞争力。

“实践表明,党委依法执政是法治建设的核心。”周强说,推行法治建设,需要党委的领导,也需要党委带头遵守宪法法律,率先垂范。

中国政法大学副校长马怀德教授认为,党中央确定了党的基本执政方式是“依法执政”,《法治湖南建设纲要》是落实中央要求的具体实践,在规范地方党组织活动方面作出了有益探索。（记者贾京平 万学忠 吴坤）

法治建设要依靠人民服务人民

2011年09月27日 09:37:15　来源： 法制日报

《纲要》探索建立了省委领导地方立法的制度,建立了党内规范性文件备案审查制度,建立了对非法干预司法活动进行备案登记和查处的责任追究制度等等,都是重大的制度创新

最近出台的《法治湖南建设纲要》(以下简称《纲要》),作为一部总揽法治湖南建设的纲领性文件,对法治湖南建设的指导思想、基本原则、主要任务和到2020年的总体目标都作了全面的规定。

中共湖南省委副秘书长、省委政策研究室主任贺安杰,是《法治湖南建设纲要》起草组组长。近日,贺安杰就《纲要》的有关问题接受了《法制日报》记者专访。

记者:建设法治湖南是一项社会系统工程。请问建设法治湖南的核心内容是什么?

贺安杰:最核心的内容是三句话:“通过完善立法、加强执法、深入普法、强化监督,做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究,实现依法执政、依法行政、公正司法、人人守法。”

第一句话是对法治湖南建设工作的要求,是法治湖南建设的工作着力点,突出了法治湖南建设的四个重点环节。其中,完善立法是前提,加强执法是重点,深入普法是基础,强化监督是保障。这四句话体现了中国特色社会主义法律体系形成以后,对法治建设的新要求。

第二句话就是做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究,这是我国社会主义法治建设的基本要求,建设法治湖南要全面贯彻落实这四句话的基本要求。

第三句话就是实现依法执政、依法行政、公正司法、人人守法,这是法治湖南建设的总要求。其中,依法执政是对各级党委的要求,是新的历史条件下党执政的一个基本方式；依法行政是对各级政府的要求,是政府工作的基本准则；公正司法是对司法机关的要求,是司法工作的生命线；人人守法是对全社会的要求,是法治社会的重要标志。这四句话是一个有机的整体,相互联系、相互促进、相辅相成。其中依法执政是核心,依法行政和公正司法是重点,人人守法是基础和前提。

记者:《纲要》作为一部总揽法治湖南建设的纲领性文件有什么特点?

贺安杰:从总体上看,《法治湖南建设纲要》有四个方面的主要特点:

第一,体现了纲领性与指导性的统一。《纲要》以科学发展观为指导,根据中央关于依法治国、建设社会主义法治国家的总体部署,结合湖南实际,着眼于湖南科学发展和法治建设的全局和长远考虑,对法治湖南建设的指导思想、基本原则、总体要求和目标都提出了全面的规定,提出了明确要求。同时又比较注重规范性、操作性和可行性。

第二,体现了长期性和阶段性的统一。法治湖南建设是一项涉及全局和长远的系统工程,是一个循序渐进、逐步推进的过程。《纲要》主要是要为法治湖南建设作出总体规划,对重大制度和重点工作作出安排。不是说8月2日《纲要》公布以后,现在我们就已经是法治湖南了。

《纲要》一方面为未来十年法治湖南建设作出整体规划,勾画一个清晰的蓝图,一方面又根据当前法治建设的实际,对“十二五”时期法治湖南建设的重点任务提出了具体的要求和措施,提出了十二项主要任务。在《纲要》中还明确提出了要求省级各系统、各部门、各单位和各市州在省委的《纲要》发布以后,结合各自的职能和实际,研究制定本系统、本部门、本单位、本地方贯彻落实省委《纲要》的实施意见、具体办法和配套措施。同时《纲要》还确定省委要成立法治湖南建设领导小组,领导小组每年还要制定法治湖南建设的年度工作要点,明确当年工作的主要任务、具体目标和工作措施,落实工作责任,加强考核监督。

可以说,《纲要》既有宏伟蓝图又遵循循序渐进、逐步推进的思路,积小成多,积小胜为大胜,有计划、有步骤地推进法治湖南建设,逐步实现法治湖南建设的长远目标。

第三,体现了坚持法制统一与探索地方特色相结合。《纲要》在坚持法制统一的前提下,立足于湖南经济社会发展和法治建设的实际,立足于我省的阶段性特征,主要着眼于解决我省当前经济社会发展和法治建设当中的突出问题,使《纲要》更具有针对性,既贯彻中央的部署,又体现湖南的特色。比如《纲要》探索建立了省委领导地方立法的制度,建立了党内规范性文件备案审查制度,建立了对非法干预司法活动进行备案登记和查处的责任追究制度等等,这都是重大的制度创新。

第四,体现了依法规范约束公共权力、保障公民权利与依法规范调节经济社会各领域的行为和关系、保障社会主义法治秩序相统一。《纲要》一方面把规范约束公共权力作为重点,同时又不是单纯就法论法,而是把法治建设和经济社会发展有机结合起来,把法治融入经济社会发展全局,贯穿在经济建设、社会建设、文化建设、生态文明建设的各个领域。

记者:我们注意到《纲要》当中规范党委依法执政是《纲要》的一大特色和亮点,请问《纲要》为什么把推进党委依法执政列为法治湖南建设的核心?

贺安杰:依法执政是党中央适应执政条件、执政环境的深刻变化,在我们党的领导方式、执政方式上的重大创新,是党的执政能力建设和党的先进性建设的重要内容,可以说是深刻总结了我们党自成立以来,特别是建国60多年来,革命、建设、改革开放的经验教训的基础上,作出的重大决策和创新。党的十六大提出依法执政,十六届四中全会作出《加强党的执政能力建设的决定》,把依法执政作为新的历史条件下党执政的一个基本方式。十六大以来,中央对于改革和完善党的执政方式和领导方式,对于提高依法执政的能力和水平作出了一系列的重要部署。中央对依法执政在指导思想、原则思路、总体要求和工作重点上都作了一系列明确规定,这就为我们推进依法执政、提高各级党委依法执政的能力和水平指明了方向。

《法治湖南建设纲要》认真贯彻中央关于依法执政的一系列决策部署,探索把提高全省各级党委依法执政的能力作为重点。《纲要》提出改革和完善党委的领导方式和执政方式；完善省委领导地方立法的制度和机制；全省各级党组织都必须在宪法和法律的范围内活动；各级党委要督促、支持和保证国家机关依法行使职权；加强党内制度建设,重点对改革和完善党委的决策机制、推进党务公开、发展党内民主、健全党委新闻发言人制度、健全党内规范性文件制定程序、建立党内规范性文件备案审查制度等作出了具体的规定。

《纲要》的实施,对于提高各级党委依法执政的能力和水平将发挥积极的作用。一是将会有利于提高各级党委的法治意识和法律思维能力。二是将会有利于提高各级党委总揽全局、协调各方的能力,有利于从制度上、法律上确保党的路线方针政策和各级党委的决策部署的有效贯彻实施。三是有利于提高各级党委科学决策、民主决策、依法决策的能力和水平。四是有利于提高各级党委依法办事的能力,善于运用法治的手段来促进发展、推动工作、解决经济社会发展中的突出矛盾和问题。

总体上说,实行依法执政有利于提高党的执政能力,有利于加强党的执政能力建设和先进性建设,从而有利于巩固党的执政地位,更好地领导人民有效治理国家。

记者:公众参与是现代公共管理的一个核心理念,也是民主法治建设的核心要求。《纲要》是如何体现公众参与理念的?

贺安杰:公众参与意义重大,没有参与就没有民主。扩大公众参与,创新公众参与的方式方法,贯穿在《纲要》的各个方面。

一是《纲要》把公众参与作为法治湖南建设的基本原则。法治湖南建设的主体是全省人民。《纲要》规定要充分发挥人民群众在法治湖南建设中的主体作用,要使法治湖南的建设成为全省人民共同参与的社会实践。这是总体要求,也是出发点,也是重要原则。

二是规定了公众参与党委和政府的重大决策。在党委依法执政、政府依法行政这两个大的内容当中,都有专门的条款规定了党委的决策程序和政府重大行政决策程序,都规定了党委和政府的重大决策要实行公示、咨询论证、听证等程序,都要广泛听取社会各方面的意见,公众还可以向党委和政府提出决策建议。

三是公众参与地方立法。公民可以就经济社会事务向立法机关、向政府提出立法建议。《纲要》规定,除依法需要保密的外,所有的地方性法规和政府规章草案,都要通过互联网向社会公布,广泛听取社会各界的意见。对征求意见的情况、采纳或者没有采纳情况,要向社会说明理由。

四是广泛参与行政执法。《纲要》规定了行政执法要实行公示制度,实行公众评议制度。

五是扩大司法参与。《纲要》规定了要进一步完善人民陪审员、人民监督员、特约监督员制度和行风评议等,还规定要实行司法听证制度、群众旁听庭审制度等。

六是参与监督。《纲要》规定了加强舆论监督,强调了对国家工作人员的违法渎职行为,人民群众可以举报投诉。

总之,公众参与贯穿在整个公共管理和法治建设的全过程中。

记者:《纲要》在基本原则中提出要把坚持法治统一与探索地方特色结合起来,《纲要》在哪些方面具体体现了湖南的特色?

贺安杰:在国家法治的基本框架内,在法制统一的前提下,立足湖南经济社会发展和法治建设的实际,《纲要》主要在以下几个方面体现了湖南特色:

第一,以程序建设作为重要抓手。法治有程序问题、有实体问题,但现代法治更加注重通过程序来控权,实体的公正需要通过程序的公正予以保障和实现。特别是作为地方法治建设来说,通过程序建设来推动地方法治,是一条有效的途径。湖南近年来建设法治政府实践表明,通过程序公正来保障实体公正,是一条可行之路。

《纲要》坚持将程序建设作为重要抓手,着力建立和健全完善公共权力运行的一系列程序规则,强化程序法治。比如《纲要》着力建立健全党委的重大决策程序,规定党委重大决策要把调查研究、征求意见、法律咨询、集体讨论决定作为党委重大决策的必经程序。同时,还对于完善地方立法的程序、加强司法规范化的程序规则建设、完善监督程序等等作了规定。程序建设是法治湖南建设的重点,也是一个重要的抓手。

第二,以权力的公开透明运行作为重要着力点。阳光是最好的防腐剂。这些年我省在法治建设中的实践,使我们亲身感受到无论是规范权力的运行,方便人民群众对政府的监督,有效预防和防止腐败,还是为人民群众提供高效便民的服务,推进权力的公开透明运行,扩大公开,使权力公开透明运行,把权力晒在阳光下,都是十分有效的措施。《纲要》把着力推进党务公开、政务公开、司法公开作为重点,这方面《纲要》都有很多具体的规定,还有不少是创新性的举措,并且强调要不断完善公开的内容,确保公共权力在阳光下运行。

第三,以强化监督问责作为重要保障。法律的生命是责任,违法不究必然导致有法不依。《纲要》把监督问责体系的完备作为法治湖南建设的重要目标,强调以强化人大的监督为重点,建立健全全方位的监督体系,着力创新监督机制,全面推行问责制度,健全问责程序,推进问责的法治化。通过强化监督问责,使违法的行为得到及时的纠正和制裁,使腐败行为得到及时的查处,使执法过错和错案责任得到应有的追究。

第四,以解决人民群众反映强烈的突出问题作为突破口。《纲要》把保障人民群众合法权益作为法治湖南建设的出发点和落脚点,把以人为本、执政为民贯穿在法治湖南建设的全过程和各个环节,强调法治建设依靠人民、服务人民,充分尊重人民的主体地位,着力保障和改善民生,加强对社会弱势群体的保护。《纲要》特别强调要运用法治的方式来协调社会关系、化解社会矛盾,维护人民群众利益。特别强调要通过法治的手段来解决好人民群众最关注的权益保障问题、最关切的公平正义问题、最关心的社会治安问题,使人民群众实实在在地感受到法治湖南建设所带来的成果。

第五,以保障和推进科学发展作为根本任务。《纲要》把法治建设作为贯彻落实科学发展观的基本方式,把加强法治建设与推动科学发展、促进社会和谐有机结合起来,坚持法治建设与经济、文化、社会和生态文明建设统筹推进、协调发展,把法治建设贯穿和融汇到经济社会发展的各个方面,通过法治的引导、规范、促进、保障作用,推动和保障发展方式转变,促进全省经济社会又好又快发展,为科学发展、富民强省,为实现社会的和谐稳定,着力创造一个良好的法治环境,提供坚强的法治保障。

第六,以法制创新来推动和保障我省的“两型社会”建设和生态文明建设。湖南山清水秀,生态环境良好,又是全国的“两型社会”建设综合配套改革试验区。《纲要》注重用法制的手段、用法治的方式来推进“两型社会”和生态文明建设,强调要以法制创新为先导,来推动长株潭“两型社会”试验区的体制机制创新和发展方式的转变。强调要着力推进资源环境执法体制的改革,探索建立环境公益诉讼制度,加强对资源环境的司法监督,保障人民群众的环境权益。（记者赵文明 阮占江）

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