傅思明
中共中央党校政法部宪法与行政教研室主任、教授
主讲人简介：
傅思明，中共中央党校政法部宪法与行政教研室主任、教授、博导。在中央党校省部班等各班次讲授《正确出离心时期人民内部矛盾问题》、《社会管理创新与多元化纠纷解决机制》等专题。对社会管理创新和正确新时期人民内部矛盾等问题有较深入的研究。主要研究方向：宪法、行政法、突发事件应对法，出版多部学术专著。
同志们好，今天我们就突发事件应急管理来谈一谈如何应对突发事件。实际上当我们今天来谈这个专题的时候，我们都清醒地意识到，面对各种突发事件的发生，我们随时都要从平时的状态过渡到应急的状态。而应急、应急，是个既要钱又要命的时候。而时代对我们领导干部提出的要求，恰恰是应急、应急，不要急，为了一个目标，依法、科学而有效地去展开。你会发现，衡量一个领导干部有没有应急的能力，其实就是看能不能实现依法、科学、有效地目标。也正因为如此，我们今天的讲座将围绕这一专题，阐述三个方面的内容。
第一方面，引言部分。我们来谈一谈，在今天的中国我们也必须动不动要直面各种突发事件。在此基础上，我们进一步思考突发事件应对，有着怎样的内在机理，或者说有这怎样的生存规律。然后进入第三部分，那就是今天我们讲座的落脚点，那就是面各种突发事件频频降临，应该如何开展应急管理工作，提高党和政府的应急能力。
先讲第一个问题。
一、今天我们必须直面各种突发事件
实际上，研究认为，一般来讲，动植物，自然界动植物要改变环境、战胜危机几乎是不可能的。比如我们都知道，强大的恐龙，由于不能适应环境的变化，早在6500万年前就灭绝了。那么，自然界战胜危机的能力几乎不可能。那么，在人类，其实在古代，人类战胜危机的能力也是非常薄弱的。在古代，人类对各种危机往往一无所知，更缺乏预防、预警和预控机制。比如说，当巨大灾难降临的时候，人们要么仓皇逃命，要么被动应战，整座整座的城市就此毁灭了。但是，恰恰是在现代，人类直面危机，思考应对之策。在这里，我举几个例子。比如，危机发生的定律，人们研究发现，危机发生是有各种规律可循的。德国飞机涡轮机的发明者海恩先生提出了关于飞行安全的法则，被称之为“海恩法则”，这一法则的意思是每一起严重事故的背后必然有29次轻微的事故，300起危险的先兆，以及1000起事故隐患。“海恩法则”有两个基本点，第一，事故的发生是量的积累的结果。第二，再好的技术，再完美的规章，在实际操作层面也无法取代人自身的素质和责任心。这是“海恩法则”告诉我们危机的发生有这样的规律，新的现象。而危机发生的定律之二，“墨菲定律”。“墨菲定律”的基本点是，世界如果有变化的可能，不管这种可能性有多么小，它迟早总归会发生。也正因为如此，“墨菲定律”告诉我们，首先要预防危机的发生，其次要直面危机的挑战，提高应急的能力。危机发生的第三个定律，所谓“蝴蝶效应”。人们说，蝴蝶在热带轻轻煽动一下翅膀，遥远的国家就可能造成一场飓风。“蝴蝶效应”是指在一个动力系统中，微小的变化能够带来整个系统长期的、巨大的连锁反应。我们看到人类总结各种灾难、各种事故演变成的规律性认识，为我们应对突发事件提供了理论的基础，尤其是现代社会，人们应对突发事件，对各种突发事件进行分期管理。比如，无论是自然灾害、事故灾难、公共卫生事件，还是社会安全事件，要进行应急管理，那么就要在分期的基础上开展应急工作。比如，预警期。预警期，强调了防范突发事件的发生，尽可能控制事态的发展。而爆发期，面对危机的爆发及时控制突发事件，防止其蔓延。在缓解期，要保持应急措施的有效并尽快恢复正常秩序。最后，是善后期。善后期，要求在危机处置的基础上，恢复、重建、总结和学习。这也是人类对于公共突发事件认识的科学、理性，尤其是现代社会建立了应急管理的体系，那就是所谓的“一案三治”。
应急管理，首先要求在平时制定各种应急预案，从而做到危机面前心中有数，做到忙而不乱，做到有章可循。其次，要建立起应急管理的体制、机制和法制。在这里，人类直面挑战，积极应对各种突发事件，是因为，突发事件无论是自然灾害、事故灾难、公共卫生事件还是社会安全事件，所有的突发性事件都具有这样的特性，那就是突发性、破坏性、紧迫性以及它的不确定性。实际上，无论什么类型的突发事件，面对突发事件，作为政府必须应声而出，这是今天政府的职责定位决定的。所谓“风能退、雨能退，唯独政府不能退”，可以经典地解释政府的这一职责定位。我们都知道，哪怕在平时，大风大雨没有来，政府就必须做好大风大雨来临的各种准备工作，包括思想准备、组织准备、制度准备、物质准备、技术准备等等准备工作。大风大雨来临之前，政府要做好各种预测、预报、预警工作，大风大雨来了呢，政府要立即展开应急响应工作。大风大雨结束了呢，政府仍然不能退，要做好善后、恢复、重建工作。所以，风能退后、雨能退，唯独政府不能退。
二、突发事件应对其实有着内在的机理
首先，突发事件必然赋予政府拥有紧急权利。面对灾难、面对突发事件，人类的一个理性选择就是让政府先是紧急权利是应对，而政府拥有的紧急权利它和平时行使的社会管理、公共管理的行政权不一样，紧急权利有这样三大特性。第一，叫权利优先。什么意思呢？当政府动用紧急权利应对突发事件的时候，政府的权利是优先的。第二，当政府动用紧急权利应对突发事件的时候，程序非常特殊，甚至应急管理的决策都被称之为非程序化决策。第三个特性，当政府动用紧急权利应对突发事件的时候，非常强调工作要配合，甚至我们经常看到或者听到，人们高喊要万众一心，要众志成城，因为政府在应对灾难，工作要配合。紧急权利的这三大特性，我们举几个例子，我们就有感性认识。比如，我们来看危机中，政府可以动用什么样的紧急权利，我们经历过“非典”，对于《传染病防治法》非常熟悉。《传染病防治法》就规定，传染病爆发流行的时候，为了切断传染病的传播途径，政府在必要时，可以，第一，停止集市、集会、演出等活动；第二，可以采取停工、停业、停课等措施；第三，可以临时征用有关的房屋、交通工具，等等。你看，为了让政府切断传染病的传播途径，就要赋予政府这么大的经济权利。再比如说，《传染病防治法》还规定，发生重大传染病疫情的时候，地方政府有权紧急调集医疗保健人员、卫生防疫人员参加疫情控制工作，我们的《防洪法》、《防震减灾法》规定，在发生洪涝、地震等灾害以后，政府有权紧急征用人力、物力来减灾。这就是我们大家看到的，政府拥有紧急调集权，政府拥有紧急征用权，我们是直接用紧急两个字表明政府这个时候行使的权利已经不是平时的行政管理权，我们把它称之为紧急权利。而当政府动用紧急权利应对突发事件的时候，这个时候，政府的权利是优先的。比如我举一个例子，我们都知道，前年，应对“甲流感”。为了从国门严防输入性甲流感病例的出现，当时，我们一开始采取的对策叫什么呢？叫预甲流感于国门之外。那么，为了预甲流感于国门之外，对来自疫区的航班，比如在我们北京来自外国疫情的航班，那实行远机位停靠，停的地方要远一点，检疫人员不到，那不开舱门。未经过检疫，飞机上的乘客也不能下飞机。为什么？因为政府在动用紧急权利应对甲流感，政府的权利是优先的。而当政府动用紧急权利的时候，程度非常特殊。比如说，危机中政府花钱的程序就和平时不同，举一个例子。2004年，财政部颁布《突发事件财政应急保障预案》，规定了财政部门应急管理的特殊程序，包括：第一，根据突发事件的影响程度，确定采取不同的财政收入和财政支出政策，以及快速拨付资金方式进行支持。第二，按照特事特办，急事急办的原则，及时拨付，促使突发事件的资金专款专用。这就是我们看到危机应对花钱的程序就非常特殊，而当政府动用紧急权利的时候，不仅权利优先，程序特殊，而且强调工作要配合。比如，举个例子。在“非典”期间，我们紧急制定的《突发公共卫生事件应急条例》，第44条就规定，在突发事件中，需要接收医学观察措施的病人，疑似病人，和传染病病人密切接触者，在政府或者有关机构采取医学措施的时候，应当予以配合，拒绝配合的，由公安机关强制执行。再比如说，我们经历过禽流感，对于《重大动物疫情应急条例》比较熟悉。这个条例就规定，老百姓有三大配合。第一，假如他家的老母鸡非正常死亡，按照法律规定，他不能自行处置，他必须向政府报告。第二，他要配合政府进行检测。第三，为了扑灭疫情，可能要采取封锁、捕杀、消毒等强措施，老百姓应当配合。这就是我们大家看到人类社会应对突发事件有这样一个内在的一个机理，面对灾难、面对突发事件，政府要应声而出，为此赋予了政府广泛的紧急权利。
也正因为如此，政府应急，动用紧急权利，应对出发事件，就必须围绕一个目标来展开，那就是要依法、科学而有效。实际上依法、科学、有效的目标，要贯彻到政府应急的整个过程中，比如说，事前科学的预防，事临科学的预警，事中有效的措施，事后科学有效的恢复。而且从事前都事后的应急，必须依法展开。实际上，2007年11月1日，实施的《突发事件应对法》，从预防、预警、处置到恢复，为我们的领导干部应对突发事件奠定了法律的标准。除了法律的标准以外，尤其是在我们国家，已经建立起来的纵向到底、横向到边的应急预案制度，或者说应急预案体系，他为我们的领导干部应对突发事件奠定了操作性的标准。比如说，从国家级的总体预案、专项预案、部门预案，这些预案涵盖了自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。此外，从省级到地方各级政府的应急预案，企事业单位的应急预案，还有重大活动应急预案，乃至军队处置突发事件总体应急预案。为我们今天的领导干部应对灾难、应对突发事件提供了基本的标准。所以，今天我们的领导干部在灾难面前恐怕不能像以前一样高喊，应急、应急，就是凭我的感觉了。我们说，在今天这个时代，我们应对突发事件，必须在依法的基础上科学、有效地去展开各种应急管理工作。而且在这里，值得我们注意的是，危机管理的优行境界也对应我们领导干部的应急能力。比如说，突发事件发生之前，也就是事发前，对我们领导干部提出的一个最低的能力要求，就是面对不可避免发生的突发事件，比如自然灾害，那要求我们的领导干部充分准备好危机的来临，在这里如果没有做好充分的准备工作，危机来临使得人们了生命财产安全损失，并且扩大，那应该追求有关失职、渎职官员的责任。当然事发前，对领导干部最高能力的要求，就是要通过各种预防，积极的预防，去完全避免危机的发生。比如，各种群体性事件，应该通过平时的预防工作，平时要做好群众工作，化解矛盾，避免矛盾的扩大、升级、蔓延。当然，突发事件发生之后，也就是事发后，对领导干部的最低能力要求，就是要求我们的各级党委和政府，要依法、科学、有效地应对危机。那么在这里，如果应对不科学、不有效，那也应该追究责任。当然，事发以后，危机管理的最高能力要求，就是要在危机中善于利用危机，或者我们称之为要化危机，要标本兼治，这就是危机管理的最高境界的要求，对于我们领导干部的能力要求。那么，这样的能力，怎么做到呢？这就是我们要思考的第三个问题。
三、突发事件的应急管理，应该遵循哪些指导原则，从而在危机面前能够有章可循，能够心中有数，能够忙而不乱。研究表明，无论什么样的突发事件，危机管理首先要遵循预防和应急相结合的原则。全面危机管理理论认为，危机管理是重在预防而不是治疗，正因为如此，应急管理应该是预防为主、预防和应急相结合。关于这一点，我们国家制定的《突发事件应对法》第5条就明确规定，突发事件应对工作，实行预防为主、预防与应急相结合的原则。实际上，值得我们注意的是，预防和应急相结合，怎么个结合呢？其实，从根本上来讲，就是要危机管理于政府的日常工作之中，寓危机管理于政府的日常工作之中，那在我们的日常工作中，要有危机管理的工作，主要是做什么工作呢？主要是四个方面的工作。第一，在平时的工作中，要做好各种风险的评估工作。比如今天，我们国家的现代化、城镇化有一个必然趋势，征地拆迁。那么，无论是征地也好，拆迁也好，政府必须在平时的工作中进行风险的评估，从而维护社会稳定。其次，在风险评估的基础上，要制定各种应急预案，并且加强应急演练，通过演练去修订、完善预案。最后，要做好危机来临的各种应急准备工作。这里的准备，包括了在平时的工作中，要做好危机来临的思想准备、组织准备、制度准备、物质准备、技术准备，等等准备工作，从而做到有备无患。
实际上，预防和应急相结合，首先意味着在我们的工作中，要为危机的来临做好准备工作。关于这一点，美国著名的危机管理专家，史蒂文﹒芬克就指出，应当向认识死亡和纳税是不可避免的，并必须为之做好计划一样，我们应该认识到，危机也是不可避免的，也必须为之做好准备。这就让我们意识到，危机准备在危机管理中的重要性。实际上这种准备，比如说，开展定员、定感、定则的事前培训和应急演练，只有重视事前的培训以及应急的演练工作，人们在危机真正来临的时候才能心中有数，做到忙而不乱。其次，在平时的工作中，各级党委和政府要敏感关注偶发的小事。实际上，偶发的小事往往是危机的萌芽。那么，只有把危机的萌芽给控制住，不让它爆发，才是应急管理最重要的一个内容。比如说，我们制定的《突发事件应对法》第21条就专门规定，县级人民政府及其有关部门、乡级人民政府、街道办事处、居民委员会以及村民委员会应当及时调整处理可能引发社会安全事件的矛盾纠纷。在这里，正是要求我们的基层政府乃至群众性基层组织，只有在平时敏感关注偶发的小事，及时调解处理各种矛盾纠纷，避免矛盾的升级、扩大和蔓延，从而成为社会安全事件。在这里，需要我们注意到，那就是要打破常规，建立合理的激励机制，把奖惩建立在日常风险管理行为上。所谓积极的预防，没有奖励，没有激励机制，而危机发生轰轰烈烈地去应对，接着就是大力表彰和奖励，你就会发现，这种激励机制不利于人们重视危机的预防。而古代我们所熟知的所谓扁鹊三兄弟行医，长兄、中兄和扁鹊，他们治病的水平和他们的名胜正好不对称，让我们意识到了，真正的应急应该是注重平时的预防。
其次，突发事件应急管理必须遵循行政应急选择。实际上在预防为主的基础上，面对已经发生的突发事件，面对紧急情况，政府必须抢第一时间采取应急措施，目的就是控制事态发展，抢救人民的生命财产。关于这一原则，《突发事件应对法》第7条规定，突发事件发生以后，当地政府要立即采取措施，控制事态发展，组织开展应急救援和处置工作，并立即向上一级政府报告，必要时可以越级上报。按照《突发事件应对法》这一严格要求，突发事件发生了，当地政府应该干嘛？应立即采取措施，控制事态发展，我们的理论界就把这一法律规定确定的原则称之为行政应急选择。他有两大基本要求。第一，要抢第一时间。第二，要采取应急措施。那么，什么是第一时间呢？今天我们很多领导干部都在思考第一时间了概念，实际上所谓第一时间，它是指的事件刚一发生，未被局外人知晓的时刻。那么，在这个时刻段里面，政府已经启动预案，政府已经发布信息，政府已经赶赴现场。我们完全可以说，政府实现了第一时间，这是对事、对人来讲，它是指人们对突发事件的认识处于空白的时刻。那么在这个时刻段里面，政府已经发布信息，我们完全可以说政府在第一时间发布信息。否则，面对社会各种谣言的出现，政府随后再来发布信息，我们说那么已经不是第一时间，而是政府在辟谣。在这里你会发现，今天我们政府要在第一时间采取措施，发布信息，其实对政府提出了很高的能力要求。比如，举个例子。2009年，在北京元宵节那天晚上9点钟发生的央视大火，第一个报道央视配楼起火的不是我们的政府，也不是我们官方的媒体，却是一个网民。那个网民在晚上9点04分，在天涯社区发了一个帖子《大楼元宵夜起大火了吗？》，上传了手机拍摄的火灾现场照片。从这里大家可以看到，今天在手机和互联网融合的时代，任何一个网民他都可以成为记者，他都可以成为一个公民报道者的时代，政府要抢第一时间发布信息，我们说那已经是非常困难的。但是今天无论是欲望还是法律都始终要求我们政府要抢第一时间发布信息。那么当我们了解了“第一时间”的概念以后，该如何贯彻行政应急选择呢，按照依法、科学、有效的目标，一定要做到三点，第一什么时候启动这个原则，那就是只有存在明确无误的紧急威胁，存在明确无误的紧急威胁是启动行政应急选择的前提条件，而这里的危险它分成两种类型，第一种危险已经发生，也就是突发事件已经来临，那你只好立即启动。比如5.12汶川地震、玉树地震，事先连我们的国家地震局都没有预测到，这个突发事件已经发生，那政府只好立即启动。比如我们甚至看到在汶川地震中，我们的温家宝总理是在飞机上匆匆忙忙的宣传成立以自己为首的抗震救灾总指挥部。当然，危险其实还有一种类型，就是突发事件还没有发生，但是迫在眉睫，就是马上要来。因为今天的科学技术完全能够预测一些突发事件什么时候来临，比如我们的广东、福建、浙江沿海每年大风大雨什么时候来临，它完全能够预测到。那么发出了预警以后就要立即启动，包括第一启动信息发布机制，第二启动预计应按，第三启动相关的预控措施，转移人口、转移牲畜、渔民让他们立即回港。谁来启动？主体是政府法定机关，这是今天政府的职责所在。当然值得我们注意，由于有些突发事件发生在前，启动预案在后，往往第一时间来到现场的不是政府法定机关。比如非法定机关的领导干部来到现场，这个时候也要先行采取控制措施，当然怎么采取那只能根据预案和法律的规定边组织、边报告，乃至于越级上报，以便得到上级事后的确认。但是无论谁来到现场，预测的时候，尽管危机管理把这个决策已经称之为应急决策、非程序化决策。但是面对灾难、面对事故，突发事件的决策既不能手忙脚乱，也不能手足无措，当然更不能为所欲为，想怎么决策就怎么决策，一定要遵循比例原则，这就是突发事件应对的需要开展应急管理的第三个指导原则叫比例原则。比例原则从本质上来讲，它是指的危机的度决定了危机管理的度。它的意思是第一手段必要，你要选择最小的侵害手段，而且这个手段与突发事件的危机控制的目的相称，我们来看《突发事件应对法》第11条的规定，政府采取应对突发事件的措施应当与突发事件的性质、程度和范围相适应。你看，按照《突发事件应对法》的严格要求，你是领导，你来到危机现场，你来采取应急措施怎么采取？脑子里肯定有一根弦，我采取的措施应当与突发事件的性质、程度和范围相适应，相适应我们的理论界就把这一规定确定的原则称之为比例原则。比如政府采取应对突发事件的措施，与其性质、程度、范围不相适应呢，那就叫另外四个字，哪四个字？通常我们看到追究领导干部的责任中就有这样四个字，要么指责这个领导在现场处置不当，那么指责那个领导来到现场处置不力，意思都是违背了比例原则，处置不当、处置不力。实际上，比例原则最集中的运用是制定应急预案，实际上我们都知道，突发事件为什么要制定应急预案呢，是因为要对突发事件进行分类、分级、分阶段，那为什么要对突发事件进行分类、分级、分阶段呢，其实分类、分级、分阶段只是手段，目的就是规定好和它相匹配的管理方式和应对措施。在这里你就会发现，启动哪一级应急响应，采取哪些应对措施，有预案在手，就心中有数。比如说2008年9月13号中央针对三鹿奶粉事件的爆发启动一级应急响应，一级响应中央的有关部委比如卫生部、质检总局、农业部赶赴现场开展危机管理工作，并且根据应急预案采取一级应急措施。所以我们看到三鹿奶粉事件爆发以后有预案，我们的领导干部应对就忙而不乱、有序的展开。在这里关于比例原则，我们来看看美国亚利桑那州法典它是如何规定应急的。美国亚利桑那州法典有明确规定，在州长宣布本州进入公共卫生紧急状态后，卫生当局经过调查认为某人患有传染病，或者与传染病人有过接触史，卫生主任认为对其封锁或者隔离是保护公众健康所必须，同时又是限制最小的措施时，应对其实施封锁或者隔离。这就是我们看到的美国一个州的法典规定卫生主任面对传染病的爆发，他认为对这个人的封锁是为了保护大家的健康所必须，不封锁不行，同时这个封锁又是限制最小的措施时，那么就对他封锁，这就叫比例原则。实际上，回过头来，前面我们点到前年我们国家应对甲流感，采取了预甲流感于国门之外的对策，所以前面点到北京的机场远机位停靠，从疫区来的航班远机位停靠，有关人员没有经过建检疫也不能下飞机，关于这点甚至当时有关国家的政府来向我们国家提出抗议，说我们反应过度，什么意思就是违背比例原则，反应过度。但是当时我们的外交部新闻发言人就对媒体解释说，中国人口众多，尤其是农村人口基数庞大，如果农村爆发甲流感的话，我们农村的医疗卫生设施根本不足以应对这场灾难，所以我们是反应适度，意思就是根据我们中国的国情，这样的反应是适度的，符合比例原则。第三个指导原则叫信息公开与信息真实原则。实际上，自非典以来，我们都已经清醒地意识到信息是突发事件应对的关键环节。在这里，无论政府开展危机决策、采取应急行动，其实都是对信息的反应。无论是政府来应对灾难的公救，还是公民的自救还是互救也就是救他人，都是对信息的反应，这就是为什么信息是突发事件应对的关键环节。而信息公开和信息真实原则，首先要求信息的公开，信息公开有两条途径，第一就是自下而上的报告，自下而上的信息报告要求及时、准确、全面。比如说在三鹿奶粉事件中，为什么中央要免去石家庄市委书记的职务，在中央的通报里就明确说，鉴于省委常委、石家庄市委书记吴显国同志对三鹿奶粉事件负有领导责任，对事件没有及时上报，处置不力负有直接的责任，免去他的职务。其实今天我们大家都已经意识到，早在2008年8月2号这位市委书记已经从企业得到了通报，奶粉出事了，但是一直到9月13号我们中央正式确认就是三鹿奶粉启动一级响应，被这位市委书记整整耽误了一个多月的时间，这就是吴显国同志在三鹿奶粉事件的信息报告问题上他要承担直接责任。那么信息公开首先是自下而上的报告；其次就是自上而下的发布信息。发布信息也要及时、准确、统一发布信息。关于这一点，国家突发公共事件总体应急预案就明确规定，发生突发公共事件要在第一时间向社会发布简要的信息，随后发布初步核实情况、政府应对措施和公共防范措施。在这里我们看到国务院的总预案强调要求政府要在第一时间哪怕向社会发简要的信息。当然，我们有的领导干部很有智慧，对此作了很好的解读，有的领导说所谓“第一时间”发个简要的信息，那就是要求我们在危机面前首先只报事实，慎报原因，有道理。先发一个简要信息，随后再去发布初步核实情况，查清原因，公布原因。实际上信息发布强调了一点，就是在信息公开问题上，别人说不如自己说，被动说不如主动说，这就是为什么我们强调要及时、准确、统一的发布信息，在这里还有个问题需要我们注意的，那就是政府可不可以发布“善意的谎言”，关于这个问题，它来自于这个案例。我们都知道2005年11月13号吉林石化公司双苯厂苯胺车间发生爆炸事故，随后引发了哈尔滨水危机事件，而哈尔滨水危机事件在世界城市史上那都是非常罕见的。危机爆发之初，当地将近400万市民是一度慌乱，但是我们的政府是如何发布信息的呢，21号当得知污染水团将于30个小时内要抵达哈尔滨了，哈尔滨市政府发布公告，说管网检修全市停水4天，这就是我们看到的第一个公告，是2005年11月22号中午12时起，对市区市政供水管网设施进行检修并停止供水，过了一天，哈尔滨市人民政府又发布了第二个公告，告知老百姓真实的信息，说2005年11月13号中石油吉化公司双苯厂苯胺车间发生爆炸事故，预测近期污水要来。那么对第一个公告应该怎么看，实际上当时黑龙江省省长张左己同志，他在解释这个问题的时候对记者解释说，哈尔滨市政府发布这个公告颇费斟酌，主要是担心群众对突如其来的灾难承受不了，这是一个重要原因。过了一天以后，在中央政府的支持下，市政府纠正了这一“善意的谎言”。那么这个公告是不是“善意的谎言”呢，如果是，那以后应对危机可不可以发布“善意的谎言”呢，恐怕值得我们警醒。
突发事件管理的第五个指导原则就是应急责任原则。应急责任原则强调了这个在危机中政府的责任，在这里面正是应急责任的担当，领导干部在平时的工作中他才会全力以赴地预防危机的发生。当然，如果危机已经发生，那么面对应急责任的担当领导干部要会全力以赴地处置危机，控制事态的蔓延，并且转危为安，这就是应急责任，它可以像一把达摩克利斯之剑悬在各级政府和党委的头顶。应急责任原则首先它是通过应急责任体制得到落实的。在这里值得我们注意，无论是我们国家的应急预案，还是相关法律，对应急责任的体制是这样规定的，那就是面对突发事件、面对事故，我们强调以基层负责为主，上级负责为辅，以属地管理为主，行业管理为辅。所以，应急责任体制就意味着今天基层的属地领导干部责任是非常大的，比如说我举个例子，贵州瓮安事件一发生，不用说温州瓮安县的县委书记、县长乃至公安局长被追究责任。那么在这里还值得我们注意更基层就是乡镇一级的责任分担，比如说正是那个李树芬她跳河自杀，尸体摆在河边，摆了一个礼拜在那里发酵，最后引发了群体性事件，那么这个14岁的小姑娘李树芬尸体所在的河边那个镇党委书记、镇长由于他们没有采取相关的措施被免职。此外，死者李树芬她的老家所在地的乡，乡的党委书记和乡长也是由于这个乡的一个女孩子在外面读书跳河自杀，尸体摆在那个河边引发群体性事件，而她生前所在的乡党委、政府也没有采取各种措施，所以也被免去职务。这就是我们看到这个应急责任体制的确立，它对我们基层的领导干部提出了很高的预防责任和处置责任的要求。在这里，《突发事件应对法》确立了应急责任。《突发事件应发法》第63条规定，发生下列情形之一的对主管人员和其他直接责任人员依法给予处分，当然情节严重，构成犯罪，那必然要追究刑事责任。第一种情形没有按照规定采取预防措施，导致发生突发事件，那必然要追究领导的责任。第二，迟报、缓报、瞒报、漏报有关突发事件的信息要追究领导干部的责任。第三，没有按照规定及时发布突发事件的警报，采取预警措施，使得危机发生并且扩大必然要追究领导干部的责任。第四，没有按照规定及时采取措施处置突发事件，或者处置不当，在这里没有及时采取措施处置突发事件是一种典型的不作为。其次，那就是处置不当也就是违背前面讲到的比例原则，处置不当，既不科学又无效，那要追究领导责任。还有没有及时组织开展生产自救、恢复重建等善后工作那也必须为此承担责任，甚至值得我们注意的是，党政领导干部辞职暂行规定就明确要求，对于重大事故负有领导责任的官员应当引咎辞职，这就是我们看到领导干部在重大事故中需要承担的政治、道义上的责任。尤其是关于问责，中央办公厅、国务院办公厅在2009年7月12号下发，关于实行党政领导干部问责的暂行规定，关于实行党政领导干部问责的暂行规定，对于问责的事项和范围，其中第五项是对群体性事件、突发性事件处置失当，导致事态恶化，造成恶劣影响的，那要问责党政官员。也正因为如此，我们大家就看到正是责任让我们意识到危机处理它是个一把手工程，从本质上来讲，危机管理是一把手工程，有什么样的领导人就有什么样的危机管理，当然我们也看到危机也会造就卓越的领导人，实际上危机管理是对领导干部的极大考验，也正因为如此，学习突发事件的应急管理是我们的时代使命。
好，这一讲就到这里，谢谢各位。
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