论立法规划制度的必要性
发布时间：2022-12-06 01:33:50 来源：文档文库
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论立法规划制度的必要性作者：沈广明来源：《人大研究》2014年第10期沈广明立法规划一般被认为是一定的国家机关，依照一定的职权，在立法政策与原则的指导下，根据一定的方式、程序与技术，对立法及其进程进行的系统安排与设计[1]。在我国，立法规划作为一项立法惯例，发端于二十世纪八十年代。1981年9月，国务院经济法规研究中心发布《关于加强经济立法工作的几点建议》，明确立法规划的重要性，提出要“加强经济立法的全面规划”；同年，国务院批准制定1982~1986年经济立法规划，开我国立法规划之先河。1988年7月，七届全国人大常委会第二次会议印发了《全国人大法律委员会关于五年立法规划的初步设想》，并于1991年七届全国人大常委会制定了1991年10月至1993年3月立法规划，这也是全国人大常委会制定的第一次正式立法规划。从八届起，历届全国人大常委会均在届初制定五年立法规划，截至目前已经制定6个立法规划。地方人大自1988年以来，也逐渐开始制定立法规划。目前我国已形成具有中国特色的立法规划制度。立法实践的进步促进了我国经济建设、政治建设、文化建设等各方面的发展。然而，立法规划在实施中也暴露了很多问题，立法规划的实现率不高不禁令人质疑其存在的必要性；立法规划的提案主体单一，致使部分学者担心立法规划被部门利益“绑架”，沦为某些政府部门攫取权力的工具，从而主张取消立法规划。针对以上问题，笔者主要以全国人大常委会立法规划为视角，厘清立法规划的历史发展脉络，探究其产生的背景条件，明晰立法规划本质，以此论证立法规划是否有存在之必要；若有存在的必要，则探讨完善立法规划的可行路径。一、立法规划产生的历史条件决定了其仍有存在之必要我国于1978年后开始大规模立法。为了改变法律制度极其不完备的客观情况和适应改革开放的需要，党的十一届三中全会确定了发展社会主义民主、健全社会主义法制的基本方针，因而立法工作就成为了国家面临的一项紧迫任务。邓小平在十一届三中全会的主题报告中曾说：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。现在的问题是法律很不完备，很多法律还没有制定出来。”同时，考虑到当时巨大的立法工作量以及人力的匮乏，他强调“法律条文开始可以粗一点”“成熟一条就修改补充一条，不要等待‘成套设备’。总之，有比没有好，快搞比慢搞好”[2]。因此，从那时起，我国开始了对立法数量和立法效率的追求。从表1中我们可以看出，不论是全国人大及其常委会制定的法律、国务院制定的行政法规还是部门规章的数量，1949年至1978年和1979年至今两个阶段均有非常显著的差异。改革开放以来，我国法律的立法数量是改革开放前的18.47倍，行政法律的立法数量是改革开放前的8.37倍，部门规章的立法数量是改革开放前的129.05倍。我国立法数量统计表（表1）[3]改革开放后立法数量的飞速增长是立法规划产生的重要因素之一。从表1中我们可看出，在1979年至1988年这十年期间，我国的立法数量较之1949年至1978年这前三十年有极为明显的膨胀。其中，1979年至1988年此10年间制定法律的数量是前30年的3.09倍，行政法规的数量是前30年的2.58倍，部门规章的数量是前30年的15.24倍。而立法规划有着“防止立法工作中的重复、分散现象，避免不必要的立法活动；有助于各部门之间的协调和有准备地参
加立法活动，提高立法质量和立法工作效率[4]”的优势，正好能消除立法数量激增带来的负面影响。另一方面，1978年后发展形势的复杂多变需要借助立法规划进行统筹安排。二十世纪七十年代末至八十年代中期，对外开放与经济体制改革的形势发展很快，出现的一系列新的问题，如：对外资的引进与控制、对合资企业的监督管理等，都需要及时立法予以规范，但对部分问题的处理又缺乏经验。在此背景下，立法工作的统筹规划事宜被提上了全国人大常委会的议事日程。1985年1月22日至23日，全国人大常委会召集省级人大常委会的相关负责人就经济体制改革的立法问题进行座谈。时任六届全国人大常委会委员长彭真在会上指出：“立法应该搞个计划”“而且是搞联系实际的计划”“大家全面系统地研究一下，哪些是主要的先解决，也就是提出一个工作计划”[5]。显然，此处彭真同志所指的“工作计划”就是对立法的整体规划。1988年4月，七届全国人大常委会委员长万里在会上首次正式提出要制定五年立法规划，拉开了全国人大常委会制定立法规划的序幕。当下，孕育立法规划的社会条件仍未改变，立法规划有存在和发展的必要性。首先，改革仍是当前国家发展的主旋律，并且已进入攻坚期和深水区。十八届三中全会以“全面深化改革”为主题，并且与十一届三中全会以来的前6次三中全会不同。尽管前6次会议也都与改革有关，但主题仅是某一方面改革，这次则包括了经济、政治、文化、社会、生态文明以及国防和军队改革、党的建设制度改革等方方面面。其次，今后改革需要立法引领。如果说“摸着石头过河”曾是中国人改革开放初期突破体制窠臼、探索发展新路的形象说法，那么，对于已进入改革深水区的中国，这种“先实践再规范”的模式已不合时宜。全面深化改革，需要“沿着法治过河”。皆大欢喜的改革已基本完成，剩下的都是难啃的硬骨头。教育、医疗、住房、就业、环境、收入分配、城乡统筹等不少领域的改革，牵一发而动全身。如果没有相应法律依据和法律保障，改革者如履薄冰，反对改革者理直气壮，既得利益格局固化，腐败风险加大，势必影响改革深入发展[6]。再次，立法仍需事前规划统筹，使立法工作高效、快速、稳步推进。十八届三中全会为改革制订了时间表，要求“到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，完成本决定提出的改革任务，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型”[7]。此次全面深化改革有方向，更有重点，立法工作应当顺应改革需求，分清轻重缓急有条不紊地开展，因而只有做好立法规划，科学、合理部署立法工作，才能实现立法指引改革的目的。此外，虽然三十多年来我国法律数量明显增加，已基本做到有法可依，但如何提高立法质量、修改和完善现有法律依旧是立法实践中亟待解决的问题，立法工作可以说更为艰巨和复杂，立法规划的制定就如战役发动前的排兵布阵，是必不可少、至关重要的立法环节。二、从法律体系建设的角度看，立法规划是法律系统化、科学化的必要手段从立法规划的性质看，它是一种宏观的立法技术。立法技术是在一定的立法制度中历史地形成的最合理地制定和正确地表述法律规定和条文以达到最完美的表达形式的规则的总和[8]。按照立法技术的对象和范围，我们可以将其分为微观立法技术和宏观立法技术。前者是在法律内在结构编排、法律语言表达等层面运用的技术和方法，涵盖法律制定、废止、修改、解释过程的具体操作技巧。而后者主要解决各种法律、法规、规章之间关系的系统性和和谐性。在立法的急与缓、需要与可能、粗与细、稳定与变化、原则与灵活性方面保持科学的统一，并促使立法与国家的政治、经济、文化发展保持一致。立法规划是在立法预测基础上对立法时机与立法秩序的宏观把握，是一种宏观的立法技术[9]。立法规划是实现立法体系合理化、科学化的必要手段。立法体系是国家制定并以国家强制力保证实施的规范性文件的系统，以及政府依其职权范围颁布的具有规范性的决定、命令等[10]。它是由各级国家立法机关制定的各类规范性法律文件所形成的协调统一的整体构成，包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、规章、自治条例与单行条例、国际条约等。为保证立
法体系内部效力等级的协调性和内在逻辑结构的一致性，立法规划作为一项系统化的技术，对立法的科学设计与安排，有助于达成立法体系的科学化。“凡事预则立”。在我国，立法规划的实施对中国特色社会主义法律体系的形成起到了积极的推动作用。1978年，中共十一届三中全会提出“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的法制建设方针，此后全国人大及其常委会加紧全面立法工作。经过七届、八届两次全国人大常委会的立法规划后，至1988年3月八届全国人大任期结束，我国初步形成中国特色社会主义法律体系框架。九届全国人大对立法规划做出进一步改进，提出“年度有计划、五年有规划、长远有纲要”的要求，制定了到任期结束实现初步形成中国特色社会主义法律体系的目标。随后，十届全国人大确定了基本形成中国特色社会主义法律体系的立法工作目标。2011年3月10日，全国人大常委会委员长吴邦国在十一届全国人大四次会议第二次全体会议上宣布：中国特色社会主义法律体系已经形成。我们用30年走过了西方资本主义国家两三百年的历史，实现了法治建设的历史性成就，这其中五届全国人大对立法工作的高度重视以及全国人大常委会立法规划的稳步推进功不可没，发挥了重要作用
