浅议我国立法技术

发布时间：2016-06-05 14:10:30 来源：文档文库

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浅议我国立法技术

【摘要】：立法技术与立法问题相伴而生，但中国对立法技术的专门研究并不充实。2006年6月24日，十届全国人大常委会二十二次会议，将《中华人民共和国突发事件应对法（草案）》首次提交审议，引起了学术界对立法技术讨论的热潮。近日，青海省人大常委会主任会议通过了《青海省人大常委会立法技术规范》，并以常委会文件的形式印发施行，这种将立法过程中积累的成熟经验用规范性文件的形式确定下来的做法，将立法技术独立的价值和存在的意义提到了一个不容忽视的平台上。

【关键词】：立法技术；突发事件应对法；结构技术；语言技术

那些有足够的天才，可以为自己的国家或他人的国家制定法律的人，应该对制定法律的方式予以一定的注意。

--孟德斯

一、概念解读

“什么是立法技术”学术界的认识是仁者见仁，智者见智，总结起来主要有以下几个代表性的观点：（1）广义活动说和狭义细则说。如原罗马尼亚法学家纳舍茨认为，广义上的立法技术是国家制定法律细则、表达法律规范的内容和形式方面的特殊活动，狭义上的立法技术是专门用来表达法律规定的一些细则。（2）制定和表述说。如前苏联法学家凯里莫夫认为，立法技术是在一定的立法制度中历史地形成的最合理的制定和正确的表述法律规定和条文以达到最完善的表达形式的规则的总和。（3〕过程说。如台湾学者认为，立法技术是依照一定之体例，遵循一定之格式，运用恰当之词语，以显现立法原则，并使立法原则或国家政策转换为具体法律条文之过程。（4）有关规则说。如有的大陆学者认为，广义上的立法技术是同立法活动有关一切规则。狭义上的立法技术则是关于法律的内部结构和外部结构的形式、法律的修改和废止的方法、法律的文体、法律的系统化的方法等方面的规则。（5）方法和技巧说。有的学者认为，立法技术是开展立法活动的方法和技巧的总和，或者是制定和变动规范性文件活动中所遵循的方法和操作技巧的总称。有的学者认为，立法技术是指在立法活动中积累起来的并在立法过程中体现出来的立法经验、知识和操作技巧的总和。

鉴于本篇文章的实际需要，笔者倾向于”方法和技巧说”。即立法技术是立法主体在立法活动中应当遵循的立法经验、方法和技巧的总和。

二、《中华人民共和国突发事件应对法（草案）》（以下简称草案）中凸显的立法技术之进步体现

法的结构技术是进步的亮点。法的结构包括内容结构和外部结构，外部结构亦是法的外部表现形式，本文不再赘述。笔者试图通过草案的内容结构－－立法目的和立法原则以及特定术语的界定和解释分析法的结构技术。

首先，立法目的的明确体现了立法技术中逻辑、事实与价值的兼顾与平衡。立法目的也就是立法宗旨，主要回答为什么要制定该法，制定该法要解决什么问题、获得什么结果等。在逻辑层面，立法技术是国家立法事业不可或缺的构成要素。正如周旺生先生在《立法学》一书中谈到，不仅一国的立法学主要应当由立法原理、立法制度、立法技术三要素组成，而且一国的立法事业(尤其是现代国家的立法事业)也应当由这三要素构成。它们是立法学和整个立法事业不可或缺的元素。笔者认为，这应当成为我们对立法技术的共识。

在事实层面，由于SARS、矿难、禽流感等公共卫生事件和社会安全事件的发生,使得人们对突发事件的应急预案之要求越来越高。根据国务院有关部门的统计显示,2005年全国发生自然灾害、事故灾害、公共卫生事件和社会安全事件等各类社会突发事件540万起,造成约20万人死亡,直接经济损失约3253亿元.一系列亟待解决的问题也接踵而生：如应对突发事件的责任不够明确；统一、协调灵敏的应对机制尚未形成;相关行政机关应对突发事件时，依法可以采取的应急处置措施不够充分有力；突发事件的预防与应急准备，监测与预警，应急处置与救援等制度机制有待完善，法律方面尚有盲点；处置不当的法律后果责任不明确等。可见，现实的需要是立法目的最直接的体现。

在价值层面，立法技术实现了传统向现代的过渡。立法技术作为动态的概念，随着社会的发展进步而发展进步。《草案》的出台可以视为是自非典、禽流感等突发公共危急暴发，以及各地矿难等事故频发后，我国立法机构的重大立法转变。长期以来，我们所理解的危机管理始终停留在”紧急状态，现抓现管”的传统思维中，草案的内容将危机管理纳入法治化的轨道，不亚于立法技术价值上的一座里程碑。

其次，特定术语的界定和解释是立法技术进步的又一体现。特定术语的界定和解释是指立法者根据需要对某个专有名词或概念所作的阐释。按照立法的技术要求，立法用语应当通俗易懂，但中国的文字语言往往有多种含义，如果在立法时不对特定的文字用语专门定义或说明，执法者在执法过程中可能因术语理解的分歧，不能正确把握该法的立法意图，从而导致执法错误。守法者也可能因错误理解法律术语而不能充分行使法律赋予的权利。此外，有些立法所涉及的内容专业性较强，如果对有关专业词语没有进行定义或解释，也不利于人们自觉遵守和执行。草案最初以”紧急状态法”名称列入十届全国人大常委会立法规划，最终改为以”突发事件应对法草案”的名称提请审议。宪法规定的紧急状态和戒严法规定的戒严都是应对最高程度的社会危险和威胁时采取的特别手段，实践中很少适用。概念的变化体现了立法的谨慎。在此基础上，《草案》对突发事件作了明确的界定和解释：”本预案所指的突发事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危急公共安全的紧急事件。”同时还将突发事件分为四类四级，这种对术语的界定从一个侧面反映了我国立法技术的技术含量在逐步增加。

三、《草案》折射出我国在立法技术方面的不足

一、法的语言表述技术是我国立法技术的不足之处。语言根据辞海定义，是指”以语音为物质外壳，以词汇为建筑材料，以语法为结构规律而构成的体系。” 在立法上，语言成为法律的载体而被立法者所重视，久而久之形成一种按照一定规则来表述法律的专门语言，即立法语言。作为立法语言，既要准确无误的表达立法者的意志，又要易于人们理解和遵循，因而立法语言的表达技术必然成为立法技术的构成部分。

笔者认为，我国立法语言的准确性和具体性有待进一步提高。立法语言的准确性和具体性通常被看作是”立法语言的灵魂和生命，也是立法政策和立法意志记载、表述和传递的第一要义。”很明显，立法政策记载得不准确，表达得不具体，必然会使传递的信息具有先天的缺陷。《草案》折射出我国在立法语言表达技术方面的弱点，如《草案》中规定了各级政府不能谎报瞒报突发事件的真实发生情况，但对什么是谎报瞒报只字不提，同时《草案》第57条规定，新闻媒体”违反规定擅自发布有关突发事件处置工作的情况和事态发展的信息或者报道虚假情况的”，由（突发事件）所在地履行统一领导职责的人民政府处５万元以上10万元以下的罚款。笔者看来，草案第57条不够准确，并没有规定处罚的适用范围，有权力作出处罚认定的相关部门。

（二）我国立法存在立法技术失衡的情况。除了上述提到的《草案》第57条规定之外，第45条还规定：”政府应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件应急处置工作的情况和事态发展的讯息，并对新闻媒体的相关报导进行管理。但是，发布有关讯息不利于应急处置工作的除外。”可是，仔细探究就会发现，《草案》并没有说出新闻媒体违反的是什么规定，目前我国关于新闻报道没有立法，所谓”规定”在实际中会不会沦为政府说了算？正如张千帆所认为的那样，”这一规定的设计者的初衷，大约是考虑到发生突发事件后，如果媒体报道不真实或者不合时机，会给处置工作带来困难。但事实上，在一个开放社会中，通过媒体的公开报道及时有效披露信息，带来的效益远远超过政府封闭信息、秘密处置，这才是最节约成本的。”从SARS到各种地方安全事故，这样的例子屡见不鲜。只有在极端个别情况下，媒体的报道才可能是负面影响超过正面效益。现在《草案》的有关条款是把极端情况作为普遍性原则加以禁止，忽略了新闻自由是规则，限制是例外这一基本理念。这在立法技术上有失平衡，是欠妥的。