两会关于农村宅基地,2019年全国两会关于农村宅基地农村土地提案
2019年全国两会召开在即，第十二届全国人大代表、天能集团董事长、党委书记、新川村村书记张天任授权网易财经发布其所提交的两会建议，该份建议主题为《关于要求国务院出台农村宅基地管理条例的建议》，以下为具体内容：
关于要求国务院出台《农村宅基地管理条例》的建议
2019年中央1号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》明确提出要完善农村宅基地管理制度。农村宅基地作为农村土地的重要组成部分,不仅在农民的日常生活生产中起着举足轻重的作用，而且是农民手中的一项重要的财产性权利。但是，目前在我国农村，宅基地涉及面大量广,情况复杂,长期以来一直不仅是农村工作的热点难点问题之一。也是加强村庄规划建设管理,建设社会主义新农村的一个重要环节。因此，我们建议国务院尽快制定出台《农村宅基地管理条例》。
一、制定《农村宅基地管理条例》的必要性和可行性
农村宅基地使用权是我国特有的一种用益物权形式，在一定程度上具有福利性质和社会保障的功能。而目前我国农村宅基地在使用、管理等方面尚存在一些突出的问题。主要有：
1、现实矛盾和历史遗留问题叠加，亟待规范农村宅基地的使用和管理。
近年来，我国各地都在积极地探索如何加强农村宅基地管理的措施，取得了一定的成效，但是，我国在农村宅基地管理方面的现实矛盾和历史遗留问题仍然较广泛存在，宅基地使用管理缺乏规范性。诸如一户多宅、乱占地建房，批少用多、多占地建房的现象盛行；人均宅基地面积超标情况严重，空心村普遍，宅基地闲置问题突出，节约集约化用地水平不高；宅基地审批退出机制不健全，缺乏可操作性；农村宅基地使用权的流转秩序混乱等等。
2、现有涉及农村宅基地管理的法律法规不够完善,甚至自相矛盾。
我国目前没有一部专门的农村宅基地的专门法律来调整农村房屋和宅基地纠纷。尽管农村宅基地被《物权法》界定为一种用益物权，但由于其本身的福利性和身份性等特殊性质，国家法规长期以来均限制其自由流转，即取得宅基地后只可自己建房，不可将其出卖、转让，也不可以抵押。法律法规强调宅基地使用权的福利保障性质，而忽略了它的物权性质。从实践来看，当前政策对流转的严格限制与流转广泛存在的现实矛盾有目共睹。一是宅基地使用权的禁止流转与农村住房所有权可以转让的矛盾。由于现行法律未禁止农村集体组织内部成员之间的房屋买卖和租赁，形成了宅基地使用权随房流转的事
实，这就与现行政策对宅基地使用权流转的限制规定产生了冲突。二是不同法律之间的矛盾。《土地管理法》等现行法律规定农村集体经济组织成员每户只享有一处宅基地使用权，但现实中因继承、购买、申请等原因造成一户村民拥有多处宅基地的现象广泛存在，这就导致了继承人合法的继承权却违反了土地管理法律的矛盾现象。三是同一法律的不同法条之间的矛盾。《物权法》第一百五十二条只规定了使用权人享有占有和使用的自由，并未规定其转让的权利。但是，该法第一百五十三条又对使用权的流转作出了规定:“宅基地使用权的……转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”出现了前后矛盾的情况。由于缺乏宅基地使用权流转的相关法律规范，尤其是宅基地使用权的没有强制登记制度，实践中转让方与受让方的权利不明，纠纷不断。四是不同部门的法规互相牵制,对宅基地处理意见标准不统一。如“一户一宅”的实施，目前农村一些因子女结婚后确需分户而需要宅基地建房的，公安部门与国土部门，一个是需要取得宅基地才能单独立户，一个是需要取得户籍才能审批宅基地，这样的互为前置条件，导致难以落实。
3、农村宅基地权能的不完全性，导致农村宅基地管理的虚化和缺位。
长期来，农民对宅基地的权能只有占有和使用权，而没有收益和处分权。一方面由于农村宅基地属于福利性财产，在农村集体用地建设范围被剔除。二方面由于法律法规和有关文件禁止宅基地的流转，规定农民宅基地归集体所有，农民可无偿使用，不得转让、出租、抵押。但实际上收效甚微。比如“小产权房”等宅基地使用权隐形流转已存在许久且愈演愈烈，这与法律规定相悖的社会现象严重存在着，而相关职能部门无法监控和制止，缺乏有效的监管措施。导致国家对宅基地使用权流转缺乏规范性的指导，引发了农村住宅市场的无序和混乱。其次是由于农村宅基地权能的不完全性，也导致农村宅基地闲置浪费现象严重，闲置的宅基地长期得不到有效利用，造成了资源的浪费。再次是由于农村宅基地权能的不完全性，也导致城乡发展的不协调。城镇住房可以入市进行交易，而农村住宅却无法进入市场自由流转，这实质上反映了农村住宅和城镇住宅地位的不平等。也导致农村住宅市场有效需求不足，农村住宅价格偏低；另一方面，农民不能合法买卖、租赁或抵押自己的房屋，无法将房屋价值置换为可以变现的资本，也在一定程度上影响了农民增收、农村建设和农业发展。
二、制定《农村宅基地管理条例》的建议
2019年中央1号文件《关于
全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》已经明确提出要完善农村宅基地管理制度。因此从我国国情出发，依据农村的现状实际，亟待建立有利于我国农村稳定、农业发展、农民致富的宅基地管理制度。并建议：
1、全面清理有关涉及农村宅基地的法律法规。
对《宪法》《民法通则》《物权法》《土地管理法》《担保法》等法规以及国务院和国土资源部、建设部等部委文件，直至地方政府的既有政策作出全面修改、调整。建立、完善从农村宅基地的取得、登记、使用、处分、收益等系统的农村宅基地管理办法,明确其法律关系和法律地位。从法规上解决目前农村宅基地的制度性顶层设计缺陷。
2.抓紧制定出台《农村宅基地管理条例》。
针对目前我国农村宅基地立法的滞后，应尽快出台《农村宅基地管理条例》或《农村宅基地管理办法》，对农村宅基地的规划利用，产权关系，标准面积，取得与丧失等；对申请对象的界定，审批程序的规范，使用期限的明确，审批结果的公开公示，宅基地的使用监督等；对农村宅基地使用权取得主体、宅基地使用权转让客体、继承取得宅基地使用权、有偿使用和期限设置、宅基地使用权法定登记、宅基地使用权流转的条件、形式和内容（买卖、租赁、抵押、以地入股、继承、遗赠和赠与）等；对农村宅基地使用权的概念、取得方式、内容、行使、灭失、流转、法律责任及其他法律应当规定的条款等等。作出专门的法律规定。
3.尽快适度选点，开展农村宅基地管理制度改革试点。
为落实2019年中央1号文件提出的“改革农村宅基地制度,完善农村宅基地分配政策,在保障农户宅基地用益物权前提下,选择若干试点,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。”要求，建议国务院在全国选择若干县（市、区）们尽快开展农村宅基地管理制度改革的试点。着力解决目前我国农村宅基地依法管理的难点热点问题。诸如：实行宅基地超占部分有偿使用问题；宅基地使用权期限及一定范围内的宅基地有偿使用问题；逐步建立农民宅基地使用权流转市场问题，有计划、有步骤、有重点地推进农户住宅集聚化建设问题；积极推进农村宅基地整理,盘活农村土地资源，加速农民社区建设，提高节约集约化利用水平问题；建立农村宅基地退出机制问题；规范政府的征地权力，切实保护农民宅基地的合法权益问题等
张天任另一个身份是浙江长兴煤山镇新川村村书记，在今年的两会议案上，他也重点关注了农村宅基地、农村城镇化进程中的村企共建模式和软
规划等问题，并提出了多项建议。
“我建议国务院尽快制定出台《农村宅基地管理条例》，完善农村宅基地分配政策，在保障农户宅基地用益物权前提下，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。”张天任说道。
此外，他还提出在城镇化建设实践中应推广村企共建模式，参与新型城镇化的企业与政府、村民结成伙伴关系，参与到镇村产业、社会、环境的建设之中，参与到镇村规划、开发、运营过程之中，实现从传统开发商逐步向城市综合运营商转变；农村城镇化进程中也要重视社区构造、文化和法律素养提升、立体文化传承等无形规划（软规划）。
农村宅基地改革应破冰
2019年中央1号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》明确提出要完善农村宅基地管理制度。农村宅基地作为农村土地的重要组成部分，不仅在农民的日常生活生产中起着举足轻重的作用，而且是农民手中的一项重要的财产性权利。
但是，目前在我国农村，宅基地涉及面广，情况复杂，长期以来一直是农村工作的热点难点问题之一。张天任称，宅基地使用管理缺乏规范性，诸如一户多宅、乱占地建房，批少用多、多占地建房的现象盛行；人均宅基地面积超标情况严重，空心村普遍，宅基地闲置问题突出；宅基地审批退出机制不健全，缺乏可操作性；农村宅基地使用权的流转秩序混乱等等。
我国目前没有一部专门的农村宅基地的专门法律来调整农村房屋和宅基地纠纷。尽管农村宅基地被《物权法》界定为一种用益物权，但国家法规长期以来均限制其自由流转，即取得宅基地可自己建房，但不可将其出卖、转让，也不可以抵押，法律法规强调宅基地使用权的福利保障性质，而忽略了它的物权性质。
张天任认为，从实践来看，流转的严格限制与流转广泛存在的现实矛盾有目共睹。因继承、购买、申请等原因造成一户村民拥有多处宅基地的现象；宅基地使用权的没有强制登记制度，实践中转让方与受让方的权利不明，纠纷不断；前农村一些因子女结婚后确需分户而需要宅基地建房的，公安部门与国土部门，一个是需要取得宅基地才能单独立户，一个是需要取得户籍才能审批宅基地，这样的互为前置条件，导致难以落实。
为此，他建议，全面清理有关涉及农村宅基地的法律法规，全面修改、调整。建立、完善从农村宅基地的取得、登记、使用、处分、收益等系统的农村宅基地管理办法，明确其法律关系和法律地位，从法规上解决目前农村宅基地的制度性顶层设计缺陷。
“目前我国农村宅基地立法的滞后，应尽快出台《农村
宅基地管理条例》或《农村宅基地管理办法》。”张天任说道。“从而明确农村宅基地使用权的概念、取得方式、内容、行使、灭失、流转、法律责任及其他法律应当规定的条款。”
他认为，可以在保障农户宅基地用益物权前提下，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。建议国务院在全国选择若干县（市、区）们尽快开展农村宅基地管理制度改革的试点，着力解决难点热点问题。
诸如：实行宅基地超占部分有偿使用问题；宅基地使用权期限及一定范围内的宅基地有偿使用问题；逐步建立农民宅基地使用权流转市场问题，有计划、有步骤、有重点地推进农户住宅集聚化建设问题；积极推进农村宅基地整理，盘活农村土地资源，加速农民社区建设，提高节约集约化利用水平问题；建立农村宅基地退出机制问题；规范政府的征地权力，切实保护农民宅基地的合法权益问题等等。
农村城镇化应村企共建重视软规划
“我生长在乡下，创业起步在农村，我与城镇化建设有着特殊情结，在经营天能集团的同时始终关注农村发展，想方设法反哺农村。”张天任谈到。
当前，中国尽管城镇化率已超过50%，但远低于发达国家近80%的平均水平。张天任认为，通过村企共建新模式，让企业成为主体，参与新型城镇化建设，浙江、江苏、北京等地在实践中都进行了尝试，并取得了良好效果。
他说，实行“村-镇-企”三方联动的村企共建模式，能够加快推进城镇化建设进程，真正使农村受益，让百姓得利。这应是当前和今后中国城镇化建设值得实践和推广的思路和方向。
在今年的两会上，张天任在议案中提出，需要大力发展镇村产业经济，特别是二、三产业的扩展和升级，注重培育特色产业和优势产业，将企业发展与乡村经济融于一体，以工建农、农工互补，在加快城镇化进程中促进产业升级，在产业升级中提升城镇化质量。
此外，根据地方政府对区域发展的总体要求，结合新农村建设，做好镇村的产业规划、空间规划、制度规划，在顶层设计时融入产业配套理念，全面推进空间布局、生态环境、社会服务、智慧城市的综合统筹、协调发展，实现职住平衡、宜居宜业。同时，关注城乡统筹发展及城乡生态环境建设。
同时，整合资源，通过城镇化平台将不同社会资源引入到开发建设中来。过去这些完全由政府主导的过程，现在可让企业和政府共同寻找商业契机，打造新商业模式，全面建设功能混合的新城镇。
张天任认为，农村城镇化中，企业可带动农民就业，拉动农村消费，而国家鼓励社会资金投入城镇化建设
，企业可在城市基础设施、公共服务设施建设等领域寻找更多投资机会。
目前农村城镇化上也存在一些偏向或误区。他说，依法规划仅对城镇规模、城镇结构、城镇选址等规划进行定位。这些看得见、摸得着的规划统称为硬规划，而忽视了社区构造、文化和法律素养提升、立体文化传承等无形规划，这些无形规划统称为软规划。
为此，张天任建议，由国家制定统一法规，可在《城乡规划法》中加入软规划。各地立足实际，制定相应的行政法规、地方性法规，对当地农村城镇化进程中的软规划进行具体安排。或由个别地方先行立法试点，成功后再由国家进行立法。
“农村城镇化进程中依法规划的硬规划，已由《城乡规划法》作出规定，软规划应同等对待。否则，软规划的效用会低于硬规划，这与其地位不符。”
张天任说，各地制定的农村城镇化建设软规划，应指向城镇规划的社区构造、文化和法律素养提升、历史文化传承等的无形规划。在制定、修改城镇软规划之前和软规划方案报送审批之前，应依法将草案进行公告，征求专家和公众的意见，一旦通过审批，必须严格执行，违反者要承担相应的法律责任。
在城乡规划立法中，软规划与硬规划不但可纳入统一法规，也应具有同等的法律地位和受重视程度。比如，历史文化遗迹保护的硬规划，有助于实现历史文化传承的软规划。反之，一些软规划的制定和实施，也能在很大程度上推动硬规划实现
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