美国政府信息公开制度建设的历程及启示
作者：赵京国
来源：《行政与法》2013年第08期
摘 要：进入信息社会以来，公众对政府的要求越来越高。政府要成为良好的治理主体，政府信息公开是必要条件，政府信息公开是实现主权在民原则的保证，是建设服务型政府的要求，同时也是制约行政权力，预防腐败，构建和谐社会的重要措施。西方国家特别是美国在政府信息公开制度建设方面走在了世界各国的前列，有很多方面值得我们借鉴和学习。
关 键 词：政府信息公开；服务型政府；知情权
中图分类号：D63-39 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2013）08-0017-04
收稿日期：2013-05-12
作者简介：赵京国（1970—），男，山东新泰人，泰山学院管理学院讲师，管理学硕士，研究方向为公共行政理论与实践。
基金项目：本文系2011年山东省高校人文社科项目“推行行政服务标准化，构建服务型政府”的阶段性成果，项目编号：J11WG93。
自20世纪60年代起，人类开始进入信息社会，以信息技术为标志的技术革命全方位地改变了整个人类社会。不仅改变了人类的生活方式、思维方式，同时也改变了国家、政府传统的管理方式。信息公开、透明不仅是时代的主要特征，而且对政府管理方式也提出了挑战，即要求政府进行信息公开，保证公众的知情权、监督权和参与权，为此，世界各国都通过立法方式来保证政府信息公开。
一、政府信息公开的必要性
（一）政府信息公开的含义
一般来讲，政府的内涵有广义和狭义之分，或者有更为详细的分类。广义上或更广泛意义上的政府包括立法机关、行政机关、司法机关及其他公共组织，狭义的政府就是国家各级行政机关。
政府信息公开是指各级政府部门依法在其职责范围内公开其政务活动与结果，允许用户按照法定程序，通过查询、阅览、复制、下载、摘录、收听、观看等方式利用各种公共信息资源。[1]政府信息公开制度是世界各国政治制度的重要组成部分，也是政府实现良好治理的必要手段，其中，美国的政府信息公开制度建设走在了世界各国的前列。
（二）政府信息公开的必要性
⒈政府信息公开是落实人民主权原则的重要举措。人民主权原则是民主社会的一项重要制度， 根据人民主权原则，人民是政府权力的最终来源，政府合法性来源于人民对政府的支持和认可，否则政府就有倒台的危险；人民有权了解政府是否合法、合理、恰当地行使了人民授予的权力，其重要途径就是通过了解政府相关信息来判断。因此，政府有义务通过一定的方式快速、有效地向社会公众公开政府信息，让公众享有知情权，便于其参与政府的管理和对政府进行监督。
⒉政府信息公开是建设服务型政府的要求。服务型政府是民本政府，服务公众是政府运作的根本目的，政府应围绕公众的需求提供相应的公共产品和公共服务，因此，必须让公众参与政府的管理过程；服务型政府是有限政府，政府的权力是受到限制的，需要借助一定的平台来公开政府信息，便于公众参与和监督；服务型政府是透明政府，公开、透明是对服务型政府的要求，政府信息公开是构建服务型政府的必要手段；服务型政府是法治政府，政府依法行政，政府的行为要受到法律的约束和规范，而政府信息公开是前提。
⒊政府信息公开是规范行政权力，预防腐败的重要措施。随着社会结构的日益复杂和社会分工的细化，行政权力行使的范围不断扩大，而如何规范不断膨胀的行政权力就成为各国面临的重要课题。阳光是最好的防腐剂，制约、规范行政权力的重要举措就是将政府信息进行公开，政府信息公开是公众参与政府决策、参与社会管理的前提，政府信息公开改变了行政权力原有的行使方式，在一定程度上可以防止腐败现象的发生。
二、美国政府信息公开制度建设的历程
美国是世界上在政府信息公开制度建设方面做得比较好的国家，但从建国到1966年《信息自由法》的颁布也经历了一个长期发展、完善的过程。
（一）信息公开有限时期
是指从美国建国后截止到1966年这段时间。这一时期，美国国会通过立法制定了保护公民获取政府信息的制度，但由于立法的不完善和政府行政特权的存在，公民在获取政府信息时还是受到了很大的限制。
美国1787年宪法的内容比较简单，并没有关于保护公民权利的内容，后来在《宪法第一修正案》中规定了国会不得制定限制言论或出版自由的法律，以此保护公民不受限制地合法利用政府的信息。1789年，美国国会制定了《管家法》，该法赋予了联邦政府机构行政首长监护、使用及保管与其业务相关的记录、文书及财务等权能。但对于公民能否获取信息及获取信息的程序，没有明确的法律规定，政府机关可以借此来拒绝公开信息。
进入20世纪后，随着政府规模的不断扩大和政府干预社会程度的加深，公民日趋认识到了政府信息公开的重要性。为此，在1935年，美国国会通过了《联邦登记法》，由美国国家档案馆负责出版《联邦登记》日报，向社会公开政府相关的信息。从总体上看，战前美国政府机关可以自由裁定是否公开信息。二战后，国会于1946年制定了《行政程序法》，该法规定公共信息应当向社会公众公开，但由于其内容规定，“有好的理由”和“为公共利益”可以拒绝公开，加之当时最高法院的判决倾向于维护政府不公开信息，因此，此时的政府信息公开在很大程度上取决于政府自身的意愿，取决于政府对自由裁量权的使用。
（二）信息公开完全时期
1966年，美国国会通过了《信息自由法》，该法改变了以往制度中不利于公民获取政府信息的被动状态，强调政府必须公开应该公开的信息，确立了政府信息公开制度。此法先后在1974年、1986年和1996年作了修改，对政府在信息公开方面的义务和责任提出了更多的要求。虽然在2001年9·11事件后美国又修改了《信息自由法》，对政府信息公开作了一系列的限制，使政府信息公开程度受到了影响，但它并没有改变公开、透明、公平的基本价值理念。而在2007年底国会通过的《信息自由法》最新修改案中，要求政府机关在信息公开方面承担更多的义务。《信息自由法》颁布后，世界各国纷纷效仿美国制定了本国的信息公开法。
另外，1972年，美国国会还制定了《联邦咨询委员会法》，规定了联邦政府行政机关的组织结构和活动内容；1974年，美国国会颁布了《隐私权法》，后又进行多次修改，意在加强政府对个人信息、财产和隐私权的保护；美国国会于1976年通过的《阳光下的政府法》规定，政府必须向公民公开政府会议的内容，1993年，修订后的《阳光下的政府法》还增加了要求高级官员离开联邦政府后也要留档，并且要定期向管理和预算局汇报，该局要向公众公开这些汇报的内容。
经过不断的发展和完善，美国基本形成了以《信息自由法》为核心，由《联邦咨询委员会法》、《隐私权法》及《阳光下的政府法》等组成的一个目前世界上较为完备的政府信息公开制度体系。
三、美国政府信息公开制度建设带来的启示
（一）中国政府信息公开制度建设的历程
在信息社会，中国政府信息公开制度建设也经历了一个不断发展的过程。
⒈政务公开阶段。自20世纪80年代开始，中央在一些地方实行政务公开试点。1987年公布的《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》要求实施村务公开；1988年，中央要求各级领导机关实行“两公开、一监督”；1994年的《关于加强农村基层组织建设的通知》明确提出要加快农村村务公开制度建设；而后又颁布了一些法规，规定政府各部门要强化对政府政务公开制度的落实。
⒉从政务公开到政府信息公开阶段。随着政务公开制度的发展，人们的注意力逐渐转向政府信息公开。一是20世纪90年代末的政府上网工程，为政府信息公开提供了平台；二是中国加入世贸组织的要求；三是“非典”事件处理的经验和教训，使政府部门认识到政府信息公开的重要性；四是2004年3月国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》要求把政府信息公开作为依法行政的重要内容。
⒊法制化阶段。进入20世纪后，我国一些地方政府围绕政府信息公开做了很多的探索，制定了政府信息公开方面的地方政府规章，建立了新闻发言人制度。国务院在听取地方政府的各种意见后，在2007年4月颁布了《政府信息公开条例》并于2008年5月1日正式实施，这是我国第一部全国性的有关政府信息公开方面的行政法规，使政府信息公开进入了法制化阶段。
（二）美国政府信息公开制度建设的启示
我国虽然自2008年5月1日起开始实施《政府信息公开条例》，使政府信息公开步入法制化阶段，但由于现有的制度不够完善，因而政府信息公开推行的效果并不尽如人意。因此，应借鉴美国政府信息公开制度建设方面的经验，推动我国政府信息公开制度建设。
⒈立足国情，稳步推进。从美国以及世界其他国家的政府信息公开制度的建设历程来看，政府信息公开是一个逐渐推进的过程。美国从《管家法》的制定到《信息自由法》的颁布也经历了一个较长的时间。我国政府信息公开制度建设从20世纪80年代起至今，时间尚短， 公众的法制意识还比较淡薄，因而需要培养其法制观念和参与意识。从系统论的角度来看，政府信息公开不是孤立的，作为一个系统，政府信息公开本身还需要做很多工作，比如政府网站建设、信息更新，政府工作人员在思想上的认同度以及内部制度的健全与完善等。除此之外，还与其他系统有着密切的联系，比如政府信息公开与政治体制改革、行政体制改革密切相关，与政府的职能界定相关，与市场经济发展程度相关等等。因此，完善政府信息公开制度需要统筹兼顾，系统协调，不断推进。
⒉提升政府信息公开立法的层次。从政府信息公开的制度规范来看，世界上大多数国家的普遍做法是制定了相应的专门法律作为保障，或是先制定和实施相关的政策，然后再上升到法律的层次。我国的《政府信息公开条例》是国务院制定的一个行政法规，与立法机关制定的法律相比，其法律效力比较低，缺乏足够的法律权威，不能为政府信息公开提供持续的法律支持；同时，调整的范围有限，只能适用于行政机关，不能约束和规范其他权力机构（比如立法机关、司法机关等），也不能规范村务公开、校务公开等。因此，政府信息公开要取得实效，必须及时提升《政府信息公开条例》的法律效力，使其上升到法律的层次（由全国人民代表大会制定《政府信息公开法》），这样，才能更好地推动政府机关信息的公开、透明，才能调整更广范围包括所有国家机关的信息公开，规定政府机关及工作人员承担不公开信息的后果，同时协调与其他法律的关系，推动政府信息公开。
⒊充实和完善《政府信息公开条例》的内容。在政府信息公开立法过程中，需要对原有的条例内容作进一步的完善。如确立公民知情权的地位。知情权是公民的一项基本政治权利，也是政府信息公开的基本依据，实际上，政府信息公开的过程就是保障公民知情权落实的过程，但这一点在《政府信息公开条例》中并没有明确的表述。因此，应当将知情权列入将来的《政府信息公开法》中，并将保证公民的知情权作为立法的核心内容。
明确政府信息公开的原则。“公开是原则，不公开是例外” 是政府信息公开的基本原则，它被公认为政府信息公开制度的灵魂，已被世界各国普遍采用。但在《政府信息公开条例》中并没有确立“公开是原则，不公开是例外”的原则，因而在实践中带来了一系列问题，因此，在将来的政府信息公开立法过程中，应当明确“公开是原则，不公开是例外”的原则。
完善政府信息公开责任追究制度和监督制度。国外政府信息公开立法对政府信息公开过程中的违法行为的追究措施或途径都有明确的规定，公民可以依法维护自身的权利；而在我国的《政府信息公开条例》中没有明确政府信息公开责任主体，当然也就不知道去追究谁的责任。因此，在政府信息公开立法中应当建立一套完善的问责机制，明确责任主体。在政府信息公开监督机构的设置上，改革政府内部监督机制，设立专门的监督机构，落实行政机关年度报告制度和公民对政府评价制度，进一步拓宽社会力量对政府信息公开监督的渠道，使体制内监督与体制外监督结合起来。
完善法律救济机制。在保障公民知情权方面，国外普遍采用了“穷尽行政救济原则”，在设置了行政救济或者其他非司法性救济形式的基础上，按照“司法最终原则”设置了行政诉讼救济，保证了公众获得政府信息公开的权利。[2]（p187）我国应借鉴国外的经验，改革和完善救济制度，确保公民的知情权得到落实。
⒋完善政府信息公开法律体系。美国等国外政府信息公开制度建设的过程表明，单一的法律条文无法保证政府信息公开的落实，还必须对政府信息公开过程中涉及到的问题制定相应的法律法规，从而建立起政府信息公开法律体系。比如对组织和个人隐私的保护，很多国家都制定了《保密法》、《隐私法》和《个人数据保护法》等。我国目前还缺乏针对组织和个人隐私保护的法律法规，因此，建立政府信息公开法律体系是当前政府信息公开制度建设中的一项重要任务。同时，在政府信息公开立法的过程中，要调整与之相关的法律法规的关系。我国现行的《保密法》、《档案法》等关于政府信息公开的规定与《政府信息公开条例》的规定相矛盾，比如按照《档案法》的规定，属于国家所有的档案的公布有严格的限制，如果将政府的信息移交到国家档案馆，那就属于《档案法》的调整范围，就不属于政府的信息，直接影响了政府信息公开的范围。此外，《档案法》、《保密法》都是全国人大及其常委会制定的法律，其法律效力明显高于国务院制定的《政府信息公开条例》，当它们之间出现冲突时，就会舍弃《政府信息公开条例》而采用《档案法》或《保密法》的规定，直接影响了政府信息公开的推行。因此，必须及时调整与其相关的法律法规的关系。
⒌加强政府信息公开的电子化建设。美国等发达国家通过立法规定了政府信息公开的形式。特别是随着信息技术的发展，各国政府都在致力于建设一个快速、便捷、高效的电子政府。我国应借鉴国外经验，加快电子信息公开立法，加大投资力度，推动电子政府建设；打破政府各机构、各部门对信息的垄断和封闭的局面，建立政府信息数据库；优化政府门户网站建设，及时更新信息，健全服务功能，强化政府网站技术性建设，注重对隐私权的保护。
【参考文献】
[1]蒋明敏，赵春雷.美国政府信息公开制度的演进及启示[J].传媒观察，2011，（01）.
[2]石国亮.国外政府信息公开探索与借鉴[M].中国言实出版社，2011.
（责任编辑：高 静）
本文来源：https://www.2haoxitong.net/k/doc/e8c34208f08583d049649b6648d7c1c709a10b5f.html
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