浅谈中国农业补贴政策1

浅谈中国的农业补贴政策

经济管理 刘昌宁

摘要：随着世界经济贸易的快速推进，优厚的国际资源为我国的农业经济发展创造了有利的条件，然而在发展我国农业的同时也存在许多的困难。本文中针对于现有的国际农业补贴现状做出研究，利用对于当前我国农业状况以及面临问题的研究分析，从而找到适合于我国农业发展的有效途径，促进我国农业快速发展，使我国的综合实力得到提升。

关键词：农业补贴、“黄箱政策”、 “绿箱政策”、农业、农村、农民

农业是一个国家经济发展的重要体现，但发展的同时也具有着其自身的风险成分。国家为了大力发展农业而支持农产品的对外输出，在对于农产品输出的过程中运用直接或者间接的补偿方式就是农业补贴，这是政府实行的一种有效推动农业发展的政策性措施。因而，在国际农业市场上，每个国家依据自身的农业发展特点实行补贴，这样不但能够对于自身农业发展进行产业结构调整，同时也能增加在农业上的优势条件，从整体上增强农业产品在国际市场上的竞争实力。

在国际市场中，许多国家对于农产品的发展实现了生产规模化的农业发展方式，此外在政府的有关惠农政策支持下使得农业生产的成本有效缩减。在中国的农业发展中，传统模式的以个体为单位的农业生产方式较为普遍，落后的生产方式让我国的农业发展面临着巨大的挑战。伴随中国贸易市场的开放我国的农业发展面临的问题与挑战日益突显。相较于国外农产品，我国的整体农业发展水平较低，因此政府需要适时的做出调整，对于我国的农业发展采取相应的措施，从而从整体上提升我国农产品在国际市场上的竞争实力。

一、 农业补贴背景及涵义

在世界贸易组织的发展过程中，《农业协议》实施成为了其中的关键性成分，农业协议的施行使得国际农产品市场的运作更为标准化，有效的推动了国际农产品贸易的发展，它是在农业发展领域中最为全面的规章制度。

在我国最早的农业补贴出现于20世纪50年代末期，主要是采用国有拖拉机站的机器耕作限定数额并对于亏损情况做出补贴的一种发展农业方式，随后逐步增加到农业用地补贴、生产资料补贴等范围。在2002年实行了粮食补贴的方式，并于2004年在全国范围内开展。此后的时间里，国家政府对于农业发展的扶持力度不断增加，逐渐形成适应于我国国情且与国际规定相符合的农业发展机制。

农业补贴有广义和狭义之分，广义补贴，即政府对农业部门的所有投资或支持，其中较大部分如对科技、水利、环保等方面投资，由于不会对产出结构和农产品市场发生直接显著的扭曲性作用，一般被称为“绿箱”政策。狭义的补贴，即对粮食等农产品提供的价格、出口或其他形式补贴，这类补贴又称为保护性补贴，通常会对产出结构和农产品市场造成直接明显的扭曲性影响，一般被称为“黄箱”政策。主要包括政府对农产品的直接价格干预和补贴，种子、肥料、灌溉等农业投入品补贴、农产品营销贷款补贴、休耕补贴等。为改善农民收入水平和生活的幸福感，我国农业的发展需要得到政府的支持和保护，农业补贴是政府对农业支持与保护的最主要、最常用的政策工具。

二、 中国农业补贴的现状

（一）国家财政支农逐年增加，但总量水平不高

农业的发展伴随时代的进步不断得到提升。自我国改革开放后，我国的经济实力取得显著提高，对于农业也加大了政策性扶持力度。从“六五”开始直至 “十五”我国投入到农业上的支出平均每年的增长速度基本上超过10%。根据现有的财政分配情况来看，在我国主要投入到：支农支出(包括支援农村生产支出和农林水利气象等部门的事业费)、农业基本建设费、农业科技费、农村救济费四大项。其中比重最大的是支农支出，约占财政农业支出的60%以上。在2006年，中央财政用于农业的支出总额为3 397亿元，比2005年增加422亿元，增长14.2%，占全国财政支出的8.45%，是新中国成立以来的历史最高水平。但仍然没有达到《中华人民共和国农业法》规定的“国家财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于国家财政经常性收入的增长幅度”的要求。到2007年，“三农”支出增长又有回落，仅为7.3%，占全国财政支出的6.8%。而在2008年，农业支出继续保持增长的势头，超越2007年，但是，占全国财政支出的比例仍然不超过7%,为6.3%。

（二）“绿箱政策”尚未完全使用

我国政府用于农业的支出主要属于“绿箱政策”支持。2000年我国向世界贸易组织提供了农业国内支持表，是以1996～1998年为基期的。经过估算，3年平均支持水平为1514亿元（约182.42亿美元），使用“绿箱政策”六项（见表1）

表1：1996~1998 年我国“绿箱政策”的构成

数据来源：何伟忠：《中国农业补贴政策效果与体系研究》，北京 中国农业出版，2005年

初步估算1999～2001年，我国“绿箱政策”支持水平平均每年为2400亿元左右，呈逐年增加趋势。

2002年加入WTO后，我国在“绿箱政策”方面做出调整，其中有以下几个方面最值得注意：一是推进农村税费改革。主要做法是取消乡统筹费、农村义务教育集资等行政收费，取消屠宰税，取消农业税率和农业特种税率等，实质上属于“不挂钩的收入支持”政策。仅2006年中央和地方分别安排转移支付782亿元和250亿元，大大减轻了农民负担；二是实行粮食直接补贴。实质上也属于上述支持政策；三是试办农业保险。

（三）“黄箱政策”还有利用空间

按照WTO口径计算，1996年～1998年，我国的“黄箱政策”支持主要包括三类：产品价格支持、投入补贴支持、与生产挂钩的非免除的直接支付。3年平均“黄箱政策”支持量为-267亿元，但负保护水平呈逐渐下降趋势。2002年以图2　1978～2007年农业支出占财政总支出的比重(单位：%)来，我国开始对“黄箱政策”支持进行了一些调整，主要有：一是出台最低收购价制度。2006年，中央财政补贴最低收购补贴资金59亿元。二是推行良种补贴。2002年中央财政投资1亿元，用于高油大豆优良种推广补贴。2004年起

表2 我国农业“黄箱政策”支持的理论现值（单位：亿元）

数据来源：《中国统计年鉴（2009）》

良种补贴范围扩大到大豆、小麦、玉米和水稻4个品种，补贴金额逐渐增加；三是实施农机具购置补贴。因此，从总体上看，我国“黄箱政策”支持开始从主要补贴流通环节向直接补贴农民转变。

（四）“蓝箱政策”没有有效实施

当前我国还没有针对于限制产量计划有关的“蓝箱政策”鼓励措施。长期以来由于资源的限制使得蓝箱政策没有能够有效的实行。随着我国农业的发展，经济的不断进步，如果不能有效的利用蓝箱效应，对于我国农业的现代化发展将产生一定的阻碍作用。

三、 与发达国家农业补贴政策比较与借鉴

对于任何一个地区和国家来说，农业对是其经济得以持续健康发展的关键因素，因此国际上的很多国家都将农业作为其重要扶持的产业之一。

（一）美日极其欧洲的农业补贴政策分析

上个世家30年代，美国便推出了农业的补贴制度。在美国，其相关政府部门颁布了众多农业扶持的制度，其目的就是为了确保农民稳定的收入。其中《农业法案》是美国2002年的5月份颁布的，在这一法案中规定将扩大政府在农业上的投资规模。而日本在1999年推出了《食品、农业、农村基本法》，废除了拥有40年历史的旧的农业法；在2000年的时候又专门针对该国山区以及半山区地区农业制定了直接支付的政策。在上世纪60年代的初期，欧盟便推行了共同农业的制度，并在1992年的时候对其做出了全面的改革，从而使得该地区农业获得了良好的保护环境，是农业得到极大的发展。

（二）主要发达国家的经验启示

1. 长远的政策目标是完善农业补贴政策的前提

美国政府在保护农业的方面颁布了各项法律规定，同时针对立法的制度规定每隔五年进行一次修订，从而为美国的农业保护提供可靠保障。而我们国家目前对面向农业的补贴的政策目标缺乏长期性，基本上都是属于短期性的，与美国相比可谓是相形见绌。政策计划缺乏长期性会导致农业保护和生产缺乏持续性和统一性，不利于合理快速的农业经济的发展。

2. 恰当的补贴方式是农业补贴政策的基础

欧盟通过1999年推出的《欧盟2000年议程》在农业的补贴政策上做出了更为深化的改革，使得农业的补贴体系构造出现了大范围的转变，其中价格补贴以及出口补贴在金额和比率上都有所减少,同时对农民的直接补贴的金额以及比率都获得了极大的提高，这一合理的模式避免了其他国家对它的敌视不满。

3. 合理的补贴结构是健全农业补贴政策的核心

在我们国家，弥补购销的差异价格、贴息贷款和减少农业中使用的生产资料的价格等占据了财政补贴过半的比例，而在农业技术的普及、农业知识培训、农业的生产与组织构成的调整、农业基础设备的建立和完善上其补贴比例较小，但从现代化农业建设上来看，后者具有其核心地位，本应加大投入，这方面应该向日本学习。

四、 现阶段中国农业补贴政策存在的问题

我国农业补贴政策仍然跟不上外国发达国家的政策水平。

（一）农业补贴没有长期的目标和有效的措施

我国农业补贴政策是在特定环境下形成的，它是组成短期性宏观政策的一个部分，并没有一个长期的部门政策目标。在法律规范和约束中，并没有对农业补贴有明确的规定，而是以政策或部门规章的形式表现。我国中央和地方分别对农村经济的发展制定出很多政策，并根据具体情况对政策作出变化和调整，农业补贴政策也在其中，所以会有很多问题的发生，包括：补贴利益分配不公、补贴分配不均衡和无计划安排等。

（二）农业补贴没有一个合理的结构

我们通过3个方面来讨论这个问题：第一，国家很少对农业采取直接的支持方式，而是采取间接的支持方式；第二，财政没有加强对建设性项目的支出，70％左右的财政都用于行政及人员供养的开支；第三，对农业基础的建设不够重视。

（三）农业补贴的手段和方式不够全面和完善

县级政府不重视对农村经济自身的发展，对农村经济建设和税收方面没有加强管理和利用，对农业科研技术方面没有加强技术科研人员的培训工作，而在财政补贴上过多的依靠财政投资的方式发展。

五、对中国农业补贴政策调整的建议

自从我国加入WTO以来，我国农业市场也渐渐被世界所关注，我国应该制定相应的政策，以便适应发达国家增加农业补贴所造成了复杂的国际农产品市场形势。

(一)为农业补贴做好长期规划和明确目标的工作

我国在第十一届全国人大第四次会议中提出完善农业支持保护制度，这就证明我国在完善相关政策的时候以农业补贴、农产品价格和农业投入为主，加强对我国农业战略产业和经济基础的管理工作，我国新出台的《农业补贴条例》，更能对我国农业补贴政策和农民的利益起到更好的保障的作用，

为了我国农业补贴的工作能更好的开展，我国应该制定出一套完成的农业补贴法规来确保农业生产稳定、快速、持续、健康发展的工作，才能对我国农业加大支持力度和作出长远的规划。这样当政府官员离职或因为换届而改变的时候，我国的宏观调控政策和经济发展战略才不会随意的更改，才能使我国农业向长远的方向发展。

（二）提高农业补贴管理效率，降低农业补贴管理成本

我国农业体制的不完善，也是造成我国农业发展不快的原因之一，我国要想建立高效的农业管理改革体系，就应该加强对农业体制的管理工作，建立起权利义务向对应、统一、职能明确管理体系。加强对农业政策的宣传工作，让农民对我国农业补贴的政策充分的了解，让农业补贴的监督管理工作有法可依。

(三) 创建农业保险制度，强化农业抵抗风险能力

国际上的很多国家都主要通过采用农业保险这一途径对本国农业进行保护。其具体情况是政府向农业保险企业实施足量的保费补贴，确保农民能够通过较低的价格购买到农业保险，从而使农民在遇到自然灾害的时候能够通过保险赔偿降低损失。举个例子，创建专门的有关农业保险的企业，而国家政府每一年都要根据规定的比例份额将资金投入到农业保险的基金，以便向保险企业提供补贴。

(四) 实现政策合理有效转换

在国际贸易有关组织中“绿箱政策”并不需要对于消减行为进行担当。所以在发展我国农业的过程中需要有效发挥“绿箱政策”的优势，创建出有利于农业发展的建设模式，增加对于农业基础性建设以及生态建设的力度，提高对于农业科技发展与宣传的水平，强化有关教育体制，建立健全有关的农产品质量检测机制，推动农业的现代化发展进程，创建出有效的农业发展模式。

在有关的农业协议中对于一定比例的黄箱政策的空间应当充分的发挥其作用，增加对于农业的投入，针对于黄箱政策具有的支持目标与结构实行有效的修正或补充，将以往对于农业产品在流通环节中的补贴向生产者进行补贴的方式，对于在黄箱政策中确立的主要部分做出新的调整，使黄箱政策的这一有利条件得到有效运用，发挥其真正的作用。

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本文来源：https://www.2haoxitong.net/k/doc/e312d68cb9d528ea81c77964.html