上海市推进城乡一体化发展“十二五”规划

上海市推进城乡一体化发展 “十二五”规划

根据《上海市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，制订本规划。

　　一、推进城乡一体化发展的历程和现状

　　改革开放30多年来，上海城乡统筹工作取得了长足进步，城乡综合经济实力显著增强，城乡基础设施不断完善，城乡居民得到更多实惠，城乡统筹发展格局初步形成。下一步上海推进城乡一体化发展仍然面临着很多困难和挑战，必须高度重视并逐步解决。

　　（一）发展历程

　　第一阶段：20世纪80年代，城乡一体化发展初步实践。1984年，上海制定了全国第一个城市经济发展战略，并率先提出“城乡通开”、“城乡一体”的发展理念。1986年，上海提出“一二三四”工作方针加快城乡一体化建设，坚持两个立足点（农民口粮立足自给，城市主要副食品供应立足郊区），促进三业协调发展，建设四个基地（大工业扩散基地、副食品生产基地、外贸出口基地、科研中试基地）。，城乡封闭的体制逐渐被打破。城乡居民收入差距较小且保持相对稳定，城乡居民人均可支配收入比基本维持在1.3∶1左右，低于全国平均水平。

　　第二阶段：20世纪90年代，城乡一体化发展积极推进。随着乡镇企业的迅速发展，城乡经济的联系在深度和广度上都发生了历史性的变化，城乡之间的要素流动逐步加速。“三个集中”，“市区要体现繁荣繁华，郊区要体现实力水平”，“农业定位于都市农业，农村定位于郊区，农民定位于现代农业劳动者”等方针相继出台，城乡功能定位进一步明晰优化。中心城区建设明显加快，郊区农村则相对滞后，导致城乡基础设施差距有所拉大。

　　第三阶段：进入21世纪，城乡一体化发展全面加速。2002年，第一次召开上海市郊区工作会议。2009年，市委九届七次全会根据党的十七届三中全会精神，进一步提出农村改革发展的实施意见。伴随着相关政策的出台，各级政府对郊区农村建设的投入力度不断加大，郊区城市化进程显著加快。同时，城乡收入差距扩大，农村基础设施建设、社会事业相对滞后的局面还未根本扭转。

　　（二）发展成就

　　“十一五”以来，在市委、市政府的坚强领导下，全市深入贯彻落实科学发展观，认真贯彻统筹城乡、加快郊区和农村发展的一系列战略举措，以城带乡、以工哺农，有力推动了上海城乡一体化发展的进程。

　　1.城乡经济实力跃上新台阶。上海城乡经济实力得到明显提升，特别是各郊区县经济快速增长，在全市经济格局中的地位不断提高。“十一五”期间，郊区年均经济增长13.7%，高于全市平均水平2.6个百分点。2010年，9个郊区县共实现区域生产总值6712.54亿元（属地统计），占全市经济总量的39.8%，比2005年提高了6.8个百分点。乡镇实力不断增强，截至2010年，全市GDP规模达到100亿元以上的乡镇级单位乡镇级单位包括全市辖内所有乡镇及乡镇级工业园区。有4个，50亿元以上的有22个；乡镇级单位一般预算内收入达到400.92亿元，占全市财力的14%。

　　2.城乡产业发展步入新阶段。上海产业结构加快调整，产业布局不断优化，中心城区与郊区产业分工格局日益清晰。2009年，中心城区服务业占比73.3%，比“十五”末提高14个百分点；郊区服务业比重达到36.9%，比“十五”末提高近1个百分点。现代农业发展势头良好，农业设施化组织化程度进一步提高。2010年，农业龙头企业达到402家，农民专业合作社达到3486家，农业组织化水平达到62.5%。休闲观光农业快速发展，已建成具有万人以上接待能力的农业旅游点85个。上海农业的基础地位得到加强，农村对城市供应保障的地位愈显重要。

　　3.惠农支农投入实现新突破。上海大幅提高财政支农资金的投入力度，占全市财政支出比重从2006年的5.1%提高到2009年的7.3%。完善了粮食种植直接补贴、良种补贴、农机购置补贴等支农惠农政策，并加大了对农业生产大区（县）的政策倾斜力度。三农资金中用于改善民生的比重从2006年的27.5%提高到了2009年的32.5%。积极推进旨在扩大农村消费的“家电下乡”和“汽车下乡”工作，改善农民生活水平。

　　4.城乡就业保障制度实现广覆盖。城乡一体的劳动就业服务体系初步形成，乡镇就业服务机构与区县就业服务机构实现信息联网、资源共享，农村居民和城镇居民享受相同的就业政策和就业服务。2006-2010年间，平均每年新增农村富余劳动力就业岗位数占比为20%。农村社会保障水平不断提高，基本建成广覆盖、保基本、多层次、可持续的农村社会保障体系。截至2010年底，农村社会养老保险参加人数达到69.06万人，人均月养老金达到365元；镇保参保人数达到154.58万，人均月养老金达到759元。农村居民生活保障最低标准达到3600元/年。农村合作医疗筹资水平人均达到750元，政策报销比率超过60%。

　　5.城乡社会事业发展取得新成就。上海以促进城乡教育一体化发展、改善农村卫生医疗条件为重点，加强财政扶持和项目投入，初步形成城乡一体的基本公共服务体系。农村医疗基础设施建设不断加强。全面启动了“5+3+1”郊区三级医院新扩建计划。截至2010年，共累计完成240家郊区社区卫生服务中心和1476家村卫生室标准化建设。推进城乡教育资源均衡配置。2006-2010年，郊区建设各类学校、幼儿园639所；建立健全市级财政向郊区县转移支付的机制，城乡全面普及免费九年义务教育；通过城郊结对、委托管理等方式，引导城区优质教育资源向郊区农村辐射，农村教育进一步加强。

　　6.城乡基础设施建设驶入快车道。上海基础设施投资布局开始向郊区农村倾斜，农村建设投入力度不断加大，中心城区和郊区基础设施投资强度比从“十五”的2.5∶1降低至“十一五”的1.6∶1。城乡一体大交通框架基本形成。“153060”高速公路网基本建成；轨道交通建设在大部分郊区县全面展开，目前已有6个郊区通行轨道交通；行政村公交通达率在95%以上。以路桥为重点的农村基础设施建设加速。郊区农村供水设施进行大规模改造、提升和集约化建设，关闭了一批乡镇中小水厂、内河取水口和公共深井。2010年，供水集约化率达到62%。2006-2010年，农村生活污水有效处理户数达10万户，完成河道整治1.7万公里。2010年，郊区城镇污水处理率达61%。农村信息通讯基础设施建设取得长足进步，3G网络在农村地区广泛覆盖，行政村电话、有线电视已实现村村通。

　　7.体制机制改革取得新进展。上海制定出台了关于开展小城镇发展改革试点的政策意见，围绕强化规划统筹、发展特色经济、提高公共服务水平、深化制度改革，在闵行区浦江镇、松江区小昆山镇等10个小城镇开展试点。启动实施城乡建设用地增减挂钩、农村集体建设用地流转等多项改革试点。积极探索农村集体经济组织产权制度改革，有效保护集体经济组织及其成员的合法权益，提高了农民的财产性收入。出台了《建立健全生态补偿机制的若干意见》及配套政策，先行建立了基本农田、公益林、水源地的生态补偿机制，从公共财政投入、扶持产业发展等多个方面对重点生态保护的郊区县进行补偿，为推进城乡统筹发展、维护农民利益建立了制度保障。城乡规划基本实现全覆盖。

　　8.城乡人民生活获得大改善。上海农民收入持续快速增长。2010年，农村居民家庭人均可支配收入达到13746元，比2005年增长64.7%，年均增长超过10%，基本实现了城乡居民收入同幅增长。农民消费水平不断提高，消费结构不断优化。2010年，农村居民人均消费支出10225元，其中服务性消费达到2951元，占总消费的比重接近30%，农民恩格尔系数进一步下降。

　　（三）面临挑战

　　虽然“十一五”期间上海城乡一体化进程取得了显著的成就，发展水平处于全国前列，但还存在不足。如上海城乡二元结构的深层次问题仍未得到根本解决，城乡之间的差距依然明显，农村地区之间的发展落差仍然存在。

　　1.城乡居民收入差距拉大的趋势亟待遏制。“十一五”期间，上海农村居民家庭人均可支配收入年均增长超过10%，但城乡居民收入的实际差距仍有所拉大。城乡居民收入比由2005年的2 24∶1扩大到2010年的2.32∶1。同时，上海农民收入增长面临较大困境，特别是受农民自身条件的限制，占农民总收入70%以上的工资性收入正在回落。

　　2.城乡社会保障水平差距较大的情况亟待重视。近年来，本市不断完善社会保障制度，加强城乡各类保险制度的衔接，努力提高农村社会保障的统筹层次，但农村养老、医疗等保障水平还有待进一步提高。此外，农村大病医疗救助的覆盖面和受益程度依然偏低，教育救助的广度和力度有待进一步提升，就业援助工作力度也有待加强。

　　3.城乡公共资源配置不均的倾向亟待调整。教育、医疗等社会事业资源配置不均衡。一方面，城乡社会事业投入差距较为明显，另一方面，城乡优质社会事业资源配置不均衡。郊区基础设施建设滞后。部分乡村存在公路等级和通畅度低、农村生活污水处理率低、供水水质差、生活垃圾无害化处置率低、防洪排涝设施标准偏低和年久失修等问题。

　　4.郊区土地集约化利用的水平有待提高。工业用地布局分散、产出率较低。全市实际建成的工业用地面积约700平方公里，平均每亩工业产值约240万元。

　　5.郊区城镇化发展进程有待加速。建设推进力度不够，城镇规划水平不高，小而分散、整体协调性差、设施配套标准低等问题较为突出。郊区新城的城市功能发育缓慢。嘉定、松江、临港三大新城尚未发育成为具有长三角服务和辐射能力的综合性节点城市，人才、产业、市场等生产要素集聚较为缓慢。

　　二、“十二五”推进城乡一体化发展的形势和要求

　　推进城乡统筹，必须与国家的宏观走向、城市的发展要求相适应。当前，上海城乡一体化发展面临着新的外部环境。首先，国际金融危机波澜未平，一场抢占“后危机时代”发展主动权的竞争已逐渐展开，各地围绕转方式、调结构，唱响了经济发展的主旋律；其次，在科学发展观的指导下，改善民生、建设和谐社会被提升到前所未有的高度；再次，周边地区快速发展，上海城乡统筹的先发优势逐步弱化，不进则退的压力已经显现。在此形势下，上海城乡一体化发展面临着新的发展要求。

　　（一）城乡一体化发展是上海转变发展方式的重要途径

　　当前，上海正处在发展转型的关键阶段，要坚定不移地把推进经济结构调整和发展方式转变作为主攻方向。推进城乡一体化发展正是上海实现调结构、转方式的重要途径。第一，城乡一体化发展有利于加速城市化进程，通过有效启动内需，实现投资、出口、消费“三驾马车”协调拉动；第二，城乡一体化发展有利于加速郊区服务业发展步伐，提高全市服务业比重，克服服务业“短腿”的不足，推动形成以服务经济为主的产业结构；第三，城乡一体化发展有利于增强郊区新城的节点功能，形成一核多心、梯度合理的城市框架体系，有效破解中心城区单核强势发展的城市发展模式。为此，着眼于推动发展转型，上海必须按照城乡一体化发展的要求，全面加快城乡互动的新型城市化进程，进一步加大城乡统筹的力度，优化城乡空间布局，引导资源要素向郊区农村集聚，加快基础设施和公共服务向郊区延伸，不断提升郊区农村在上海新一轮发展中的地位，实现城乡共同推动上海经济社会发展转型的良好格局。

　　（二）城乡一体化发展是上海着力改善民生的迫切需要

　　党的十七大以来，关注民生、重视民生、保障民生、改善民生和促进社会和谐，成为新时期指导经济社会发展的重要方针。要通过坚持城乡一体化发展，从法律、制度、政策上努力营造公平正义的环境，从收入分配、劳动就业、社会保障、公共服务等方面采取措施，着力解决广大农民最关心、最直接、最现实的利益问题，使广大农民安居乐业、生活富足，使广大农村安定有序、充满活力。

　　（三）城乡一体化发展是上海实现率先发展的必然要求

　　作为我国最具影响力的城市之一，努力在形成城乡经济社会发展一体化新格局方面走在前列，是上海的历史使命，与上海建设“四个中心”和社会主义现代化国际大都市的要求相匹配。近年来，国内不少地区不断加大城乡一体化发展力度，城乡统筹步伐明显加快，在不少领域已经领先于上海的步伐。如北京、成都等地在户籍制度、社会救助体系、教育医疗服务等方面进行了有益的改革和积极的探索，并取得了显著的成效。上海要在新形势下继续走在全国城乡统筹发展的前列，必须进一步加大改革创新的力度，加快城乡一体化发展步伐。

　　三、“十二五”推进城乡一体化发展的指导思想、基本原则和主要目标

　　（一）指导思想

　　高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照实现“四个率先”、建设“四个中心”和社会主义现代化国际大都市的总体目标，围绕着“创新驱动、转型发展”，以深化城乡体制机制改革创新为突破口，以“增收”、“投入”、“放权”为主要抓手，坚持新型城市化和新农村建设双轮驱动，突破城乡资源要素自由流动的制度性障碍，推进建立城乡一体的资源配置、优势互补的发展机制。深化改革，创新机制，分类指导，提高郊区县发展的自主性和积极性，逐步实现以城带乡、城乡融合、成果共享。

　　（二）基本原则

　　1.解放思想，改革突破。立足于贯彻落实科学发展观、加快建设小康社会、提前实现现代化的高度，充分认识新形势下上海推进城乡一体化发展的重大意义。要进一步转变“重城轻乡”的传统观念，以体制机制改革为抓手，大力推进城乡统筹各项工作，在打破城乡二元结构、提高农民收入、激发郊区发展活力等方面取得重大突破。

　　2.以人为本，民生优先。牢固树立以人为本的根本宗旨，切实关注和解决农民最关心、最直接、最迫切的问题。认真落实关于农民的各项政策，优先解决农民的基本生活保障问题，使城乡居民在社会保障、社会事业、社会服务、社会福利等基本公共服务方面享有平等权利。

　　3.先试先行，倾力而为。集中一切资源，尽最大努力推进城乡一体化发展和生产、生活、生态的同步改善。同时，结合实际，优先解决最紧迫的突出问题。根据不同区域的发展基础和特点，坚持因地制宜，分类指导。鼓励有实力的地区先行一步，探索解决深层次的城乡矛盾差异，为全市提供经验。

　　4.多予少取，重在放活。进一步加大公共资源和财政投入向郊区农村倾斜的力度，促进资金、人才、项目等资源要素向郊区农村集聚。进一步减轻农民负担，减少对郊区农村发展资源的不当占用。按照有利于增强郊区农村发展灵活性和积极性的要求，创新郊区农村管理体制，打破限制郊区发展的各种瓶颈，进一步明确与区县、乡镇各级基层政府事权相匹配的财权和审批权，赋予基层政府更大的发展自主权。

　　（三）主要目标

　　中远期目标是：基本实现城乡公共资源均衡配置、生产要素自由流动，基本形成产业联动、优势互补的城乡发展格局，建立完善均等均衡、公平公正的城乡公共服务和社会保障体系，确保城乡人民共创共享改革发展成果，与上海“四个中心”和社会主义现代化国际大都市相适应，使上海城乡一体化水平保持全国前列并接近发达国家水平。

　　“十二五”目标是：以深化城乡体制机制改革创新为突破口，着力实施“富民增收”、“保障接轨”、“产业联动”、“资源统筹”、“体制改革”五大工程。到2015年，基本形成城乡一体的规划建设体系，实现城区现代繁荣、乡村生态优美；基本形成城乡一体的公共资源统筹共享机制，实现城乡基本公共服务均等化；基本形成城乡居民收入增长与国民经济发展水平同步增长机制，实现城乡居民收入差距不断缩小；基本形成城乡一体化的协调互动发展新格局，实现城乡统筹继续走在全国前列。

　　名词解释：“五大工程”

　　一是富民增收工程，2015年农村居民家庭可支配收入比2010年实现翻番，城乡居民收入差距逐步缩小；二是保障接轨工程，城乡社会保障制度对接通道建立，保障水平与国民经济发展同步提高；三是产业联动工程，郊区综合经济实力进一步增强，产业与区域经济实现联动发展；四是资源优化工程，建设重心向郊区农村转移，基础设施和公共资源配置更多向郊区农村倾斜；五是体制改革工程，推进农村集体经济组织的制度改革，健全事权、财权和审批权相匹配的城乡管理体制，郊区农村发展活力显著增强。

　　1.城乡收入保障差异显著缩小。到“十二五”期末，城乡居民收入比缩小到2∶1左右，建立以从业状态为参保条件的社会保障体系。加大农民财产盘活力度，积极拓展农村居民财产性收入来源。提高农村养老保障水平，实现新型农村合作医疗制度与城镇居民医疗保险筹资与保障水平的接轨。加大对农村、农民的转移支付力度，进一步提高农村居民转移性收入。

　　2.城乡公共资源配置趋于均衡。到“十二五”期末，城乡义务教育阶段生均公用经费比进一步缩小。村庄改造完成率达到90%以上。城乡基础设施框架体系进一步完善，郊区农村路网密度和基础设施水平明显提高。基本实现郊区农村地区集约化供水。优质社会资源进一步向郊区转移，郊区公共服务和社会管理水平得到显著提升。硬件设施与管理力量同步提高，基本实现城乡教育卫生均衡协调发展。加大郊区文化体育投入力度，进一步丰富农村居民的文体休闲生活。

　　3.城乡经济发展方式有效转变。到“十二五”期末，服务业增加值占郊区生产总值比重提高到40%左右。郊区农村经济发展活力进一步增强。农业生产方式进一步转变，生态高效农业得到快速发展。城乡产业结构进一步优化，服务经济规模继续扩大。创新驱动效应进一步显现，郊区战略性新兴产业形成一定规模。引导先进制造业向高端化、规模化发展。

　　4.城乡体制机制改革取得突破。到“十二五”期末，市、区（县）财税体制进一步完善，基层政府拥有更大自主发展权。逐步形成基础设施维护资金的长效投入机制。继续加大对于农村经济社会发展的财政投入力度。有条件的村基本完成集体经济组织产权制度改革。

　　5.城乡生态环境质量稳步提升。“十二五”期末，农村生活污水有效处理户达到30万户。进一步加大城乡生态环境建设力度，开展“十百千万”河道整治工程，水环境整治和生态开发取得明显成效。加强农村生活垃圾和污水收集处置系统建设。进一步完善和落实基本农田保护制度。尽可能减少经济发展对自然资源的占用和对生态环境的污染，提升生态环境容量，基本形成城乡互补、协调发展的都市型生态环境网络。

　　四、“十二五”推进城乡一体化发展的主要任务

　　“十二五”期间，上海要建立起以工促农、以城带乡的长效机制，在土地制度改革、就业和社会保障、城镇体系建设、社会事业和公共服务、经济产业发展、城乡建设管理、生态环境建设等方面取得重大突破，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，使城乡居民共享改革发展成果。

　　（一）加快深化农村土地制度改革

　　将深化农村土地制度改革作为推进城乡一体化发展的突破口。切实落实土地承包经营权流转制度，推进承包地经营权流转市场建设，建立城乡统一的建设用地流转市场，制定并完善农村集体建设用地流转制度，推进农村集体建设用地合理流转。

　　1.完善承包地经营权流转制度。全面推进农村土地延包后续完善工作，确保土地承包经营权证书到户，并开展土地承包权登记试点工作。贯彻落实本市土地承包经营权流转办法，按照“依法、有偿、自愿”的原则，鼓励农民以转包、出租、互换、转让、股权合作等多种形式，流转土地承包经营权。构建市级统筹的管理服务监督平台。加快建立以乡镇为单位的土地承包经营流转管理服务中心，积极推进承包地经营权流转市场建设，促进承包地向规模经营集中，支持发展专业合作社、家庭农场、农业龙头企业等规模经营。

　　2.推进农村集体建设用地流转。建立城乡统一的建设用地流转市场，在国有土地交易市场的基础上，增加农村集体建设用地入市交易的服务、管理功能。制定农村集体建设用地使用权划拨、出让、转让、出租、抵押等管理办法，保障符合规划的农村集体建设用地与国有土地享有平等权益。加快村庄规划，加强村庄规划与土地利用规划的衔接。完善农村集体建设用地流转收益分配制度，保障农村集体经济组织和农民的长期收益分配权。

　　3.推行城乡建设用地增减挂钩。加强规划引导，明确拆旧区和建新区的选址，分解落实挂钩总指标和年度指标，根据农民意愿，规范有序推进城乡建设用地增减挂钩。加快推进宅基地置换试点，促进农民集中居住。完善农村宅基地置换办法，积极探索农村宅基地归并的多种形式，探索和完善农村宅基地退出机制。探索集体经济产权制度改革，保障农民权益。

　　（二）构建互动融合的城乡建设格局

　　加快推进新型城市化战略，按照长三角城市群分工协作和上海建设世界城市的要求，构建互动融合的城乡建设格局。大力推进郊区重点新城建设，引导城市人口和产业等要素向重点新城集聚，加快形成产城融合、功能有序、宜业宜居的组团型、网络化城市化发展格局。转变粗放的城镇建设方式，推进产业向规划区内集中、土地向规模经营集中、居住向城镇集中，提高土地利用效率，走集约式城镇发展道路。处理好城镇化和新农村建设的关系，按照“城市像城市，农村像农村”的要求，推进新农村建设。

　　1.加快推进新城建设。按照建设区域中心城市的要求，充分发挥新城在优化空间、集聚人口、带动发展中的作用，创新理念、分类推进，将重点新城建设成为特色鲜明、功能完善、产城融合、用地集约、生态良好的长三角城市群重要组成部分。优化提升嘉定、松江新城综合功能，建设长三角地区综合性节点城市。加快青浦新城建设，提升产业和居住功能。大力发展浦东南汇新城，建设综合性现代化滨海城市。加快奉贤南桥新城发展，加强功能性开发和提高综合配套水平。与产业结构调整相结合，推动金山新城发展。支持崇明城桥新城走特色发展道路。促进重大产业项目、重大基础设施、优质社会事业资源向重点新城倾斜。继续推进重点新城与中心城以及重点新城之间的大容量快速交通连接。完善重点新城开发建设机制，结合新一轮行政审批改革，探索决策、审批、执行相分离，积极推动项目审批、土地、项目建设、交通管理、市容绿化等审批权限向重点新城所在区县下放，调动区县积极性。创新投融资模式，引导社会资本参与新城建设。

　　2.大力培育发展特色城镇。分类有序推进小城镇建设。近郊城镇参照中心城建设完善配套，提升功能。中远郊城镇重点加快发展一批交通条件好、产业支撑强的城镇，与新城建设形成合理分工。一般镇聚焦民生型社会服务设施完善、市政交通设施建设，建设成为居住服务型新市镇。立足于加强区域联动、促进长三角一体化发展，在对接周边省市的门户地区，培育一批具有较强产业承载能力、人居环境优良、资源节约、功能完善、社会和谐、各具特色的郊区示范城镇，承担起提升区域实力、服务周边地区的功能，进一步增强上海郊区的区域竞争力和服务功能。以新市镇建设为契机，加大城镇危旧房改造力度。发展特色经济，因地制宜培育工业强镇、商贸重镇、旅游名镇，推动特色产业集聚和能级提升。加强基础设施建设，提升公共服务水平，搞好生态保护、环境治理和资源节约利用，强化公共管理和服务职能。

　　3.积极推进新农村建设。按照城镇化和新农村建设双轮驱动的要求，综合运用宅基地置换、增减挂钩、集体土地流转等政策，同步推进新农村建设。按照“两规合一”的要求，抓紧编制村庄规划，完善行政村的规划布局，加大自然村归并力度。统一规划村庄改造、生活污水处理、农村道路和危桥改建等项目，继续推进薄弱村的村庄道路和危桥改造，加强资源整合和政策聚焦，统筹推进实施，提高资金使用效率，加快改善村容村貌。

　　4.加强郊区城市化地区和城郊结合部的社会建设和管理。在全市范围内，统筹社会管理资源，健全社会保障机制，完善社会管理体制，增强社会管理力量。加强和创新大型居住社区社会管理，将资源配置、管理力量和财政投入向大型居住社区倾斜。加快推进“城中村”改造。加强综合整治，加大对违章建筑的拆除力度。强化对来沪人员的管理和服务。

　　（三）提高郊区农村就业和社会保障水平

　　立足全市城乡居民共享改革发展成果，完善城乡一体的就业促进机制和社会保障体系，实现农村居民与城镇居民享受相同的就业政策和就业服务，整合形成上下对接、城乡统筹、规则公平、梯次合理、水平适度的社会保障体系。

　　1.优化农村富余劳动力的就业环境。继续实施新增非农就业岗位计划，完善就业技能和职业素质培训，进一步加强有针对性的职业技能培训和公共就业服务，增强农民就业能力。继续实施鼓励农村富余劳动力非农就业的专项政策措施，加大农村富余劳动力跨区就业补贴和低收入农户非农就业补贴相关政策扶持力度，鼓励农村富余劳动力非农就业。整合社会各类创业扶持资源，在融资、经营场地、创业教育和培训、初创期培训等方面，加大政策落实力度，扶持发展包括农民专业合作社等形式在内的各类农民创业组织。

　　2.构筑城乡统筹的社会保障体系。调整、完善、整合现行各类社会保险制度，加快建立起面向本市常住人口的制度融合、梯次合理、水平适宜、城乡统筹的社会保障体系。稳步推进新型农村社会养老保险制度，实现本市郊区新型农村社会养老保险制度全覆盖，实行按照劳动者从业状态参保，鼓励农民通过参加更高层次的社会保险来提高保险待遇水平，逐步形成以城镇职工养老保险、新型农村社会养老保险为核心的基本养老保障制度体系。逐步完善以城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险、新型农村合作医疗为核心的基本医疗保障制度体系。提高新农合筹资水平，逐步达到城镇居民医保的筹资水平，不断缩小与城镇医保的差距。进一步完善各类保险制度的衔接通道，确保参保人员保险关系的顺畅接续。

　　3.健全城乡一体的社会救助体系。完善农村社会低保救助机制，进一步缩小城乡低保标准之间的差距，提高农村五保户供养水平，建立起以最低生活保障为基础，医疗、教育、住房等专项救助相配套，应急救助、社会救助为补充的综合性、多层次的社会救助体系，确保困难家庭的基本生活。发展以扶老、助残、救孤、济困、赈灾为重点的社会福利和慈善事业。鼓励有条件的区县在困难家庭帮扶方面加快实现城乡一体化。

　　（四）推进城乡社会事业和谐发展

　　统筹城乡社会事业发展，重点推进教育、医疗资源的均衡布局，进一步推动优质社会事业资源向郊区农村延伸，提高郊区农村公共服务水平，提高郊区居民享有优质公共服务的可及性。

　　1.优化城乡教育资源配置。健全和完善学前教育公共服务体系，实施学前教育三年行动计划，积极应对入园高峰。加快郊区幼儿园建设力度，提高农村幼儿园办园质量，规范区县早期教育指导服务机构建设，促进学前教育城乡均衡发展。研究探索“上海市教育公共平台建设专项资金”，加大市级财政对区县教育的统筹力度，重点支持远郊区县和人口导入区县发展义务教育。制定本市义务教育优质均衡发展实施意见，建立促进义务教育均衡发展的督导评估指标体系，推进城乡义务教育学校办学条件、办学经费、教师队伍的均衡配置，争取到2015年全市义务教育资源配置基本均衡。实施城乡基础教育一体化建设工程，合理调整基础教育学校布局，引导中心城区优质教育资源继续向郊区新城、大型居住社区流动和辐射，通过名校办分校、名校托管等形式，扩大郊区优质教育资源覆盖面，提升郊区学校整体办学水平。加快推进郊区示范性职校和开放实训中心建设，扩大郊区优质职业教育资源覆盖面，提高职业技能培训水平，培养一批高技能人才。加强镇乡社区学校、成人文化学校建设，为镇乡社区居民、农业从业人员的职业技能培训、农村转移人员培训提供高质量的公共教育培训服务。

　　2.推进城乡医疗卫生事业均衡发展。加大市级财政补贴力度，全面完成郊区“5+3+1”三级医院的建设。以技术、人才、管理和资产为纽带，继续推进中心城区33家三级医院与郊区医疗机构的纵向合作，实现医技共享、资源共享、行政共管。深化医疗卫生体制改革，加强郊区三级医疗机构的内涵建设，加大对中高级医护人员的引进和培养力度。继续推进郊区基层医疗机构的补点和改造，全面提升基本医疗服务和公共卫生服务水平，为城乡间人口迁移提供就医便利。培养新一代乡村社区医生，推进乡村社区医生订单定向免费培养，“十二五”期间培养1500个乡村社区医生。进一步完善村卫生室建设，推进镇村一体化管理，提升农村基层医疗服务的水平。建设由机构护理、社区护理、居家护理组成的老年护理服务体系，建立区与区之间养老床位调剂建设机制，推进规划养老床位的落地。因地制宜配置大型居住社区养老设施，加快郊区敬老院、养老床位、社区老年人助餐服务点和老年人日间服务中心等设施建设，满足日益增长的老年人口养老服务需求。

　　3.健全城乡公共服务信息网络体系。深化为农综合信息服务“千村通工程”，完善农业信息网、农科服务热线等为农综合信息服务平台功能，健全农村信息服务体系，普及农村综合信息服务站，推动信息服务进村入户。完善城乡公共服务网络，提升郊区农村公共服务水平。进一步完善郊区村级卫生室、文体活动点、公共事务受理点等服务网点建设。发挥基层自治组织管理优势，健全郊区农村公共服务网络，为农村居民提供便捷、优质、满意的公共服务。

　　4.加强城乡公共文化服务体系建设。完善城乡基层公共文化设施网络建设，加快郊区社区文化活动中心建设。创新基础公共文化组织运行体制机制，丰富城乡公共文化内容，提高公共文化服务品质，满足城乡居民精神文化需求。

　　（五）推进城乡三次产业融合发展

　　不断调整优化城乡三次产业结构，统筹城乡产业发展布局，推动三次产业融合发展，促进郊区产业向集约化、现代化转型，实现城乡产业协同发展。

　　1.发展都市高效生态农业。围绕加快转变农业发展方式，启动农业发展规划和项目，推进都市高效生态农业发展。建立完善主要地产农产品最低保有量制度，确保粮食、蔬菜等地产鲜活农产品有效供应和质量安全。全面建设水稻、绿叶蔬菜、西甜瓜、河蟹等现代产业技术体系，加强先进实用技术的集成推广。大力发展现代种业，加快选育高商品性、高附加值蔬菜、花卉、瓜果、食用菌等新品种，促进种子产业的规模化、集约化发展。加快农产品安全监管，严格执行产地准出和市场准入制度，逐步建成农产品全程质量追溯体系。提高农业设施化程度，加强浦东国家农业示范区和市级现代农业园区建设，不断增强农业综合生产能力。发展低碳循环农业，有效防治农业面源污染，加强农用地土壤环境保护。扶持农民专业合作社、家庭农场和农业龙头企业，完善农业社会化服务体系。加强农业与二、三产业的融合发展，支持“农超对接”，继续推进农产品交易大市场建设。

　　2.提升制造业发展能级。积极支持郊区培育和发展战略性新兴产业，大力推进高新技术产业化，优化提升先进制造业，培育和壮大一批行业龙头企业，提升郊区产业发展水平。以各类产业基地、开发区为载体，推动工业向规划确定的工业区块集中，促进郊区工业用地节约集约利用。分类推进规划工业区块外现状工业用地的调整和转型。优化完善郊区产业布局，提升开发区管理服务水平，增强园区综合竞争力和可持续发展能力。加快郊区产业结构调整，调整淘汰高耗能、高污染、高危险、低附加值的劣势企业、劣势产品和落后工艺。推进郊区生产方式转变，鼓励推行节能低碳、绿色环保的生产方式。加强公共服务设施配套，推进产业基地、工业区块与周边城镇融合协调发展，促进产业与人口、资源、环境相协调。

　　3.加快郊区服务业发展。拓展服务经济发展规模，增强郊区经济实力，提升郊区居民生活便利度。依托郊区制造业产业基地及产业区块，集聚发展为制造业紧密配套的各类专业型生产性服务业，如专业物流、研发设计、检验检测、节能环保等，加快建设高科技研发平台和以产品技术孵化为主的总部经济服务平台。围绕迪士尼、崇明生态岛等标志性旅游资源的开发，统筹规划、整合资源，加快发展特色服务业。结合郊区城镇化建设和长三角联动发展要求，培育文化及创意、软件和信息服务、电子商务等新兴服务业。以新城、小城镇、大型居住社区为重点，加快发展教育培训、医疗保健、社区服务等生活性服务业。结合上海国家高技术服务产业基地建设，不断提升高技术服务业在郊区服务业的占比。

　　（六）推进城乡建设和管理无缝对接

　　积极推进城乡建设和管理一体化，转变轻郊区、重中心城区的城市建设理念和管理方式，逐步改变城乡面貌和管理方式的二元结构状况。

　　1.加大郊区交通基础设施建设力度。坚持“公交优先”战略，加快城乡公共交通设施的对接，改善郊区新城与新城之间、大型居住社区与中心城区、新城内部的公共交通条件。加快推进轨道交通向郊区延伸，完善郊区新城到中心城区的轨道交通，形成快速便捷的城乡轨道交通网络。研究增加郊区路网密度，打通郊区断头路。全面完成规划保留村的路桥改造和建设，落实农村道路桥梁管养机制。提升郊区道路建设质量，完善公共交通“村村通”。实现城乡供水一体化，着力推进农村生活污水处理，加强农田水利基础设施建设。

　　2.加快郊区环境配套基础设施的建设与改造。加强饮用水水源地风险源管理，加快郊区供水集约化建设和改造，关闭所有以内河及地下水为水源的郊区中小水厂，新建及改扩建一批中心水厂，进一步提高农村供水安全度和水质。加大郊区厂网建设力度，提高郊区污水纳管率，统筹郊区污水厂污泥处置设施建设。按照“一主多点”布局原则，加快推进郊区生活垃圾转运处置设施建设、完善农村生活垃圾“户分类，村收集，镇（乡）运输，区（县）处置”的转运处置系统。加大农村河道综合整治力度，加快界河辟通和综合整治。推进农村电网改造，提升农村居民用电质量，实现城乡用电“同网同价同服务”。完善郊区综合减灾和应急体系，建立多种灾难的应急监测系统，加大检测设备的建设力度，提高郊区减灾应急能力。

　　3.构建覆盖城乡的现代化城市管理体系。普及推广城市网格化管理模式，建立发现及时、处置快速、解决有效、监督有力的城市管理长效机制，进一步提高城市管理的信息化水平。注重管理实权的合理下放，进一步提高郊区建设和管理工作的效率。重点加强郊区建设保障机制和城市运营维护机制的建设，逐步提高郊区城市管理和服务的水平，促进城乡管理方式的合理衔接，形成城乡一体化的城市管理格局。

　　4.推进城乡信息基础设施建设一体化。加强信息基础设施规划和建设，深入推进基础通信管线、通信机房、无线通信基站等信息基础设施的集约共建和资源共享。建设光纤宽带网络，推进农村地区光纤接入改造；优化第三代移动通信（3G）网络，推进郊区城镇化地区及主干道路3兆比特/秒（Mbps）以上无线宽带接入。加快郊区有线电视网络整合、改造、数字电视整体转换，推进郊区下一代广播电视网络（NGB）建设，推进广播电视网、电信网、互联网“三网融合”。深入推进农业生产经营中的信息技术应用，支持测土配方等农业基础数据库建设和应用。鼓励农产品交易中的电子商务应用，促进农业增产、农民增收。

　　五、推进城乡一体化发展的保障措施

　　“十二五”期间，要进一步创新体制机制，加大政策扶持力度，努力从组织、规划、资金、管理、人才等五大方面构筑城乡一体化发展的坚实保障。

　　（一）健全统筹城乡发展的推进机制

　　打破条块分割、统筹整合资源，市、区（县）联手创建“部门联动、政策集成、资金聚焦、资源整合”的统筹城乡发展运作机制，成立由市领导牵头，市相关部门及区县参加的联席会议制度，上下联动、条块协作。加强对城乡一体化发展所涉及的重大问题、重大项目进行研究与决策；研究和制定统筹城乡一体化发展的指导意见与行动方案；滚动推进实施城乡一体化发展三年行动计划；建立城乡统筹发展水平综合评价指标体系，定期发布城乡一体化发展指数，综合评价城乡一体化发展水平；建立健全对各区县各部门的考核办法，把推进城乡一体化建设工作实绩作为考核各级干部政绩和工作水平的重要内容，形成分工协作、责任明确、绩效考核的长效激励约束工作机制。鼓励有条件的区县先行试点，探索建立城乡一体化发展的示范区，在农民持续增收、农村集体经济产权制度改革等方面走在全国前列。

　　（二）构建城乡一体的规划体系

　　加强规划引导，牢固树立城乡一体化的规划理念，拓展各类规划的覆盖广度，积极推动发展空间拓展和配置资源优化。按照城乡全面协调可持续发展的要求，加快建立全面覆盖城乡的一体化规划体系，强化对市域空间的整体规划。优化完善新城规划布局，编制完善城镇及村庄规划，加快完善城乡建设敏感区规划，促进城乡一体化发展规划与城市总体规划、土地利用总体规划、产业布局规划、区县和重点镇规划等各项规划有机衔接、协调统一。强化对城乡各项规划的集中管理，建立行之有效的规划管理体制，确保城乡一体化规划顺利实施。

　　（三）建立市、区（县）两级的投入机制

　　发挥资金保障在城乡一体化发展中的引领作用，形成市、区（县）两级政府主导的财政投入机制，严格按照中央关于“三个高于”（财政支农资金增量高于上年，预算内资金用于农村建设的比重高于上年，直接用于改善农村生产、生活条件的资金高于上年）的要求，加大公共财政对城乡一体化的扶持力度。有条件的地区试点推行农村土地流转费补贴、务农农民直接补贴、村级组织运行费用补贴等相关政策，进一步促进农民持续增收。结合城市建设重点逐步转向郊区的发展趋势，进一步完善市、区（县）体制分工，对近、远郊加大分类指导力度。以区（县）政府投入为主，市级财政补助为辅，建立健全城乡统筹发展的政府投入机制，支持郊区城乡基础设施建设、公共服务和社会事业发展、村民创业就业、农业生产等，减少资金投放的中间环节，提高资金使用效率。

　　（四）建立更为灵活的城乡统筹管理体制

　　通过制度创新和管理创新，加强市级层面的统筹协调，提高区（县）级层面的贯彻执行力。进一步下移管理重心，给予郊区更大的自主发展权，增强区（县）统筹城乡发展的积极性和主动性。打破行政区划界限，在社会事业、公共服务、要素流动等方面，探索跨区域的联动共享机制。鼓励和支持浦东、闵行等有条件的地区在农民增收及创新城市支持农村、工业反哺农业的体制机制方面先试先行，以点带面，有序推进全市城乡统筹发展。

　　（五）强化统筹城乡发展的人才保障机制

　　加强统筹城乡发展的人才队伍建设，通过政策引导、挂职锻炼、岗位交流等多种手段，促进中心城区与郊区、镇村之间行政人员、管理人才、专业人才的相互流动。完善村级组织管理人才选拔任用制度，从本乡本土优秀人才中选拔村级组织带头人。建立集规划、开发、培训、交流、使用、服务、推广等功能于一体，与城市人力资源市场相衔接的农村人力资源服务中心，做好农村的人才信息、人才培训、人才招聘、人才就业指导等工作，实现城乡人才公共服务的一体化和均等化。

附件1

上海推进城乡一体化发展评价指标体系及“十二五”目标

　　注：现状值数据后有（*）者为2009年数据，其他为2010年数据。

附件2

指标解释

　　1.财政投入三农资金占全部财政支出比重：衡量政府对三农工作的资金支持力度。指标=当年各级财政投入三农资金/当年全市财政支出总额。

　　2.三农资金中用于改善民生的比重：衡量政府对改善农民民生保障的资金支持力度。指标=当年各级三农资金中用于改善民生及其他的资金投入/当年各级财政投入三农资金。

　　3.城乡居民家庭人均可支配收入比：根据城镇、农村住户调查资料，此指标反映城乡居民之间的收入水平的协调性。指标=全市城镇居民人均可支配收入/全市农村居民人均可支配收入。

　　4.城保与镇、农保养老金平均水平比：根据城保与镇保、农保的实际支付情况，衡量城保与镇保、农保在养老金支付水平上的差异。指标=（地区当年支付城保养老金总额/地区当年领取城保养老金人数）/（地区当年支付镇保及农保养老金总额/地区当年领取镇保及农保养老金人数）。

　　5.城乡居民居住质量指数比：根据农村住户调查资料，以农村居民饮用水状况、卫生厕所状况、使用清洁能源、居室外道路条件、人均住房面积和住房结构的实际情况加权得到该指数。指标=全市城镇居民居住质量指数/全市农村居民居住质量指数。

　　6.城乡义务教育阶段生均公用经费比：衡量城乡在义务教育阶段政府投入水平上的差异。指标=（城市当年用于义务教育阶段公用经费总额/城市当年义务教育阶段学生总数）/（乡镇当年用于义务教育阶段公用经费总额/乡镇当年义务教育阶段学生总数）。

　　7.城乡每万人拥有医生数比：衡量郊区与中心城区在医疗卫生设施条件上的实际差异，考虑到该指标与每万人拥有床位数具有高相关度，仅选取该指标衡量相关情况。指标=（城市拥有医生总数/城市常住人口数）/（郊区范围内拥有医生总数/乡镇常住人口数），此处郊区包括宝山、闵行、松江、嘉定、青浦、奉贤、金山、崇明、浦东等区县。

　　8.农村人均受教育年限比：衡量城乡在受教育程度上的实际差异。

　　9.城乡从事社会工作人员比：社会工作人员，是指在社会服务、社会管理领域，有相关专业知识、技能和方法，且从事协调社会关系，预防和解决社会问题，促进社会和谐的职业的工作人员。这一指标在很大程度上反映了各地区提供社会服务、进行社会管理的能力。指标=中心城区拥有社会工作人员总数/郊区范围内拥有社会工作人员总数。

　　10.供水集约化率：衡量郊区农村集约化供水管网改造工作的力度。当前农村地区仍有70多座小水厂，通过关闭这些小水厂，加大集约化供水管网覆盖面，能较大改善农村居民用水质量。指标=享受到供水集约化成果的面积/全市供水覆盖面积。

　　11.村庄改造完成率：衡量未列入归并及集中居住计划的村庄整治比例。指标=累计已完成改造的农村居民户数/列入地区自然村改造计划的农村居民总户数。目标确定上，根据实事目标及市农委的相关测算，“十二五”期间累计完成村庄改造受益户数50万户，村庄改造完成率超过90%。

　　12.范围内拥有规模商业网点的村委会比重：衡量商业设施在农村地区的配置密度及农村居民购物的便捷性。规模商业，是指拥有50平方米以上营业面积的商业设施。指标=一千米范围内拥有规模商业网点的村委会数/全市村委会总数。

　　13.园区内工业产值占全市工业产值比重：衡量在推进工业向园区集中方面的进展。指标=市级及以上工业园区工业总产值/全市工业总产值。

　　14.农村土地承包经营权流转率：衡量在推进农业向规模经营集中方面的进展。指标=农村承包经营用地流转面积/全市农村承包经营用地面积。

　　15.服务业占生产总值比重：衡量乡镇服务业的发展水平。指标=当年全部乡镇的服务业增加值/当前全部乡镇的地区生产总值。

　　16.主要农作物秸秆综合利用率：衡量农业生产的环境保护力度。

　　17.环境空气质量优良率：衡量乡镇的大气污染治理情况，空气污染指数（API）为建成区内认证点每日环境空气污染指数。指标=环境空气质量优良天数（即API 指数≤100 的天数）/全年天数。

　　18.郊区生活垃圾无害化处理率：衡量郊区农村地区生活垃圾处理情况。指标＝郊区生活垃圾无害化处理量/郊区生活垃圾总量×100%。

　　19.农村生活污水有效处理户数：衡量农村生活污水的处理情况。指标=农村生活污水处理量/农村生活污水产生量。在实际统计中，一般选用（农村生活污水处理设施累计改造户数/农村总户数）这一指标代替。

　　20.耕地优良率：衡量农村耕地质量水平。指标=全市3级耕地以上面积/全市耕地面积。

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