中国元首制度

第四章元首制度

教学要点：元首的产生. 任期. 名称及职权. 中华民国元首制的特点

教学时数：2课时

教学重点：元首的产生. 名称. 职权

教学难点：中华民国元首制的变化的原因

基本要求：

1. 理解：中华民国元首产生和任期所反映的政治斗争；虚权元首与实权元首的主要区别. 《动员戡乱时期临时条款》与总统制的关系

2. 掌握：南京国民政府主席元首制的实权元首和虚权元首出现的原因. 中华民国元首制的特点

教学内容：

第一节元首的产生和任期

 武昌起义，各省争相独立，在1911年12月29日，各省都督府代表在南京组织总统选举会，根据每省一票，得票满2／3以上当选的原则，17省代表投票，孙中山以16票当选为临时大总统，黎元洪当选为副总统。这是在战时状态出现的选举元首，虽然还说不上是民主选举，但已经有了现代选举制的内涵，而且孙中山是自称以“公仆”的身份向全国宣誓的。“以国家元首而自称‘公仆’，充分显示了资产阶级共和国和封建帝制的根本区别。对两三千年来一直受着‘天子’、‘君父’一类欺骗的中国人民来说，实在是耳目一新”。

 由于各省都督府代表有议在先，若袁世凯反正，即公举为临时大总统，因此孙中山的临时大总统的任期就是袁世凯反正拥护共和之时。1912年2月14日，袁世凯逼迫宣统皇帝退位；2月15日，临时参议便组织新临时大总统选举，还是采取每省一票的原则，一致选举袁世凯为临时大总统，依法重新改选黎元洪为副总统；3月10日，袁世凯在北京宣誓就职。这样号称选举，实质是政治交易产生的临时大总统，按照《中华民国临时约法》规定，在10个月内由临时大总统召集国会，由国会制定宪法，宪法公布后，选举正式大总统以组织正式政府，因此任期最多为10个月。

 为了限制袁世凯独裁，1912年8月，同盟会改组为国民党，在宋教仁主持下，为争取在国会成为第一大党而努力，终于在第一届国会选举中获胜，国民党成为国会中的多数党。宋教仁以组织国民党的责任内阁为己任，拒绝袁世凯的收买，结果被袁世凯指使赵秉均派杀手在上海火车站所刺杀。数月之后，孙中山发动的“二次革命”失败，孙中山、黄兴等革命党人被迫流亡日本。袁世凯并没有因此立即解散国会，而是强迫国会选举他为正式大总统。1913年10月6日，国会议员在刺刀的威逼下，选举袁世凯为中华民国第一届大总统。临时大总统存在不到22个月，就在阴谋和暴力相结合的政治斗争中下台了。1913年10月5日由国会通过的《大总统选举法》规定：大总统任期为5年，可以连选连任，但连任以一次为限。在资格上规定：“中华民国人民，完全享有公权，年满四十岁以上，并居住在国内十年以上者，得被选为大总统”。在选举上规定：由两院议员组成的总统选举会有成员3／4以上出席，以无记名投票的方式投票，得票满3／4以上者当选。如无人当选，须再次投票，仍无人当选，则以第二次投票时得票多者二人进行第三次投票，以得票过半数者当选。上述规定，在一定程度上限制了海外归来的革命党人被选举为大总统，但同时也限制了袁世凯所期望的终身制，所以在1914年12月29日公布的《修正大总统选举法》中，对相关的条目进行修订。这样，大总统的选举资格改为在国内居住20年以上，大总统任期改为10年，得连选连任，并不受连任次数限制。在选举程序上，改为由两院议员互选的100名人组成的总统选举会选举，由现任大总统推荐三人参选，“大总统选举会，除就被推荐三人投票外，得对现任大总统投票”，投票改为记名，以得票满投票人2／3以上当选。这种程序已经为袁世凯当选终身大总统铺平了道路，同时在他合法运用推荐权下，也可以走向“合法”世袭了。即便如此，也不能满足袁世凯的愿望，竟然黄袍加身，当起了皇帝。

 1916年6月6日，袁世凯一命归西，留下一个破烂的摊子，一群野心家则赤膊上阵，为争夺这个摊子打得不可开交。袁世凯一死，实际上已经形成军阀割据，但在北京争夺中央领导权的，主要是三个派系，即以段棋瑞、徐树铮为首的皖系，以冯国璋、曹锟、吴佩孚为首的直系，以张作霖为首的奉系。他们毕竟不如袁世凯有势力和影响，所以不敢从形式上彻底否定们临时约法》，只是在《临时约法》的旗帜下，采取他们认为便利的形式来操作程序。

 1916年6月7日至1917年6月30日，是皖系控制实权与拥有虚名的大总统进行明争暗斗，即所谓的“府院之争”时期。袁世凯死后，副总统黎元洪继任大总统，恢复国会和1912年的官制，实行责任内阁。黎元洪自身没有什么势力，仅仅是徒拥虚衔的元首，而皖系首领段祺瑞担任国务总理，凭借武力，独揽实权，最终双方矛盾激化。1917年5月23日，黎元洪下令免去段祺瑞的总理职务， 6月13日解散国会。皖、直系的军阀借机宣称独立，向黎元洪施压，长江巡阅使张勋作为调停人，率领5 000辫子军人京，却于6月30日发动政变，拥立清废帝。

第二节 元首的名称和职权

 按照现代政府理论，国家元首在国家体系中，有拥有行政职责和没有行政职责之分，因此有虚权和实权之别。一般来说，兼任行政职责而确实能够指挥政务者为实权元首；不兼任行政职责，仅在名义上代表国家的为虚权首领。从中华民国发展历史来看，其元首的名称和职权相当混乱，同一名称则有实权和虚权之别，同一制度却有不同的实际内容，一切都以政治权术为核心，以政治和军事势力为依托。

一、临时大总统

 按照《中华民国临时政府组织大纲》(1911年10月13日通过)规定：临时大总统“有统治全国之权”，“有统率海陆军之权”，“得参议院同意，有宣战、媾和及缔结条约之权”，制定官制官规、任免文武职员、任命国务各员及外交使节等权也须得参议院通过，但参议院制定法律须交临时大总统公布，如不同意，得交回参议院复议。从某种意义来说，这时的临时大总统是实权的国家元首，兼任政府首脑，军事最高统帅，在没有设立法机关的情况下，所公布的命令具有法律效力，对参议院也有督责权。

 按照《中华民国临时约法》规定，临时大总统拥有国家元首的地位，规定的职权有14条，主要是：代表临时政府，总揽政务，公布法律；为执行法律或基于法律之委任，得发布命令，并得使发布之；统率全国陆海军；得依法律宣告戒严等。但临时大总统制定的官职官规、任免文武官员、对外宣战媾和以及缔结条约、宣告大赦等重要事项，必须经参议院议决或同意。除此之外，临时大总统提。出的法律案、公布法律、发布命令时，必须有国务员副署方能生效。另外，参议院对临时大总统有弹劾权，弹劾后，由最高法院组织特别审判庭审理。按照这种规定，临时大总统是虚权的国家元首，必须通过责任内阁来实现治国的权力。临时大总统被限制在有限的权力范围，当然引起独裁欲极强的袁世凯不满，在几个月之间，他蔑顾法规，连连更换内阁总理，把内阁变成自己掌中之物，非但内阁不能限制他，他却可以随时踢开内阁，其权力大为膨胀。

二、大总统

 在大总统的名义下，也有实权和虚权之分。“我们知道袁氏是一个贪恋最高名位，乘机窃权的人；而他窃取权位的术策，起初总是务求实在，不露形迹，必等实权完全把握在手中，然后才露出真面来；他推倒清室，攫取总统，是用的这种方法，图谋帝制，也是用这种方法”。袁世凯是在增修《临时约法》的情况下就职大总统的，其增修的7项是：(1)外交大权应归诸总统，凡宣战、媾和、缔结条约，毋庸经参议院同意。(2)总统制定官制官规及任用国务员、外交使节，毋庸经参议院同意。(3)采用总统实权制。(4)正式宪法应由国会以外之国民会议制定，由总统公布，正式宪法之起草权亦应归于总统及参议院。(5)人民公权之褫夺恢复，总统应自由行之。(6)总统应有紧急命令权。(7)总统应有财政紧急处分权。在这种前提下，袁世凯公布了《中华民国约法》，也就是“袁记约法”。根据“袁记约法”，废除责任内阁，实行总统制。大总统为国家元首，总揽统治权。大总统发布与法律同等效力的教令、缔结条约、宣告大赦等要经立法院同意，但立法院始终没有成立，则由参议院代行其职权，而“袁记约法”规定参议院“依大总统之咨询，审议重要政务”，实际上是大总统的咨询机构。废除国务院之后，袁世凯在总统府内设政事堂、大元帅统率办事处、翊卫处等机构，将实际政务都收归总统府。“袁记约法”还规定大总统制定官制、官规，任命文武官员，宣战、媾和、缔结条约(变更领土和增加人民负担者除外)等不受立法机构限制的权力。实际上是几乎将所有权力都归纳到袁世凯一人之手，无君主之名，而有君主之实。

 袁世凯死后，“袁记约法”被废除，其后继者基本在《临时约法》的范围内行使职权，是虚权的国家元首。但“军阀政府的特点是以军权为中心，由军权支配一切，政治只是军事的附庸。因此，北洋政府的大总统有时属于最大的军阀头目直接居位，则不只内阁制无从发挥作用，甚至连形式也不存在，总统的权力可以无限扩张(如袁世凯)。若由几派军阀头目分掌权力，则不免发生‘府院之争’，而以实力的大小来定胜负(如段祺瑞之于黎元洪、冯国璋)。若大总统是由几派军阀相持不下而暂时妥协来支持傀儡，则只能各方面应付以求苟全，看最大实力者的眼色行事。总之：法律上的总统和事实上的总统有很大的距离，就制度来说明只能反映局部的乃至表面的某些情况，因此无法用制度来表述这一时期大总统的职权。

 1921年4月在广州成立中华民国政府中，孙中山为大总统，后世称之为“非常大总统”。既然是“非常大总统”，当然不受《临时约法》的限制，更何况“非常大总统”是在集权的情况下出现的，所以是实权元首。

三、临时总执政

 临时总执政是北洋军阀以重造“法统”的名义设立的临时政府元首。根据《中华民国临时执政府制》的规定：临时总执政总揽军民政务，统率海陆军，对外代表中华民国，任命国务员，召开国务会议议决国务。此外还规定了临时总执政在行使职权时，必须有国务员副署，但国务员的任命归临时总执政，副署也就成为形式。制度设计是没有任何限制的元首独裁制，“在表面上执政不是总统，实际上执政的职权绝无限制，比起以前的总统米，要自由得多了。不过段祺瑞现在已经失去运用这种职权的能力，一方面被各派武力所宰制玩弄，一方面中国国民党人不信任他”，制度与现实完全脱节。

四、大元帅

 按照法规，大元帅是在特殊条件下出现的实权元首。在1917年、1920年、1923年，孙中山三次就任大元帅，1925年胡汉民代理大元帅，除第一次是在非常国会记名投票选举之外，其余都是在特殊情况下出现的。虽然大元帅在名义上是集行政、立法、司法、军事等权力于一身，但“当时广东的大元帅府，里里外外，无处不是敌人；内部的骄兵悍将，东南两路军阀，短视的商民，帝国主义的金钱、武器和阴谋，四方八面压迫着”，不可能做到真正的集中权力。

 1927年6月18日，张作霖自称“中华民国陆海军大元帅”，还发布《中国军政府组织令》，规定大元帅代表中华民国行使统治权，统率海陆军，直命国务总理和各部总长，国务院和各部是辅助大元帅执行政务的机关，俨然裁者自居，也不要什么法律依据，纯粹是军阀强权蔑法的表现。

五、总裁会议

 总裁会议是在西南军阀相互争斗时出现的集体元首制。1918年5月4日中山向非常国会通电辞职，但是军政府改组到了成为事实的时期，非常国会大元帅制改为七总裁合议制，由七总裁中公推一人为主席总裁。根据国会非议通过的《修正军政府组织大纲》，总裁会议代表军政府总揽政务，有军队统治权、任免文武官吏权、外交权，其下设的政务院为总裁会议的执行机关。“表面上很昭示一种大公的形式，但是实际上的重心全在桂系。而隐于桂系幕下，假岑春煊为偶像，持之为舞”的集体元首制只不过是桂系反对孙中山集权，企图实行个人独裁制的工具。

六、国民政府委员会

 国民政府委员会是在孙中山去世之后，广州军政府被迫实行的集体元首1925年1月，汪精卫在第二次全国代表大会上报告说：“总理逝世之后，本不复有总理了，推之以党治国的理论，则国家亦不复有元首了。而且就现世说，也推委员制为比较好”。在这种方针下，1925年7月1日公布的《国民组织法》中规定；“国民政府受中国国民党之指导与监督，掌理全国政务，员若干人组织会议”。1927年3月30日，武汉国民政府公布的《修正中华民府组织法》更明确地规定，“国民政府受中国国民党执行委员会之指导与监理全国政务”，“未经中央执行委员会议决之重要政务，国民政府无权执行”样，国民党中央是决策机构，国民政府仅是国民党中央的执行机构，因此国府委员会仅在名义上具有立法、司法、行政等权力，是虚权的集体制元首。

七、国民政府主席

 国民政府委员会有主席1名，地位与其他委员平等，仅负责召集和主持会议。武汉军政府为限制独裁，取消了主席制。1927年4月至1948年5月，南京政府的国民政府主席有实权元首和虚权元首两种情况。

1927年4月18日在南京成立的国民党政府，没有对广州国民政府公布的《中华民国国民政府组织法》进行修改，仍然实行委员合议制，仅以胡汉民为首主持。这时的国民党政府虽然在名义上实行委员合议制，实际已经向个人独裁过渡。1928年2月7日国民党政府公布的《中华民国国民政府组织法》规定：国民政府以中央执行委员会推举之委员若干人组成，并推定其中5人一7人为常务委员，于常务委员中推1人为主席。即日，谭延闽被推定为国民政府主席，按规定，主席权限是有限的，不能在国家发布的各种文书上单独署名，实行的是委员和主管部长连署制。

 1928年10月3日公布的《国民政府组织法》规定：国民政府主席为中华民国海陆空军总司令，代表国民政府接见外使并举行或参与国际典礼，为国务会议主席，与五院院长在经国务会议议决公布之法律和议决发布之命令上共同署名；主席因事故不能执行职务时，由行政院院长代理。这样，国民政府主席的职权明显扩大了。10月8日，国民党中央执行委员会常务委员会第173次会议选任蒋介石为国民政府主席。1930年11月8日，蒋介石又被推为行政院院长，这样“蒋介石集中央执行委员会常务委员(时中常会不设主席)、中央执行委员会政治会议主席、国民政府主席、中华民国陆海空军总司令、行政院长五高职于一身，党政军三大权于一己”。在派系林立的国民党内，他当时也还未拥有完全独裁的势力。经过国民党上层的激烈较量，蒋介石不得不让出国民政府主席位置，元首制也随之发生根本变化。1931年12月15日，蒋介石迫于国民党派系的压力，不得不辞去国民政府主席本兼各职，12月30日就公布了经过修改的《国民政府组织法》，明确规定国民政府主席不负政治责任，仅剩下作为国家礼仪活动的代表和象征，变成名副其实的虚权元首。1

 943年8月1日，林森病故，行政院长蒋介石“依法”代理国民政府主席。为适应人事的重大变动，9月10日，便通过和颁布了《修正国民政府组织法案》。在这个法案中明确规定：国民政府主席为中华民国元首，对外代表中华民常由国民党中央执行委员会选任；五院院长、副院长，由国民政府主席提请国民党中央执行委员会选任；国民政府主席对国民党中央执行委员会负责，五院院长对国民政府主席负责，宪法实施后，依法当选之总统就任，始能解职。9月13日，蒋介石当选为国民政府主席兼行政院院长，而他本人原来就是国民党总裁。于是乎，就出现国民党总裁蒋介石提名国民政府主席蒋介石，国民政府主席蒋介石提名行政院院长蒋介石；行政院院长蒋介石对国民政府主席蒋介石负责，国民政府主席蒋介石对国民党总裁蒋介石负责；国民政府主席蒋介石因故不能视事，由行政院院长蒋介石代理之。其独裁统治在此表现可谓达到极至，还美其名曰共和国体制。

八、总统

 南京政府覆灭前实行的是总统制。依1948年5月5日公布的《中华民国宪法》规定，总统的主要职权有：(1)军令权。得统率陆海空军，但军政权属行政院所属的国防部，国防部对立法院负责。(2)公布法令权，但须有行政院院长副署。(3)外交权，得行使缔结条约及宣战媾和权，但须受行政院会议和立法院及国民大会的限制。(4)宣布戒严权，但须经立法院通过或追认。(5)赦免权，但须行政院会议及立法院会议决定之。(6)任免权，国家文武官员由总统任免，但须受立法院、监察院的限制及行政院副署权的限制。(7)权限裁判权，得解决院与院之间的权限争议之事。

 可以看出，总统的职权很广泛，但没有实际的权力，蒋介石自然不愿意当这个虚权的国家元首。于是，蒋介石的亲信在所谓的国民大会上通过《动员戡乱时期临时条款》，赋予总统紧急命令权，总统行使这样的权力其效力已经超过宪法，当然是拥有巨大实权的总统，“不仅与内阁制国家，垂拱无为之元首不同，与总统制国家之总统仅为行政首长之身份者，亦有差异”，使他的个人独裁权力上升到顶点。

 949年1月21日，蒋介石在军事溃败和内外交困的重重逼迫下，宣布“引退”，由副总统李宗仁代行总统之职。只讲“引退”，没有讲辞职，所以没有按法律履行权力转交仪式，这就为他有朝一日回来重新掌权打下了伏笔。

第三节中华民国元首制的特点

 中华民国存在的38年间，其元首制可谓变化多样，出现过个体元首制、集体元首制，有过实权元首，也有过虚权元首，其名称也多种多样。从政治制度角度来看，出现这种情况的原因，可以说是中国传统政治体制向现代政治体制演变道路的迂回曲折。同时也是移植西方政治制度实验的迭连挫折。

 从历史发展的角度来看，中华民国有五个历史转折期：即1912—1920年是专制向共和制的转折期，1921—1927年是革命力量形成发展期，1927—1936年是政治力量分裂期， 1937—1945年是国共合作抗日和民主意识发展期，1946—1949年是旧中国向新中国转变期。历史现象非常复杂，政治斗争激烈，社会发展曲折，在中华民国元首制的发展变化过程中表现非常突出：

第一，虚伪的元首选举形式总是以军事势力为后盾的，也就决定了中华民国元首制的变化总是随军权易手而转移。

 大总统作为北洋政府的国家元首，产生的方式是“选举”，并在形式上规定任期和继任制度，但在事实上却没有一位元首是公正选举出来的，也没有一位元首能够依法任满而正常改选，而历任元首在实权和虚权之间徘徊，也都是以军事势力为转移的，所以称为北洋军阀政府。从北洋政府的元首制的发展变化，可以看出当时虽然还挂着“中华民国”的招牌，号称“共和”，实际上都是以军事势力为后盾的。不管是出自推选还是贿选的元首，都是在强权保护之下，依仗强权的庇护上台的。一旦失去军事势力，这些元首便成为傀儡或阶下囚。为此，大小军阀无不以发展自己的军事力量为首要目标，而支持军队的给养和装备需要大量的财力，因此必须取得一定外国的支持，于是，他们毫无例外地对外卑躬屈膝，不惜出卖国家和人民的利益，对内则实行恐怖统治，不择手段地扩展财源，杀人放火，贩毒走私。刚刚从专制统治下解脱出来的中国人民，非但没有享受到“共和”的好处，却陷入军阀独裁的黑暗统治之中。

 蒋介石走向独裁之路，完全凭借军事实力。在抗日战争之前，他以武力把国民党内各派政敌，如西山会议派、改组振、胡汉民派等赶下台，又在新军阀战争中击败桂、冯、阎等地方实力派。在政治和军事斗争中，蒋介石获得了很高的声誉，也得到许多人的拥护，在大致掌控全局的前提下，其领袖的地位得以确立。1938年3月，在武汉召开的国民党临时全国代表大会，决议“确立领袖制度”’设置国民党总裁。蒋介石膺任国民党总裁后，成为国民党名副其实的最高领袖。而在国民党以党统政的原则下，亦成为全国最高行政领袖。再加上其军事统帅权，使得当时中国的党、政、军大权全掌控于蒋氏一入之手，归于一元化的领导”

第二，军阀割据和派系林立是中华民国元首制缺乏稳定的主要原因。

 从辛亥革命成功到袁世凯取得政权，都没有实质上的统一，由于帝国主义划分势力范围而培育的大大小小地方军阀，一直是分割一方，而袁世凯死后，由于缺少绝对的实力，便进入军阀割据混乱时代。声称以“武力统一”的军阀，号称“恢复法统”，争夺元首的位置，希望高踞实权元首。主张“联省自治”和“护法”的军阀，既然得不到元首的位置，便希望出现虚权元首。军阀内部分裂或势力相当，都想分—杯羹，就寄希望于实行集体元首制。在这种情况下，实行什么模式的元首制都绝不能令所有军阀满意，必然是政治夺权、武力夺位连续不断。在剧烈政争和激烈内战声中，元首制焉能保持稳定。1924年以前，“中国政治问题表面上所争的，只是一个‘法’字。自所谓法统恢复后，那些坐在法统椅子上的先生们演出卖身的活剧，制成一部‘遮羞的宪法’，从此没有人理会这个‘法’字了”。1924年1月，“中国国民党在广州开第一次全国代表大会，宣告改组，可说是中国政治新局面的开始”。改组的国民党实际上并不团结，国民党各派和南方军阀势力都很强大，各不相让，只是由于孙中山的个人威信，才勉强确立了领袖制，以维持表面上的一致。而孙中山的过早去世，使尚未统一的国民党的派别之争表面化，军阀之争公开化。

 在派别复杂、军阀分据的政治和社会背景下，蒋介石逐渐建立起自己的嫡系部队。蒋介石使用这些嫡系部队，“不仅是为了对抗外敌，更直接的目的是为了对付地方军阀和共产党军队，而蒋介石划分嫡系与非嫡系的标准是是否忠于他本人。这就使其嫡系部队成为一支脱离社会、脱离国家，只服从蒋介石一人，支撑蒋介石个人政治权力的军队。其结果是不仅加深了嫡系与非嫡系的地方军队之间的矛盾，同时，由于不能完全按功行赏，也使嫡系部队之间矛盾重重，相互倾轧”。在这种情况下，实权元首与虚权元首的转变在很大程度上取决于派系斗争的结果，也取决于蒋介石自身实力的兴衰。

第三，无论是南方政权，还是北洋军阀政权，元首制发展变化过程都右相同的特点，那就是向集权制发展。

 在国家处于四分五裂的情况下，没有广大人民群众的参与，空谈民主制是不可能完成统一的，而在没有民主制作为基础，走向集权，乃是当时的大趋势。中华民国初建时，民主共和的社会基础薄弱，“人民以习专制久，茫然不知共和为何事，内阁、议会为何物”。许多鼓吹共和的人其实也不知共和制度应该是什么样子，更不知道应该采取什么步骤，从什么渠道来建立共和制度。旧官僚和军队支撑的军阀政治势力，在政治权力结构中仍然占据主导地位。在这种社会背景和政治条件下，专制主义依然有很大的市场，集权政治体制就会得到认可。然而，这总不过是一时假象，随着社会的发展，人民群众认识的进步，对共和制度的确立，却使人们看到希望，尤其是在揭橥“科学”和“民主”主张的 “五四”启蒙运动的兴起，逐渐形成了以保守主义、自由主义和激进主义为代表的三大思想理论和政治派别，各派政治力量也都在激切探讨中国政治发展的出路。蒋介石所要建立的是集权主义的独裁政治模式，资产阶级自由主义者主张建立的是英美式的政治模式，共产党则选择了苏联式的社会主义发展模式。

 资产阶级自由主义者的主张是在缺乏社会基础和政治实力的情况下提出，其最终失败也是必然的。“青年孙中山接受的是民族文化教育，封建文化不可能不渗入他的心田。孙中山所代表的中国资产阶级与封建阶级有着千丝万缕的联系，传统政治的影响难以避免”蒋介石则声称：“本党遵事总理遗教，实施建国程序，暂定一党专制之制”。在当时，蒋介石已掌有实在军权，利用战争期间和传统文化的残存影响，加以社会上民主基础还薄弱，更由于国际上的强权政治的影响，中华民国走上集权的政治体制并非偶然。

 总之，中华民国元首制度，在形式上抛弃了世袭制、终身制，有了共和制、民主制的某些形式和特征。然而，在实际运用中，却变相地成为终身制，甚至向世袭制发展。元首必须有强大的军事力量为依托，没有军权就是虚权元首，有了军权就是实权元首，甚至不管是不是有元首的名义，也是实际的元首。制度可以限制人，却限制不了军权的扩张和强力，军阀们是元首当然可以指挥一切，不是元首仍然可以指挥元首。在强权政治下，制度因人而设，因人而改，每次元首的变动都有新的或修改过的《组织法》出台，一切都在人治的控制范围内。从君主专制向现代民主制度的转变过程

在新中国的历史上，国家主席这一建制的设立曾经历过复杂的反复

——新中国国家主席制度的变迁

    在当今世界中，任何一个主权国家都拥有自己的国家元首或是由特定的机关行使国家元首的职权。就中国而言，国家元首的职能是由中华人民共和国主席来行使的。但是鲜为人知的是，在新中国的历史上，国家主席这一建制的设立经历了复杂的历史反复，其作用及职能也在新中国成立后的60多年间几经反复。

1954年起草中华人民共和国宪法时，中共中央决定设立“国家主席”一职。

　　■存与废：中国国家主席制度的变迁

　　1949年中华人民共和国成立之时，在国家机构体系中没有设置专门的国家主席，而只是设立了中央人民政府主席。但是，由于中央人民政府主席不是一个独立的国家机关，而只是中央人民政府委员会的组成人员，因此，在中华人民共和国建立至1954年9月，中央人民政府委员会在实际上行使了国家主席的职能。

　　1954年，在起草新中国第一部宪法时，中共中央决定更改国家的机构设置，设立国家主席一职。对此，毛泽东认为，“中国是一个大国，叠床架屋地设个主席，目的是为着使国家更加安全”。在设立国家主席一职后，毛泽东理所当然地成为新中国第一任国家主席。但是，在之后的几年中，由于国事的繁忙和对外交的繁文缛节的不适等诸多原因，毛泽东决定辞去国家主席，并且为此发表了声明。因此，在1959年召开的第二届全国人民代表大会上，刘少奇当选为新中国的第二任国家主席。

　　1966年，史无前例的“文化大革命”爆发。在“文革”开始后不久，国家主席刘少奇即被打倒。在此之后，中国国家主席职位长期处于空缺状态，并严重影响了中国一系列国际事务的处理，同时也给中国的国际形象带来了负面影响。为在制度设置上解决这一问题，1970年3月，毛泽东向中央提出召开第四届全国人民代表大会和修改宪法的意见，并建议取消国家主席。但是，出于对国家政治运作的现实考虑，中共中央内部多数人仍希望保留国家主席一职，并提出由毛泽东担任国家主席。但是在当时那种个人迷信盛行的年代，毛泽东的决定无疑具有最高的权威。最终，中央政治局决定，不再提议设立国家主席。于是，1975年颁行的新中国第二部宪法——“七五宪法”正式取消了国家主席的建制，“中华人民共和国主席”一节在宪法中也被删去。

　　1976年9月，中共中央主席毛泽东逝世。同年10月，中央一举粉碎了“四人帮”，从而结束了长达十年之久的“文化大革命”。此后，在华国锋的主持下，新中国第三部宪法——“七八宪法”于1978年获得通过。“七八宪法”是在对“七五宪法”进行了部分否定和继承的基础上制定的，其中部分篇幅有较大改动。但是，这部宪法对于国家主席的态度没有发生任何变化，仍然未设国家主席。

　　1978年之后，国家政治生活逐渐向正常的方向迈进。在此过程中，有关国家主席设立与否的争论再次进入了人们的视野。1980年8月，中国共产党中央委员会向第五届全国人大第三次会议主席团提出《关于修改宪法和成立宪法修改委员会的建议》，正式提出了宪法修改的任务。在此次宪法修改和意见征询过程中，与会代表、专家学者、各界群众各抒己见，表达了自己对宪法修改工作的看法。其中，对于国家主席设置与否的问题，大致形成了三种不同的意见：一、设立国家主席；二、不设国家主席，由人大委员长或国务院总理改称主席，并行使元首职权；三、建议人大常委会改称为“常务主席团”，委员长即是该主席团主席，实行集体领导。在上述三种意见中，第一种意见居于压倒性的多数，并得到了邓小平的明确支持。但是，由于邓小平多次在公开场合声称他不会担任国家主席，因此，当时有许多人说：如果要设国家主席，只能由邓小平同志担任，但是小平同志又不愿意担任，所以只好不设国家主席。在此之后，国家主席的设置与否又成为一个非常敏感的问题，一时之间无法决断，并引起了国际、国内各界的广泛关注。在这一关键时刻，邓小平指出：“除了我，别人也可以担任。”同时，他进一步强调指出：“如果国家需要就设立，不能从对某一个人的考虑来确立我们国家的体制”。最终，在邓小平的坚持下，恢复设立国家主席的决定没有再出现反复，并于1982年12月4日随着新宪法的通过而得到正式确认。此后，“八二宪法”虽四次修正，但每次都继续坚持国家主席的建制，最终使国家主席制度得到了真正的确立。

本来就是十分艰难的。

虚与实：中国国家主席的地位及作用的演变

　　1954年宪法制订过程中，宪法起草委员会的成员对于国家主席的职权问题进行过多次讨论。当时，他们曾设想将主席的权力定得低一些，超脱一点，让主席只相当于“半个伏罗希洛夫（时任苏联最高苏维埃主席团主席）”，“主席可以提出建议，建议不起决定作用，人家愿理就理，不理拉倒，毫无办法。”但是，这并不是意味着主席什么事情也不干。因为主席还可以“担任国防委员会主席”，“在必要的时候召开最高国务会议”。对此，毛泽东表示：“这两条是说，主席也有些事做，不是专门吃饭。”这里毛泽东所谓的“主席也有些事做”，“不是专门吃饭”，其意思应该是说主席也有些实权，职权并不全是虚的。在这里，毛泽东所设想的这种国家主席制度，具有了“虚实结合”、“虚中有实”、甚至是“形虚实实”的特点。但是，在这一部宪法中，由于国家主席拥有“统率全国武装力量，担任国防委员会主席”的权力，同时又可以“在必要的时候召开最高国务会议，并担任最高国务会议主席”，因此，国家主席的权力在很多时候不虚反实，并成为国家政治生活中的实权元首。

　　“文革”开始后，国家主席刘少奇受到错误的批判，并最终于1969年含冤病逝。此后直至1982年宪法恢复设立国家主席，中国在这十多年的时间里一直没有国家主席，而只是由国家副主席或是全国人大委员长行使国家主席职能。这种情况，或许是在政治生活不健全的情况下，用以处理党政关系的权宜之制。但是，这种制度设计毕竟是与民主精神背道而驰的。因此，当1980年再次提出宪法修改的任务后，如何在设立国家主席一职的同时限制其权力，并理顺党的领导与国家主席权力之间的关系又一次摆在了我们党的面前。对于这一问题，邓小平指出：“还是要设国家主席，有国家主席代表国家比较好，但是对国家主席的职权可以规定得虚一点，不要管具体工作，不要干涉具体政务。”在邓小平的指示下，1982年宪法恢复了国家主席的建制，但删除了原来“五四宪法”所规定的国家主席所拥有的“召开最高国务会议”和“统率武装力量”的权力，使国家主席成为完全象征性的国家元首。在“八二宪法”颁布实施后，全国人大对该部宪法进行了四次修正。但是，对于国家主席的职权一项没有进行任何的改动。

中国国家主席的职权及其新变化

　　在当今世界政治生活中，由于各国政治制度各异，世界各国行使国家元首职权的机构各不相同，元首的权力的产生方式、职权大小及称谓亦不尽相同。总体而言，可以将其按国家政体的不同分为君主制下的元首和共和制下的元首。就中国而言，虽然新中国成立后的任何一部宪法都没有明文规定谁或者哪个机关才是中国的国家元首，但是，由于国家主席在国家机构体系中所处的位置，又由于主席从事着，特别是在程序上从事着一般应由国家元首从事的活动，享有国家元首的礼遇和尊严，因此，中华人民共和国主席乃是国家元首，这应是不争的事实。

　　在经历了多次的反复后，中国的国家主席制度得以确立，其职权范围亦最终固定下来。根据1982年宪法规定，“中华人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定，公布法律，任免国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长，授予国家的勋章和荣誉称号，发布特赦令，发布戒严令，宣布战争状态，发布动员令。”而且，“中华人民共和国主席代表中华人民共和国，接受外国使节；根据全国人民代表大会常务委员会的决定，派遣和召回驻外全权代表，批准和废除同外国缔结的条约和重要协定。”

　　在拥有上述权力的同时，根据“八二宪法”的规定，中华人民共和国主席不再拥有原 “五四宪法”赋予国家主席的两项权力：即召开最高国务会议和统率武装力量的权力。这就在实际上使国家主席从原来的“实权”元首变为“虚位”元首，国家主席只在形式上代表国家，象征国家。但是，在当今中国的政治生活中，由于自1993年以来国家主席、中央军委主席、中共中央总书记“三位一体”局面的出现，作为国家元首的中国国家主席，已经不再是原来意义的“虚位”元首，而是可以利用其国家主席、党中央总书记及中央军委主席的三重身份对其拥有的职权进行整合运用。这也就在实际上使其拥有了“实权”元首的特征。对于中国元首制度的上述改变，正如江泽民同志在2004年9月所指出的那样：“党的总书记、国家主席、军委主席三位一体这样的领导体制和领导形式，对我们这样一个大党、大国来说，不仅是必要的，而且是最妥当的办法。”

　　(李桂华 作者单位：中国人民大学马克思主义学院)

　　■阅读提示

　　新中国国家主席制度变迁小史

　　1949年新中国成立时，在国家机构体系中只设立了中央人民政府主席，未设国家主席。1954年起草新中国第一部宪法时，中共中央决定设立国家主席，毛泽东成为第一任国家主席。1959年刘少奇当选为第二任国家主席。1970年，毛泽东建议取消国家主席，1975年颁布的宪法中正式取消了国家主席这一建制。1978年国家政治生活步入正轨后，恢复国家主席的决定在1982年12月4日通过的新宪法中得到正式确认，从此，国家主席制度得到了真正确立。1993年以后，我国政治生活中形成了国家主席、中央军委主席、中共中央总书记“三位一体”的局面。（黎宏 辑）

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