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发布时间：2024-01-14 21:16:55 来源：文档文库
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浅谈构建“三保”支出在线监控的思考与建议
作者：郑智杰
来源：《财政监督》2019年第16期
郑智杰
【摘要】“三保”关系基层政府履职尽责和人民群众切身利益，是促进地区经济协调发展的基础，是保持社会稳定的“压舱石”。通过构建覆盖省市县各级财政部门的“三保”支出在线监控体系，实现“三保”资金管理全流程穿透式执行监控和风险预警，为完善县级基本财力保障机制，增强困难地区和基层政府保工资、保运转和保基本民生的能力提供决策支撑。
【关键词】“三保”支出在线监控基层民生
一、“三保”支出在线监控的必要性
保工资、保运转、保基本民生工作，事关广大人民群众和机关事业单位干部职工的切身利益，事关政府高效运转，事关民生福祉，是公共财政必须保障的范围，既是各级政府的经济责任，更是一项政治责任。国家高度重视“三保”工作，2018年中央经济工作会议将“加强保障和改善民生”作为2019年的重点任务之一，提出完善制度、守住底线，精心做好各项民生工作。完善县级基本财力保障机制，增强困难地区和基层政府保工资、保运转和保基本民生的能力。2019年政府工作报告提出，改革完善县级基本财力保障机制，缓解困难地区财政运转压力，决不让基本民生保障出问题。
当前，财政收入形势严峻，收支平衡压力突出。财政收入方面，收经济下行压力加大、实施更大规模减税降费；财政支出方面，各领域对财政资金需求都很大，支持深化重点领域改革、打赢脱贫攻坚战、持续推进污染防治、加强生态系统保护修复、实施乡村振兴、加大民生领域投入力度等，都需要予以重点保障，特别是一些县区还面临化解政府债务等任务，因此，要高度重视保工资、保运转、保基本民生“三保”工作，统筹做好财政收支预算管理工作，采取有力措施，切实做好“三保”支出保障工作。“三保”工作社会关注度高、涉及面广，情况复杂多变，面临压力巨大，极易出现执行和结构性风险，各地传统的监管模式难以及时、提前发现“三保”工作过程中存在的风险及问题，急需通过先进、创新的技术手段保障“三保”工作的正常运转及风险防范。通过构建“三保”支出在线监控，对保障中央出台一系列民生政策贯彻落实、调整和完善县级基本财力保障具有重要意义，建立“三保”支出在线监控体系，强化“三保”支出保障，加强分析研判，为全力保障“三保”工作调整和优化财政支出结构提供技术支撑。
二、“三保”支出在线监控的基本思路
（一）整体思路
明确“三保”资金范围和口径，规范业务操作和管理，强化在线监控制度保障，深度融合业务与技术，推进在线监控体系建设。运用云计算、大数据、人工智能等新技术，依托财政信息网络体系，通过汇聚财政内部预算编制、预算执行、政府性债务、库款情况、财政专户、惠民补贴资金一卡通等数据，融合人行、统计、人社、教育、卫计、商业银行等外部门数据，构建涵盖省市县各级财政部门的“三保”支出在线监控体系，实现“三保”资金管理全流程监
控和风险预警，为完善县级基本财力保障机制，增强困难地区和基层政府保工资、保运转和保基本民生的能力提供决策支撑。
（二）数据来源与模型构建
为实现“三保”支出动态监控，需要融合全省财政内外部数据。财政内部数据包括预算编制、预算草案数据；预算编制基础数据、测算依据；国家、地方保障、补贴政策等“三保”相关标准；财政供养人员信息；预算执行数据；决算数据；财政专户数据；惠民补贴资金“一卡通”系统数据；地方政府性债务系统数据；债务风险数据；隐性债务化解数据；库款月报；工资发放数据；财政收支月报；资产管理数据；财政总会计数据等。财政外部数据包括税收数据；统计经济指标数据；市场监管企业数据；人行库款余额、流水数据；互联网舆情数据；低保人员、社会救助人员及支出等数据；教育义务教育保障经费、经济困难学生补助等数据；失业人员支出数据；基层医疗人员支出数据；工资、补贴等代发或过渡账户银行流水数据；公安人口比对信息等。
以统计学、经济学、管理学和数据挖掘等理论为基础，以应用为导向，构建需求审核、预算审核、执行风险、风险预警、库款结构分析、库款余额预测、减税降费评估、银行流水分析、风险化解策略、舆情文本分析、舆情自动分类、舆情动态监测及执行分析自动报告等模型，充分融合挖掘内外部数据，为“三保”支出在线监控提供基础支撑。
三、“三保”支出在线监控主要内容
（一）总体运行情况
1、全省总体运行情况。展示全省及各市县“三保”资金运行总体情况，全面了解全省及分地区、分专项分类的资金总体构成、当月累计进度和执行过程中发现的主要问题，显示“三保”资金的全景运行状况，包含不限于全省“三保”资金总体概况、“三保”资金分类情况、分地区、分部门资金总体情况等。
2、风险总体概览。对全省及各市县年度收支债流水进行年度和月度测算，融合年初预算编制、预算执行和当年债务化解等数据，全貌展示全省各市县“三保”支出年度结构性风险、月度收支压力风险。对全省“三保”预算执行、一卡通、财政专户及银行账户流水信息进行全面监控，及时发现预算安排、指标接收分配和资金支付过程中的问题，通过结合财政供养人员基本信息、公安、卫健委、社保等部门信息对涉人补贴发放资金拨付进行风险监控。主要包括总体风险、预算安排风险、资金进度风险、账户问题风险、资金使用问题风险、结余结转风险、个人补贴风险等信息。
3、“保工资”风险概览。结合全省财政供养人员基本情况、供养人员国家年度最低标准、全省工资执行情况、国库现金保障水平、月度收支流水预测等信息，对全省及各区县工资预算编制的科学性及合理性、工资进度风险、资金使用问题风险、月末工资发放风险、未来1-3月工资发放风险等“保工资”预算和执行过程中的问题进行直观可视化展现。
4、“保运转”风险概览。结合全省行政事业单位基本情况、行政事业单位运转经费编制标准、全省运转经费执行情况、国库现金保障水平、月度收支流水预测等信息，对全省及各区县运转预算编制的科学性及合理性、运转经费进度风险、资金使用问题风险、未来1-3月运转经费保障风险等“保运转”预算编制和执行过程中的问题进行直观可视化展现。
5、“保民生”风险概览。结合全省“保民生”各领域基础数据、各类民生支出保障标准、全省民生资金执行情况、国库现金保障水平、月度收支流水预测等信息，对各区县民生预算编制的科学性及合理性、民生资金进度风险、资金使用问题风险、涉人资金发放到位率、资金发
放规范性、未来1-3月民生经费保障风险等“保民生”预算编制和执行过程中的问题进行直观可视化展现。
（二）预算编审监控
县级财政部门在编制年初预算或预算调整时，按照要求明确“三保”预算安排情况。通过汇总全省预算编制数据，对“三保”预算安排情况进行监控，通过预算编制数据分析基础数据、测算依据是否完整，分析机关事业单位工作人员及离退休人员、办公设施及用房、民生政策补助对象等保障标准是否符合国家、地方标准，结合地区财力水平、库款保障水平、债务风险和全省平均、全市平均水平进行分析比对，确保县区全面落实国家规定的保障范围，分析比对“三保”预算安排的合规性、合理性及完整性，重点对未将预算资金优先用于兜底“三保”底线的及时预警，为发挥县级“三保”预算事前审核、预算备案审查机制约束作用提供支撑。
1、“保工资”预算分析。将“保工资”预算编制情况与国家、地方标准测算数进行比对分析，对未达标准的地区进行自动预警，对于高出标准较多的地区，需要综合分析历年来“保工资”的预算编制、预算执行、决算的对比情况，结合全省平均、全市平均情况、工资支出占地方财力比重情况，地区经济发展情况，评估预算编制的合理性。
2.“保运转”预算分析。将“保运转”预算编制情况与国家、地方标准测算数进行比对分析，对未达或超过标准的地区进行自动预警；结合全省平均、全市平均情况，分析“保运转”支出控制不严，支出结构存在问题的地区；通过预算编制、预算执行、决算的对比分析，提示历史执行率较低的地区。
3.“保民生”预算分析。结合预算基础数据重点分析失业人员、城乡低保户、社会救助人群、受灾群众、特困人员以及优抚对象、义务教育保障、医疗保障等涉人基本民生预算编制的完整性。并结合全省平均、全市平均情况，将预算安排与物价上涨挂钩联动分析，评估预算的合理性。
（三）预算执行监控
1、“三保”资金流程追溯。将全省“三保”基本信息、预算编制、预算执行、专户数据、一卡通、个人相关信息进行横纵向完整串联，按照“横向到边，纵向到底”的思路进行资金全流程追溯，展示“三保”资金的整体流向。将财政支付数据与行政事业单位基本信息、预算编制信息、公安、卫健、社保等横向部门的个人数据进行融合关联，横向扩展支付链条的完整性，实现资金全链条的“穿透式”监管。
2、“保工资”执行监控。整合全省各市县地区年初“保工资”预算编制、预算执行、国标工资最低标准、全省财政供养人员基本信息等数据构建工资执行监控专题模块，持续对全省工资的预算执行进行实时监控，在线实时比对工资预算的编制和月度执行情况，对预算编制和执行未达国标的区县进行在线预警。
3、“保运转”执行监控。整合全省地区年初“保运转”预算编制、预算执行、行政事业单位基本信息、行政事业单位运转经费编制标准等数据构建运转保障监控专题模块，持续对全省的“保运转”预算执行进行实时监控，在线实时比对“保运转”的编制和月度执行情况，对预算编制和执行未达标准的区县进行在线预警。
4、“保民生”执行监控。整合全省地区项目库、年初“保民生”预算编制、预算执行、各类民生保障标准、专户信息、涉人部分银行流水等数据构建“保民生”监控专题模块，持续对全省的“保民生”预算执行进行实时监控，在线实时比对“保民生”的编制和月度执行情况，对预算编制和执行未达标准的区县进行在线预警。将财政、公安、卫健委、社保等部门横向共
享的个人信息进行横向关联，对“保民生”资金中个人发放部分进行综合比对和大数据挖掘，对“保民生”涉人资金申报和发放过程中的“跑冒滴漏”现象进行全量排查和风险预警。
5、库款运行监测。对全省各市县的国库库款流入、流出和余额水平进行每日监控，基于年初预算、用款计划、收入预测及月度流水等数据，结合本地历史预算执行季节性波动情况，对库款保障水平和未来月份库款存量进行实时监控和预测。
6、重大风险管控。分析各县区政府债券还本付息、隐性债务化解、保障企业养老金发放等支出保障情况和所占地方财力的比重，对于存在冲击或挤占“三保”支出的地区进行动态预警。
7、“三保”全省执行风险。按照“三保”资金执行动态监控的要求，对于各个资金环节资金执行进度、账户问题、资金执行规范性、个人风险、当月发放风险等进行实时动态监控，重点对擅自改变工资等“三保”支出用途，压减工资用于偿债或项目支出等情况进行重点预警，监控结果动态展示及时预警。
8、风险原因分析。融合全省各市县年度收支预算、债务偿还及化解、各类刚性支出预算执行情况、国库现金保障水平、月度收支流水等信息，对“保工资”部分支出已显露风险的原因进行量化分析，主动提示已经导致风险的主要因素。
9、监控问题整改跟踪。实现“三保”风险处置的全流程在线监控，结合市县风险处置业务规范的推广，记录风险下发、报告、介入和处置的全过程，采集相应市县政府在处置过程中文件的发布、舆情引导、资金调度、预算执行等多维度信息，实现监控问题整改全流程跟踪。
（四）风险防范预警
1、地方财政运行全景画像及“三保”综合风险预测。整合地区年度一般公共预算、政府性基金、国有资本金预算、收支预算执行、债务还本付息、“三保”、PPP项目支出责任等区域收支全景数据，构建地区财政运行全景画像，详尽分析全省各市县的年、月度收入和支出结构，对其年度结构性风险进行预警，并对支出结构进行明细剖析，每年年初基于年度预算收支数据、债务偿还和化解数据，精算当年刚性支出占总支出比例，设置不同支出的刚性程度，对“三保”支出有年度、季度、月度风险的地区提前进行综合风险预测。
2、“保工资”风险预测。基于市县的年度收支预算、国库现金保障水平、债务偿还和化解、暂存暂付等数据，结合历史本地区收入和支出流水的季节波动情况，在对未来1-3个月本级国库收入和支出全口径流水预测的基础上，结合“保工资”资金需求量，量化判断“保工资”预算可能出现缺口的风险，实现“保工资”未来1-3月发放风险的量化预测。
3、“保运转”风险预测。基于市县的年度收支预算、国库现金保障水平、月度收支流水精算等数据，对“保运转”未来1-3月发放风险进行量化预测。
4、“保民生”风险预测。基于市县的年度收支预算、国库现金保障水平、债务偿还和化解、暂存暂付等数据，结合历史本地区收入和支出流水的季节波动情况，在对未来1-3个月本级国库收入和支出全口径流水预测的基础上，结合历史“保民生”支出执行规律，对“保民生”涉人部分资金的发放风险进行未来1-3月量化预测。
（五）风险处置化解
探索风险化解策略模拟，结合“三保”支出缺口、库款运行情况、暂存暂付情况、其他资金支出、预算稳定调节基金、结余结转资金、单位银行账户余额、政府资产资源等因素综合分析，分析可采取的风险化解策略，支持手工调整策略进行模拟分析。
（六）舆情风险监测
1、舆情信息抓取处理。对常见微博、论坛、博客、新闻和社交等网站涉及到“三保”内容的舆情信息进行定时抓取，对舆情信息进行归集和整理，将非结构化和半结构化数据处理成结构化数据，作为监控的基础数据。
2、“三保”舆情词云构建。通过机器学习、自动分析、关联分析等方法分别构建“三保”、“保工资”、“保运转”、“保民生”几类词云，通过词云的构建支撑精准检索涉及“三保”舆情的情报来源与内容。
3、舆情信息文本分析。一是对采集到的文本数据进行分词、聚类、语义分析、权重分析、话题抽取、情感判断、数据统计等文本分析。二是舆情信息自动分类。通过“三保”词云关联分析和机器学习算法，对舆情信息进行自动分类，对采集的舆情信息进行分类标签化处理。三是舆情信息来源识别。通过文本分析识别信息来源、转载量、转载地址、地域分布、信息发布等关键信息，有效识别舆情信息来源。
4、舆情信息监测预警。一是通过自动监测预警功能，使用“三保”默认预警条件或者在系统中设置需要进行预警的关键字、内容和条件，动态预警舆情问题。二是舆情明细信息追溯，对舆情的明细信息进行追溯，主要包括信息来源、发布人、时间、舆情分类、详细内容等。四是舆情信息检索。通过关键字、舆情分类、“三保”分类、地区等条件进行舆情信息检索。
5、舆情问题跟踪。持续追踪热点舆情，通过趋势分析图和传播路径分析图等技术辅助用户了解热点事件的报道趋势及来龙去脉。舆情问题推送通知，在舆情预警信息出现的第一时间通过APP
