内容提要
野生动物是自然生态系统中重要的组成部分，也是人类赖以生存和发展的重要自然资源。保护野生动物资源，对于保护生物多样性、改善生态环境，促进经济、社会和文化的可持续发展意义重大。近年来，随着社会经济快速发展，我国野生动物生存环境遭到严重破坏，过度狩猎、栖息地丧失和贸易驱动，使野生动物生存受到严重威胁。现在，我们必须清醒地认识到未来社会将奠基于对自然资源包括野生动物资源的有效管理、深层开发和持续利用之上，我们需要从法制和理性两方面慎重思考和妥善处理野生动物所面临的生存危机。
当今世界，野生动物保护越来越受到世界各国的普遍关注，如何实现野生动物保护和发展经济的协调统一，从而实现人与自然的和谐统一已成为亟需解决的问题。从国内外实践来看，具有健全的法律制度对野生动物保护有着非常重要而又不可替代的作用。利用法律来保护野生动物已成为一种国际趋势，很多发达国家制定了一系列相关完备的野生动物保护法律制度。我国在野生动物保护立法上也取得了巨大成效，初步构建起了野生动物保护法律体系，但仍存在一些问题，有待完善野生动物保护立法。从当前野生动物保护现状看，保护形势严峻，各种破坏野生动物的现象层出不穷，正在将野生动物推向濒危甚至灭绝的边缘，我国现行的野生动物保护法律制度的局限性越来越突显。
本文基于上述背景，主要介绍了我国野生动物保护法律制度现状、野生动物保护法律制度存在的问题以及如何完善我国野生动物保护法律制度的立法建议等三个方面的内容：
（一）我国野生动物保护法律制度现状。其中包括了我国野生动物保护法律体系、野生动物保护刑事和行政方面的法律规定。
（二）我国野生动物保护法律制度存在的问题。主要分析了我国野生动物保护法律制度在野生动物保护范围、非法伤害、虐待、食用野生动物行为的法律缺失、立法处罚力度、栖息地保护、野生动物致害补偿、野生动物保护法与相关法律的协调关系、执法体制等存在的问题。
（三）完善我国野生动物保护法律制度的建议。主要从扩大野生动物的保护范围、与相关法律的统一、增设有关罪名、规范驯养繁殖和经营利用、加大栖息地保护、完善野生动物致害补偿制度、健全执法体制和公众参与机制等方面提出了具体意见。
关键词：野生动物 立法 完善
目 录
引言………………………………………………………………………………………1
一、我国野生动物保护法律制度现状 ………………………………………………1
（一）我国野生动物保护法律体系 ………………………………………………1
1．国家立法 …………………………………………………………………1
2．地方立法 …………………………………………………………………1
3．国际公约 …………………………………………………………………2
（二）我国野生动物保护的法律规定 ……………………………………………2
1．刑法保护规定 ……………………………………………………………2
2．行政法律保护规定 ………………………………………………………2
二、我国野生动物保护法律制度存在的问题 ………………………………………4
（一）保护对象范围狭窄 …………………………………………………………4
（二）对破坏野生动物资源的违法行为追究责任过轻 …………………………4
（三）非法伤害、虐待和食用野生动物行为处罚存在法律缺失 ………………5
1．故意伤害、虐待野生动物行为 …………………………………………5
2．非法食用野生动物行为 …………………………………………………5
（四）法律对野生动物栖息地保护不力 …………………………………………5
（五）野生动物致害补偿制度缺乏操作性 ………………………………………6
（六）野生动物驯养繁殖和经营利用规制措施有漏洞 …………………………6
1．驯养繁殖野生动物的种源缺少监管 ……………………………………6
2．野生动物驯养繁殖场所监管有漏洞 ……………………………………6
3．野生动物经营利用制度不健全 …………………………………………6
（七）野生动物保护法与相关法律不协调 ………………………………………7
1．取消野生动物“资源管理费”制度 ……………………………………10
2．实行驯养幼兽出生登记制 ………………………………………………11
3．制定野生动物驯养场所管理制度 ………………………………………11
（六）注重修订野生动物保护法与其他法律相协调 ……………………………11
（七）健全野生动物保护执法体制 ………………………………………………11
1．构建统一的行政执法体制 ………………………………………………11
2．明确森林公安的独立执法地位 …………………………………………11
3．加强部门之间合作 ………………………………………………………11
（八）加强宣传教育，健全公众参与机制 ………………………………………12
1．加强保护野生动物宣传教育 ……………………………………………12
2．积极发展野生动物保护民间组织 ………………………………………12
3．加强群众监督 ……………………………………………………………12
四、结语…………………………………………………………………………………12
参考文献……………………………………………………………………………………13
完善我国野生动物保护法律制度的建议
引 言
我国的野生动物资源十分丰富，种类繁多，是世界上生物多样性最多的地区之一。据统计，我国约有脊椎动物6266种，占世界种数的10%以上，鸟类1258种，爬行类412种，两栖类295种，鱼类3862种。其中有100余种珍稀动物属于我国特有或主要产于我国的珍稀物种，如大熊猫、金丝猴、白唇鹿、扬子鳄等。[1]从河北省来看，现有陆栖（包括两栖）脊椎动物530余种，约占全国同类动物种类的29.0％，其中兽类80余种，约占全国的20.3％；鸟类420余种，约占全国的36.1％；爬行类、两栖类分别有19种和10种，全省拥有国家和省重点保护动物137种。近年来，我国对野生动物保护日趋重视，各项措施逐步完善，野生动物的生存环境得到明显改观。但是，随着人类改造自然能力的越发强大，野生动物与人类的关系和利益的矛盾日益突出，现行的野生动物保护法律制度出现了很多新的问题、受到新的挑战。
在野生动物保护实践中，经常会遇到一些棘手问题：如故意虐待、伤害野生动物，非法食用野生动物，非法经营非国家重点保护野生动物、野生动物栖息地保护不力，野生动物驯养繁殖、经营利用制度和野生动物致害补偿制度不完善等。上述这些问题是最具代表性的、经常发生的问题，但是我国现行法律制度对此并未规定或规定不完善。这是我国野生动物保护法制建设中急需解决的问题。
一、我国野生动物保护法律制度现状
（一）我国野生动物保护法律体系
为了保护野生动物资源，国家和地方相继制定了一系列法律制度，初步形成了野生动物保护的法律体系，主要有国家立法、地方立法和国际公约构成。
1.国家立法。主要以《野生动物保护法》为基础，其它有关野生动物保护的还有《中国华人民共和国宪法》、《中国华人民共和国刑法》、《中国华人民共和国行政处罚法》、《中国华人民共和国森林法》、《中国华人民共和国渔业法》、《中国华人民共和国海洋环境保护法》、《中国华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》、《中国华人民共和国水生野生动物保护条例》、《中国华人民共和国自然保护区条例》、《最高人民法院关于审理破坏野生动物资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》、《最高人民法院关于审理走私刑事案件具体应用法律若干问题的解释》、《国家重点保护野生动物名录》、《国家林业局公安部关于森林和陆生野生动物刑事案件管辖及立案标准》[2]等。
2.地方立法。《野生动物保护法》实施后，全国各地方立法机关也制定了地方性保护野生动物的配套法规和措施。以河北省为例，针对全省野生动物物种资源保护的特点，我省颁布了《河北省陆生野生动物保护条例》、《河北省水生野生动物保护办法》、制定并公布了《河北省重点保护陆生野生动物名录》、《河北省保护的有益的或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物名录》、《河北省林业局关于划定禁猎区、禁猎期的通知》。
3.国际公约。在我国不断完善国内立法的同时，还积极加入或签订了一些相关的国际公约和协定。主要有《濒危野生动植物种国际贸易公约》（简称华盛顿公约）及附录一、附录二，《生物多样性保护公约》、《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》、《中华人民共和国政府与澳大利亚政府保护候鸟及其栖息环境的协定》、《中华人民共和国政府与日本国政府保护候鸟及其栖息环境的协定》[2]等一系列国际公约和协定。
（二）我国野生动物保护的法律规定
1.刑法保护规定
我国在《刑法》（1997年）中分别规定了“非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪”、“非法收购、运输、出售珍贵濒危野生动物、珍贵濒危野生动物制品罪”、“非法狩猎罪”和“走私珍贵动物、珍贵动物制品罪”。分述如下：
(1)非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪。《刑法》第三百四十一条第一款规定，触犯该罪的处5年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金；情节严重的，处5年以上10年以下有期徒刑，并处罚金；情节特别严重的，处10年以上有期徒刑，并处罚金或者没收财产。
(2)非法收购、运输、出售珍贵濒危野生动物、珍贵濒危野生动物制品罪。该罪与非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪适用同一刑罚条款，在此不再复述。根据最高人民法院相关司法解释，“收购”包括以营利、自用等为目的的购买行为；“运输”包括采用携带、邮寄、利用他人、使用交通工具等方法进行运送的行为；“出售”包括出卖和以营利为目的的加工利用行为。
(3)非法狩猎罪。《刑法》第三百四十一条第二款规定，违反狩猎法规，在禁猎区、禁猎期或者使用禁用工具、方法进行狩猎破坏野生动物资源，情节严重的，处3年以下有期徒刑、拘役、管制或者罚金。“禁猎区”指国家对适宜野生动物生息繁衍或者资源贫乏、破坏比较严重的地区，划定禁止狩猎的区域。“禁猎期”指国家野生动物行政管理部门根据野生动物的繁殖或者皮毛、肉食、药材的成熟季节，分别规定的禁止狩猎的期间。“禁用的工具”指足以破坏野生动物资源、危害人兽安全的猎捕工具。“禁用的方法”指禁止使用的损害野生动物资源正常繁殖、生长以及破坏森林、草原等的方法。
(4)走私珍贵动物、珍贵动物制品罪。《刑法》第一百五十一条第二款规定，触犯该罪的处5年以上有期徒刑，并处罚金；情节较轻的，处5年以下有期徒刑，并处罚金。情节特别严重的，处无期徒刑或者死刑，并处没收财产。单位犯本条规定之罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照本条各款的规定处罚。[3]
2.行政法律保护规定
我国野生动物行政立法保护，主要是以《中华人民共和国野生动物保护法》为支柱，以《中华人民共和国水生野生动物保护实施条例》、《中华人民共和国陆生野生动物保护条例》、《中华人民共和国自然保护区条例》等为辅的行政立法保护体系。确立了野生动物的保护范围、权属、管理体制、等级管理、栖息地保护、经营利用管理、驯养繁殖、运输、猎捕、野生动物致害补偿等保护制度。分述如下：
（1）关于保护范围的规定。根据《野生动物保护法》第二条规定，我国法律保护的野生动物范围是“珍贵、濒危野生动物”和“有益的或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物。另外，以我国政府名义参加的国际公约、签署的双边或多边协定等规定保护的野生动物，也属国家保护的野生动物的种类。
（2）关于野生动物所有权的规定。根据《野生动物保护法》第三条规定，野生动物资源属于国家所有。
（3）关于野生动物管理体制的规定。根据《野生动物保护法》第七条规定，国务院林业、渔业行政主管部门分别主管本行政区域内陆生、水生野生动物管理工作；省级林业行政主管部门主管本行政区域内陆生野生动物管理工作。自治州、县和市政府陆生野生动物管理工作的行政主管部门，由省级人民政府确定。县级以上渔业行政主管部门主管本行政区域内的水生野生动物管理工作。
（4）野生动物等级管理的规定。根据《野生动物保护法》第九条规定，我国对重点保护野生动物实行等级管理制度和名录制度，即将重点保护野生动物分为国家重点保护野生动物、地方重点保护野生动物和国家保护的有益的或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物（简称“三有”动物）。国家重点保护的野生动物分为一级保护野生动物和二级保护野生动物。地方重点保护的野生动物不分级管理。受保护的非重点野生动物即“三有”陆生野生动物，分为国家“三有”和省“三有”陆生野生动物。野生动物保护法要保护的野生动物具体体现在野生动物名录中。国家重点保护的野生动物名录及其调整，由国务院野生动物行政主管部门制定，报国务院批准公布。地方重点保护野生动物是指国家重点保护野生动物以外，由省、自治区、直辖市重点保护的野生动物。地方重点保护的野生动物名录，由省、自治区、直辖市制定并公布，报国务院备案。
（5）栖息地保护的规定。根据《野生动物保护法》第十条规定，国务院野生动物行政主管部门和省级人民政府，应当在国家和地方重点保护野生动物的主要生息繁衍的地区和水域，划定自然保护区，加强对国家和地方重点保护野生动物及其生存环境的保护管理。同时，要求各级野生动物行政主管部门应监视、监测环境对野生动物的影响。规定建设项目对国家或者地方重点保护野生动物的生存环境产生不利影响的，建设单位应当提交环境影响报告书。另外，《自然保护区条例》、《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》、《自然保护区土地管理办法》、《水生动植物自然保护区管理办法》、《海洋自然保护区管理办法》等，对自然保护区的保护也作了规定。
（6）野生动物致害补偿的规定。《野生动物保护法》第十四条规定，因保护国家和地方重点保护野生动物造成农作物或者其它损失的，由当地政府给予补偿。《野生动物保护条例》第十条规定，因保护国家和地方重点保护野生动物受到损失的，可以向当地人民政府野生动物行政主管部门提出补偿要求，经调查属实需要补偿的，由当地人民政府按照省、自治区、直辖市人民政府的有关规定给予补偿。
(7)野生动物猎捕的规定。根据《野生动物保护法》第十六条规定，对猎捕野生动物，一是实行特许猎捕证制度。因科研、驯养繁殖等特殊情况，需要猎捕、捕捞国家一级保护野生动物的，必须向国务院行政主管部门申请特许猎捕证；猎捕国家二级保护野生动物的，必须向猎捕地的省级政府野生动物主管部门申请特许猎捕证。二是实行猎捕证制度。猎捕非国家重点保护野生动物的，必须取得狩猎证，并且服从猎捕量限额管理。三是实行禁猎期、禁猎区和禁用工具和方法制度。由县级以上政府或野生动物行政主管部门划定禁猎期、禁猎区和禁用工具和方法。
（8）野生动物驯养繁殖的规定。根据《野生动物保护法》第十七、二十二条规定，凡驯养国家重点保护野生动物的，必须持有驯养繁殖许可证，并可持许可证向政府指定的收购单位，按照规定出售国家重点保护野生动物或者其产品。
（9）野生动物经营利用管理的规定。根据《野生动物保护法》第二十二、二十七条规定，一是对非国家重点保护野生动物实行年度经营利用限额管理，对国家重点保护野生动物或其产品实行禁止经营；同时规定因科研、驯养繁殖等特殊情况，需要出售、收购、利用国家重点保护野生动物的，必须依法经野生动物行政主管部门批准。二是经营利用野生动物或者其产品的，应当缴纳野生动物资源保护管理费。三是对在集贸市场经营的野生动物，由工商部门监督；在集贸市场以外经营野生动物的，由野生动物主管部门、工商部门或其授权的单位进行监督管理。
(10)运输、携带野生动物的规定。根据《野生动物保护法》第二十三条规定，运输、携带国家重点保护野生动物或者其产品出县境的，必须经省级政府野生动物行政主管部门或者其授权的单位批准。
二、我国野生动物保护法律制度存在的问题
（一）保护对象范围狭窄
《野生动物保护法》在第二条规定了该法所保护的野生动物范围：即“本法规定保护的野生动物是指珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有益的或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物”。由此可见，这里的保护对象是有局限性的，并不包括所有的野生动物，保护范围过于狭窄。大量的非重点保护野生动物被排除在法律保护的范围之外，只是规定行政许可和收费。《野生动物保护法》的实际内容却为“重点野生动物保护法”。从生态学角度看，把大多数野生动物排除在保护范围之外，对重点保护动物本身也有所不利。因为每一种动物都有它存在于自然界的生态地位和生态功能，[4]他们都是食物链中的一个“链”，都是维系生态系统正常运行的重要环节，如果人为进行限定，很可能导致“不濒危”的物种迅速变为“濒危”物种。[5]如过去被称为“四害”之一的麻雀，现已变为河北省“三有”野生保护动物。同时，目前我国法律对野生动物的定义不明确，致使有些野生动物无法界定。如利用野生动物种源驯养繁殖的珍贵、濒危动物或在动物园中圈养繁殖的珍贵、濒危动物（并非野生的）是否受之保护并不明确，导致平时的一些执法活动无所适丛。[6]
（二）对破坏野生动物资源的违法行为追究责任过轻
《野生动物保护法》在法律责任部分，对违反野生动物保护法的行政案件，所规定的法律责任以及惩罚手段都是没收实物和违法所得、吊销证照、罚款等，而没有限制人身自由的处罚。例如非法猎捕非国家重点保护野生动物的，依据《野生动物保护法》和《陆生野生动物保护条例》的规定，由野生动物行政主管部门没收猎获物、猎捕工具和违法所有，处以相当于猎获物价值五倍以下罚款，没有猎获物的，处一千元以下罚款。在实际执法过程中，时常遇到非法猎捕非国家重点保护野生动物的案件，一些农民以非法猎捕野生动物为生，执法人员抓到违法人员后，有的违法分子经济条件差，缴不起罚款，对于罚款难以执行，只能没收实物后放人，而违法分子换个地方又继续作案，而不能给予其限制人身自由的处罚，在一定程度上助长了违法分子的嚣张气焰。[10]又如，违反野生动物保护法，未取得或超出省级人民政府林业行政主管部门或者其授权单位核定的年度经营利用限额指标，从事进行经营利用非国家重点保护野生动物或者其产品，只规定由工商行政管理部门或其授权的野生动物行政主管部门没收实物和违法所得，而对于情节严重的，能否追究刑事责任，法律尚无明确规定。在执法实践中，我们在查处一些私自收购、出售麻雀案件（非国家重点保护野生动物）中，涉案麻雀几十万只，数量非常大，但是追究当事人的刑事责任缺少法律依据，最后仅对违法人员进行行政处罚，这样对保护野生动物极为不力。[11]
（三）非法伤害、虐待和食用野生动物行为处罚存在法律缺失
1.故意伤害、虐待野生动物行为
2002年北京清华大学学生刘海洋先后两次把掺有火碱、硫酸的饮料，倒在了北京动物园饲养的国家二级重点保护动物熊身上和嘴里，造成3只黑熊、1只马来熊和1只棕熊受到不同程度的严重伤害。其危害后果与非法收购、运输、出售国家重点保护野生动物行为相比，其情节显然要严重得多，然而要惩罚伤害虐待动物的行为，却找不到法律依据。该案最后法院以故意毁坏财物罪做出有罪判决，并免于刑罚处罚。2002年国庆节，广西某动物园14只猴子因吃了游客扔的不洁食物，患上出血性肠炎，一周内相继死去，也因没有处罚依据而未能实施处罚。2009年11月至2010年2月沈阳野生动物园11只东北虎死亡事件，后查明老虎死因是因为动物园经营不善，经济效益差，而老虎的食量又很大，成本很高，经营者养不起，所以就塞牙缝似的给老虎扔几只鸡架，用这种虐待的方式客观上慢性折磨老虎的身体，由于长期饥饿导致营养不良，而诱发各种疾病死亡的。 [7]类似虐待、伤害动物的事件在全国各地屡有发生。在我国还有民间的“活熊取胆”、“吃猴头”等行为，更是惨绝人寰，然而以上这些行为并没有受到法律的明文禁止。[8]
2.非法食用野生动物行为
目前，吃“野味”的陋习在一些地方比较严重。据有关部门调查，深圳一天要吃掉10余吨蛇，南昌市有一条街每天销售青蛙达3吨。南宁市平均每天吃掉约3000余只麻雀。在餐厅、酒店出售“野味”，如果涉及国家重点保护的珍贵、濒危野生动物，应以非法收购、出售定性，但是法律对消费者食用野生动物菜肴的行为，我国至今没有相应的法律进行约束。[9]
（四）法律对野生动物栖息地保护不力
野生动物栖息地是野生动物集中分布、活动、觅食的场所，主要包括森林、湿地、荒漠、草原、海洋等五大生态系统类型，是野生动物赖以生存的最基本条件，一旦野生动物栖息地丧失、分割阻断或面积减小，都将直接引起野生种群的绝灭、濒危或减少。据统计，全球现已确定由于栖息地遭到破坏引起灭绝的物种有19种哺乳动物和20种鸟类，因栖息地遭破坏而受到绝灭威胁的物种在哺乳动物和鸟中分别占48%和49%，在两栖动物中则高达64%。由于乱砍滥伐，过度放牧，不合理的围湖造田，沼泽开垦等原因，导致野生动物栖息地被严重破坏。而在我国目前的法律中，对野生动物栖息地的保护力度较小，在立法上存在很大的漏洞。
一是湿地保护存在法律空白。湿地是与森林并列的野生动物特别是鸟类的最重要的栖息地。长期以来由于对“湿地”不正确的认识和对“湿地利用”的片面理解，而缺乏有效的保护，造成湿地面积急剧减少。而我国在湿地保护方面，即没有专门保护湿地的法律法规，又没有与湿地保护相关的法律，湿地保护主要按照其他法律规范和个别地方性湿地立法的法律制度执行，导致对湿地保护的法律制度在国家层面上存在空白，不利于野生动物的保护。
二是自然保护区外延过窄。《野生动物保护法》第十条只规定，应当在国家和地方重点保护野生动物的主要生息繁衍地区和水域划定自然保护区。依此规定，对“三有”等一般野生动物的主要生存区不能通过划定自然保护区加以保护；对国家和地方重点保护野生动物的非主要生息繁衍区和水域也不能划为自然保护区，这样不利于对野生动物的保护。
（五）野生动物致害补偿制度缺乏操作性
野生动物保护法规定，因保护国家和地方重点保护野生动物，造成农作物或者其他损失的，由当地政府给予补偿，补偿办法由省级政府制定。这一规定过于笼统。一是补偿主体不明确。没有明确是由省级、市级还是县级、乡镇级政府给予补偿，结果是相互推委。二是补偿标准不明确。目前大部分地方政府并未制定出台相应补偿标准，导致部分地方政府随意性很大，同时由于是补偿而不是赔偿，受害人得到的补偿数额偏低，严重打击了群众保护野生动物的积极性。
（六）野生动物驯养繁殖和经营利用规制措施有漏洞
1.驯养繁殖野生动物的种源缺少监管
野生动物驯养繁殖场、动物园想要从野外捕捉野生动物，只需要交少量资源管理费，就可以从野外捕捉国家珍贵、濒危野生动物，成本很低。而种源管理的过程和质量没有执法机关监管，也不用为死去的野生动物负责。所以在利益的驱动下，有的虽持有驯养繁殖许可证，却只是把珍贵、濒危野生动物当作盈利工具，不重视野生动物管理，不在乎动物的损失，许多动物因受到严重的虐待、伤害导致死亡。[12]
2.野生动物驯养繁殖场所监管有漏洞
由于监管有漏洞，一些野生动物驯养繁殖基地或动物园甚至成为破坏野生动物资源违法犯罪的“庇护所”。我们在执法工作就曾发现一个各种证照齐全的野生动物驯养场，而实际上确是野生动物“洗货”的中转站。大量通过非法途径获得的野生动物被运进驯养繁殖基地或动物园，经“洗货”后便获得了“驯养证”、“运输证”，然后“合法”的运往各地。
3.野生动物经营利用制度不全
《野生动物保护法》第三条、第四条、第六条、第十七条仅原则性地规定国家鼓励合理开发利用野生动物资源，但是没有具体的管理制度。如野生动物驯养繁殖产业对于推动野生动物产业发展发挥了重要作用，缓解了一些野生动物资源保护的压力，但是现行法律对野生动物利用规范管理制度不全。目前，驯养的大量用于药用、食用、观赏的野生动物，许多属于国家珍贵、濒危物种，但是由于法律没有明确界定野生动物的范围，致使野生动物与人工养殖的动物界定更加模糊，增加了野生动物利用管理工作难度。[13]
（七）野生动物保护法与相关法律不协调
1.与刑法不协调
现行《野生动物保护法》制定于1988年，当时对于破坏野生动物资源犯罪的主要立法依据，一是1979年刑法典，二是1988年全国人大常委会颁布的《关于惩治捕杀国家重点保护的珍贵、濒危野生动物犯罪的补充规定》。但随着1997年新刑法的施行，《关于惩治捕杀国家重点保护的珍贵、濒危野生动物犯罪的补充规定》已被纳入新刑法中，一些罪名已不存在，取而代之的是一些新的罪名。诸如《野生动物保护法》第三十一条规定，“非法捕杀国家重点保护野生动物的，依照《关于惩治捕杀国家重点保护的珍贵、濒危野生动物犯罪的补充规定》追究刑事责任”。但是该补充规定现已被废除。该法第三十二条规定，情节严重、构成犯罪的，依照《刑法》第一百三十条的规定追究刑事责任。而这里指的“刑法第一百三十条”系指1979年刑法，现已修订为刑法第三百四十一条。该法第三十五条规定，“违反本法规定，出售、收购国家重点保护野生动物或者其产品，情节严重、构成投机倒把罪、走私罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。”投机倒把罪是1979年刑法中的罪名，1997年刑法已将此罪名废除，取代之以非法经营、生产、销售伪劣产品等罪名。[14]同时，《陆生野生动物保护实施条例》和《水生野生动物保护实施条例》均存在类似问题，亟待修订。
2.与《治安管理处罚法》不协调
《野生动物保护法》中有关治安处罚依据的是1986年的《治安管理处罚条例》，而该条例已于2006年3月废止，取而代之的是《治安管理处罚法》。另外，《陆生野生动物保护实施条例》规定依据治安管理处罚条例相应条款处罚的，在其规定的法规条例中也找不到相关的处罚规定。如《陆生野生动物保护实施条例》第四十一条规定了四种情形由公安机关依照《治安管理处罚条例》处罚，其中第四条“未经批准猎捕少量非国家重点保护野生动物的”，在该条例中找不到处罚依据，同时在《治安管理处罚法》中也找不到有关处罚依据，这样就使执法人员在抓到不构成刑事犯罪的偷猎者后，也无依据进行治安处罚。
3.与《行政复议法》不协调
《野生动物保护法》第三十九条规定，当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚通知之日起十五日内申请行政复议。而1999年10月开始实施的《行政复议法》规定的申请行政复议的期限为60日。[16]
4.野生动物保护法的配套制度滞后
根据《野生动物保护法》第二十条第二款规定，禁猎区和禁猎期以及禁止使用的猎捕工具和方法，由县级以上政府或者其野生动物行政主管部门规定。[17]而目前多数省份并没有划定禁猎区、禁猎期、禁用工具和方法，有的地方虽然制定了但不够科学，没有操作性。以河北省为例，2013年3月，河北省林业厅划定了禁猎区和禁猎期，但是未划定禁用工具和方法。另外，《国家重点保护野生动物名录》需要进行重新审核修订。20多年来，国家重点保护的野生动物范围发生了很大变化，不少野生动物已面临濒危，急需纳入名录，以期得到重点保护。[15]
(八)执法体制不协调
1．林业和渔业行政主管部门权限交叉
《野生动物保护法》将保护对象划分为水生和陆生两类，大部分野生动物要么属于水生，要么属于陆生，但是对于既非完全水生又非完全陆生的两栖类野生动物无法得到法律保护，在管理中易形成管理权限交叉或管理的空白。
2.林业和工商部门权限交叉
根据《陆生野生动物保护实施条例》规定，出售、收购、运输、携带国家或者地方重点保护野生动物或者其产品的，由工商行政管理部门或者其授权的野生动物行政主管部门查处。根据国务院办公厅《关于陆生野生动物行政主管部门依法行使处罚权有关问题的函》和国家工商局《关于授予县级以上陆生野生动物行政主管部门行政处罚权的函》规定，授予县级以上陆生野生动物行政主管部门对集贸市场以外违法经营国家或地方重点保护陆生野生动物及其产品行为的依法处罚权。工商行政管理机关和陆生野生动物行政主管部门依法均可管辖集贸市场以外的出售、收购、运输、携带国家或者地方重点保护野生动物或者其产品的案件，按照谁先立案谁查处的原则办理。对集贸市场内违法经营国家或地方重点保护陆生野生动物及其产品的行为，工商行政管理部门负责查处。由于野生动物种类多，专业性极强，工商行政管理人员不是专门从事野生动物的管理工作，而且承担着大量经济法律法规的实施，对野生动物管理显得心有余而力不足，使得违法分子利用这一点把它们乱捕滥猎的野生动物在市场上进行交易。这严重损害了国家野生动物保护法律制度的严肃性，助长了违法分子破坏野生动物资源的气焰。
3.森林公安机关与公安网监部门不协调
随着国内外市场对野生动物及其制品需求量不断增加，传统领域的野生动物违法犯罪案件逐步开始向互联网蔓延，出现了大量利用互联网收购、出售珍贵、濒危野生动物及其制品的犯罪，网络已成为大规模野生动物及其制品交易的新平台。与传统的野生动物交易相比，网络交易具有交易时间短、隐藏性强、风险低、成本低的特点，因此许多非法野生动物及其制品的交易日渐猖獗起来。而对于网上收购、出售珍贵、濒危野生动物及其制品犯罪的管辖目前也没有明确规定，网监部门对这类案件缺乏专业知识，置之不理，森林公安机关通常认为网上非法野生动物及其制品交易，真假难辨，立案难以破案，只是通过协调有关部门对非法买卖信息进行删除、对网店进行查封。[18]
4.森林公安没有明确的法律地位
在具体执法工作中，由于野生动物行政案件查处难度越来越大，所以野生动物行政案件越来越多地由森林公安机关承担，森林公安已成为保护野生动物的一支主要力量。但是，森林公安查处野生动物行政案件并没有明确的执法地位，《野生动物保护法》规定，林业、渔业和工商部门是野生动物的主管部门，承担野生动物行政案件查处，森林公安机关只能以林业部门的身份查处野生动物行政案件，这样不利于打击破坏野生动物资源违法犯罪行为。[19]
三、完善我国野生动物保护法律制度的建议
（一）扩大野生动物的保护范围
我国现行野生动物保护立法的主要目的是将野生动物资源作为经济资源来利用，是一种“人类中心主义理论”，忽视了每一种野生动物资源都有其存在的生态价值和功能。从保护生态角度出发，野生动物资源的保护应立足于对生物多样性的保护，逐步实现由重点物种的抢救性保护向所有物种的全面保护转变。在立法目的上，应树立“生态中心主义理念”，承认人是自然界的一个组成部分和生命共同体的一个普通公民，承认动物等非人类都有其存在的内在价值和功能，尊重其他物种生存和存在的权利，并以此为指导进行野生动物保护立法，在尊重自然规律、生态规律的前提下，修改完善我国野生动物保护法律制度。[20]一是应在法律上明确野生动物的定义，建议将野生动物定义为：指生活于天然环境，或者来源于天然环境虽然经饲养但尚未产生显著进化和变异的动物。二是取消野生动物“珍贵、濒危”、“有益或有重要经济、科学研究价值”的限制性规定。把野生动物的等级保护制度改为普遍保护制度，并且辅助以特殊保护名录制度和不保护野生动物名录制度。普遍保护制就是对野生动物实行国家所有权基础上的普遍保护制。在普遍保护的基础上，辅以不保护野生动物种类名录（如苍蝇、老鼠等），就是在普遍保护的同时，经过专家严格论证，确定有害野生动物列入不予保护的名录。在野生动物的分类上，还应参照多数国外法律所认同的野生动物范畴，将野生动物划分为哺乳类、爬行类、鸟类、两栖类和昆虫类等，以类别代替名录，以便更好地适应生态系统多样性与完整性的必然要求。例如：在野生动物的物种中，确定鼠类等不予保护的名单，对其他动物则一概进行保护。以此为基础，根据受保护的野生动物的野生种群数量、栖息地面积的大小等来确定其是否处于濒危状态。属于濒危状态的，列入濒危物种名录并予以公布，并采取特殊的保护措施。对某些野生动物出现繁殖过快过量而给生物链造成一定损失的，在严格论证并公示后可以组织迁徙或捕杀。
(二)增加处罚破坏野生动物资源行为的法律条款
1.增加故意虐待、伤害珍贵、濒危野生动物行为的处罚条款
故意伤害、虐待珍贵、濒危野生动物的行为具有严重的社会危害性，它使珍贵、濒危野生动物身体残缺，进而失去生存能力而死亡，与捕杀行为无异，西方一些国家早己将此规定为犯罪，并且扩大到一般的动物。如《美国模范刑法典》规定行为人故意地或轻率地使任何动物遭到残酷的虐待或者使任何由他监管的动物道到残忍的忽视；构成残害动物罪。《加拿大刑法典》也有类似规定。[22]根据我国实际情况，增加对伤害、虐待珍贵、濒危野生动物的行为有必要性和可行性，建议在野生动物保护法中增加伤害、虐待珍贵、濒危野生动物行为的行政法律责任；在刑法中增加伤害、虐待珍贵、濒危野生动物罪状及其法定刑，以遏制此类行为的发生，有效地保护珍贵、濒危野生动物资源。
2.增加对滥食珍贵、濒危野生动物及其制品行为的处罚条款
我国对非法猎捕、杀害、运输、出售、收购国家保护的濒危、珍稀野生动物行为，规定了严格的刑事和行政处罚措施，但这些违法犯罪行为并未被制止，根本原因是存在野生动物消费需求的巨额利益。要保护野生动物，必须从控制消费入手。因此，建议通过立法明确禁止食用野生动物的行为，规定非法食用野生动物及其制品者应当承担的法律责任，包括行政责任和刑事责任。这样不仅有利于防止各类原附着于野生动物躯体的己知或未知病毒、细菌、寄生虫传给人类，而且通过取缔市场避免更多的野生动物被捕猎、杀害，达到真正保护野生动物的目的。[21]
3.制定非法经营非国家重点保护野生动物罪的司法解释
国家对非国家重点保护野生动物实行限额管理制度，因此对于未取得年度经营利用限额指标，私自收购、出售非国家重点保护野生动物，情节严重的，属于未经许可经营行政法规规定的限制买卖的商品，应以非法经营罪论处。建议立法部门出台相关司法解释进行明确，并制定情节严重的立案标准。
4.增设破坏国家或者地方重点保护野生动物主要生息繁衍场所罪
要加大对野生动物栖息地的保护，对于严重破坏国家或者地方重点保护野生动物主要生息繁衍场所的，应在《野生动物保护法》第三十四条增加“情节严重，构成犯罪的，依照刑法规定追究刑事责任，同时在刑法中增设破坏国家或者地方重点保护野生动物主要生息繁衍场所罪。
（三）加强野生动物栖息地保护
保护野生动物最佳手段就是保护野生动物的栖息地。目前，需要从以下几方面进行完善立法，以加大对野生动物栖息地的保护力度。
1.建立湿地保护法律制度
在我国三大生态系统中，森林和海洋均已通过立法得到保护，惟独湿地无法可依。为了从根本上解决湿地面临的严峻的环境问题，建议尽快制定《湿地法》及相应的法律、法规体系，只有这样才能弥补保护野生动物栖息地的空白。
2．扩大自然保护区的外延
为使受保护的野生动物更加全面，应当在法律上给所有受保护的动物，即重点保护和一般保护的野生动物提供在必要时以自然保护区的形式进行保护。为使保护区的范围不只局限于主要生息繁衍地区或水域，应当将保护区的范围定义为野生动物的生存地区。
3.加强对野生动物栖息地的环境影响评价
成立以专家学者为主的独立的环境影响评估机构，负责审视政府的各种资源开发、区域开发和流域开发建设规划及相关的政策；对开发项目实施环境影响评估，实行环境保护一票否决制，确保在搞经济建设的同时，充分考虑生态环境的承载能力和生态保护的需要。[25]
（四）完善野生动物致害补偿制度
一是应明确补偿的主体。笔者建议，对于国有陆生野生动物的致害，可由县级野生动物行政主管部门代为补偿；对于国有水生野生动物的致害，可由县级渔业行政主管部门代为补偿；对于单位或个人所有或者使用的野生动物致害，由其单位或个人承担赔偿。二是明确补偿标准和经费来源。应建立以国家财政补偿为主，以地方财政补偿为辅的补偿机制，国家财政应设立野生动物补偿专项基金。
（五）规范野生动物驯养繁殖和经营利用
1.取消野生动物“资源管理费”制度
按照野生动物保护法律规定，国家对重点保护野生动物享有所有权，驯养场或动物园要取得重点保护野生动物，要么是买要么是租，不应该收取资源管理费。对珍稀野生动物国家只能租给驯养场或动物园，收取租金。对于普通保护野生动物，国家可以卖或租给商业性驯养繁殖和经营利用单位，对珍稀野生动物，国家只能租而不能卖。[23]
2.实行驯养幼兽出生登记制
为了防止一些驯养场所“洗货”，建议立法规定凡有珍稀幼兽出生，驯养单位应立即向行政主管部门申报登记，野生动物行政主管部门要为每只幼兽配发全国统一的电子身份证，作为以后发放经营证、运输证的唯一依据。[23]
3.制定野生动物驯养场所管理制度
由相关权威机构对驯养繁殖场、野生动物园资格进行认证，并规定饲养设施标准、营养标准、卫生标准、检疫标准等相关内容。严格外来物种的引进制度，严格防范外来物种对我国动物物种和生态安全构成的威胁或破坏。[24]
（六）注重修订野生动物保护法与其他法律相协调
野生动物保护立法应遵循协调原则，即保持野生动物保护法律体系内的法律条款相协调。为此应修改野生动物保护法中有关法律条款，完善与野生动物保护相配套的措施。一是应当将野生动物保护法中援引1979年刑法典和《补充规定》的条款修订为适用1997年刑法典的相关条款，并根据刑法中新增加的破坏野生动物资源的犯罪增加相应的刑事责任条款。二是调整《野生动物保护法》第三十九条有关当事人申请行政复议期限的规定，由15日调整为60日。三是应当将野生动物保护法中援引《治安管理处罚条例》的有关条款修订为《治安管理处罚法》相关条款。四是完善野生动物保护法配套措施。要及时科学地划定禁猎区、禁猎期和禁用的工具和方法，更新《国家重点保护野生动物名录》，为实际执法提供法律依据。
（七）健全野生动物保护执法体制
1.构建统一的行政执法体制
明确执法主体、明确执法监督机关的职责和权限范围，并建立规范、稳定的协调机制。针对集贸市场中的野生动物由工商部门管，集贸市场以外的由林业行政主管部门管，导致法律无法执行的不合理现状，建议修改法律明确一个行政执法主体（如森林公安机关）为陆生野生动物保护的管理机关，不再以“集贸市场”区分，统一由具备专业知识的执法队伍行使管理权。这样权属清晰，可避免权力交叉，平息部门间利益争夺，杜绝行政机关之间的责任推诿，减少行政权力不作为的发生。[26]
2.明确森林公安的独立执法地位
森林公安是公安机关派驻林业部门的武装性质的治安行政和刑事司法力量，肩负着保护森林和野生动物资源安全，维护林区社会治安秩序的职能。多年来，在各级党委、政府的重视下，森林公安落实了政法专项编制，理顺了财政经费来源，健全了森林公安机构，森林公安队伍越来越壮大，打击各类破坏森林和野生动植物资源违法犯罪的能力也在不断提高。为进一步发挥森林公安在保护野生动物资源安全的作用，建议修改法律赋予森林公安查处破坏野生动物资源行政案件的行政处罚权，加强对野生动物资源保护的力度。[27]
3.加强部门之间合作
野生动物网络交易打破了行政区域甚至国界的划分，因此野生动物保护执法要强化合作，协同作战。一是建立高效的多部门综合执法、联合整治长效机制。加强森林公安、工商、海关、林业、渔业等部门间沟通，密切配合，积极协作，避免出现职能交叉和“真空”，提升打击和防范破坏野生动物违法犯罪的整体合力。二是加强国际区际警务合作，开展国际、区际情报交流，打击和防范跨国、跨境野生动物犯罪。
（八）加强宣传教育，健全公众参与机制
1.加强保护野生动物宣传教育
通过宣传教育，引导群众积极参与保护野生动物，努力在人民群众心中树立“滥食野生动物可耻，拒吃野生动物光荣”的文明理念。针对仍有一部分人食用野生动物的陋习，应加大保护野生动物的宣传教育力度。要从医疗卫生和防病角度，宣传滥吃野生动物的不良饮食习惯对人们身体健康可能造成的危害，引导群众改变滥食野生动物的陋习；要积极在学校开展保护野生动物第二课堂，从小培养学生爱护野生动物的意识。
2.积极发展野生动物保护民间组织。民间组织是政府工作的得力推动者、帮助者、监督者。比如，河北省野生动物保护协会、河北省的野生动物保护民间组织有：河北科技大学野生动物保护协会、河北师范大学生物爱好者协会等，他们已保护野生动物为已任，成为保护野生动物的一支生力军。
3.加强群众监督
做好野生动物保护工作，离不开全社会的共同参与。公众参与野生动物保护，监督执法，强化外部监督，消除行政不作为。
四、结语
野生动物保护事业是我国现代化建设的组成部分，是国家富强、民族兴旺、社会文明进步的标志之一。在我国野生动物保护立法的指导下，我国野生动物保护事业取得了前所未有的成就，很多珍贵、濒危物种正在得到有效保护，人与野生动物的关系也日趋和谐。但是目前我国野生动物保护法律制度还有许多不完善的地方。例如保护范围狭窄、野生动物栖息地保护不力、处罚力度小等，并随着社会的发展面临着虐待、伤害、食用野生动物等问题。因此需要对我国现行立法进行修改，通过扩大野生动物的保护范围、增加处罚条款、加大野生动物栖息地保护、加强执法队伍、健全公众参与机制等，同时借鉴国外的一些行之有效的做法，不断调整完善我国现有野生动物保护法律制度，以便更有效的开展野生动物保护工作。
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致 谢
时光飞逝、岁月如梭，三年的研究生生涯已近尾声。在此搁笔之际，心里充满感激之情。希望能在此向所有给予我指导、帮助和鼓励的老师、同学、朋友表示衷心的感谢！
首先要特别感谢我的导师赵朴英教授。赵教授渊博的专业知识，严谨的治学态度，精益求精的工作作风，诲人不倦的高深师德，严以律已、宽以待人的崇高风范，朴实无华、平易近人的人格魅力对我影响深远。不仅使我树立了远大的学术目标、掌握了基本的研究方法，还使我明白了许多接物与为人处世的道理。本论文从选题到完成，每一步都是在导师的指导下完成的，赵教授倾注了大量的心血。在此，谨向赵教授表示崇高的敬意和衷心的感谢！今后在工作和学习中我将更加勤勉，以报答赵教授的培育之恩。
本论文最终得以顺利完成，也是与省委党校和省直党校老师的帮助分不开的，虽然他们没有直接参与我的论文指导，但在求学过程中给了我很大的帮助，使我开阔了眼界，丰富了知识，增长了才干。在此，向各位老师表示深深的感谢！同时也非常感谢所有关心、鼓励、帮助我的同学，感谢他们陪伴我渡过了短暂而珍贵的快乐学习时光。
最后特别感谢我的家人和单位领导，是他们无尽的支持与鼓励使我顺利完成了学业！
徐安民
2013年4月
本文来源：https://www.2haoxitong.net/k/doc/ccaa904c79563c1ec5da7152.html
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