综合部门职能 理顺管理体制 打造丹江旅游精品
——关于丹江风景名胜区管理体制的现状、问题与思考
淅川旅游资源亮点在水、卖点在水。近年来，随着我县旅游事业的蓬勃发展，丹江风景名胜区逐步壮大，品牌知名度不断提升，但景区在管理、发展中一些深层次的矛盾和问题也日益凸现，成为制约丹江风景名胜区发展的“瓶颈”。对此，县政府办、旅游局、交通局、航运局、社保局、编办有关人员组成课题组进行了调研，形成了一些粗浅看法，供领导参阅。
一、丹江风景名胜区现状
丹江风景名胜区总面积590平方公里，淅川境内水面达365.6平方公里，库容80亿立方米，横跨九重、香花、仓房、马蹬、盛湾、老城、大石桥、滔河等10个乡（镇）。南水北调工程竣工后，总库容将达290.5亿立方米，每年向郑州、石家庄、北京、天津及工程沿线城市调水95亿立方米。丹江风景名胜区1994年被省政府命名为省级风景名胜区，是伏牛山世界地质公园的组成部分，是河南省委、省政府确立的伏牛山生态旅游南水北调特色线路，是市委、市政府确定的“一山一水一恐龙”旅游开发战略的重要一极，是备受关注的南水北调中线工程的渠首和水源所在地。核心景区主要包括丹江水库及两侧附属物。目前，景区内发展各类游船52余艘，可一次性接待游客3000余人次。“十五”期间，丹江水库接待游客达150万余人次；2006年，丹江水库游客接待量达50万余人次。丹江风景区已成为展示全县旅游形象的窗口，旅游休闲度假的基地，为建设“中原旅游名县”发挥着巨大作用。
随着景区开发、码头建设和水上航运的发展，目前，在丹江风景名胜区行使管理权限的主要是丹江风景名胜区管理局、航运局和海事处三个单位。
1、丹江风景名胜区管理局。机构设置：2003年8月，经县委常委会研究决定成立，副科级规格，属财政定补的事业单位。同时，设立了丹江风景名胜区宋岗旅游接待管理站，经费实行自收自支，负责宋岗码头旅游接待服务工作。人员情况：核定人员编制15名，现有人员17名，目前在编8人。主要职责：负责丹江风景名胜区的规划、开发、管理、保护等。收支情况：每年收入17万左右，主要有两项：①财政定补10万元；②10%的游船宣传、推介、服务等费用7万元左右；支出主要三项：①工资开支每年12万元（在编人员平均710元/月，不在编人员平均660元/月）；②宣传推介费每年1-2万元不等；③临时接待等费用每年2-3万元不等。目前总体来说，支出高于收入，单位现欠帐12万元。
2、航运局。机构设置：航运管理机构组建于上世纪五十年代初期，1979年机构改革由淅川县航运公社改为航运管理局。航运管理局为正科级事业单位，局机关下属3个企业，即航运公司（集体单位）、造船厂（集体单位）、机船队（全民单位），除此之外，还有1个航务管理站，属自收自支事业单位。人员情况：航运系统总人数为508人，其中在职351人，离退休157人，具体情况为：局机关在职6人，离退休2人；航运公司在职190人，退休120人；造船厂在职65人，退休23人；机船队在职70人，退休18人；航务管理站在职20人，退休4人。主要职责：根据淅政办〔2004〕52号文件中的淅川县航运管理局机构编制方案中规定：负责水路运输企业和各种水上营运船舶的行业管理，处理运输合同纠纷；维护水路运输秩序；配合各有关部门做好水上安全监督检查和渡口、渡船管理工作；负责航道、码头管理和基础设施开发建设，负责航运规费的征收和稽查。收支情况：航运系统1年总收入为32.7万元，其中航运公司：17.7万元（收取石桥码头2艘轮渡，4艘货船、2艘客船承包费）；机船队：8万元（收取宋岗码头1艘轮渡6万元，红庙码头1艘轮渡2万元）；航管站：12万元（运输管理费2万，河道养护费4.5万元，货物港务费3万元，船只停泊费2.5万元）。支出：共计37.26万元，其中航运公司：11.7万元（12名行管人员工资4万元，上交社保局5.6万元；税收工商1.1万元，其它开支1万元）；机船队：9.66万元（8名行管人员工资5万元，应交社保金12.8万元而实交4万元，税收工商0.66万元）；航管站：15.9万元（人员工资7.7万元，上交南阳海事局2.6万元，交社保局3.6万元，航道养护航标2万元）。目前，在职人员工资月平均为400元左右。退休人员办理了养老保险，由社保局发放。
3、海事处。机构设置：淅川县地方海事处前身为港航监督站，成立于1976年，当时归属航运局领导，1986年港航分家，航管站归口航运局，港监归口交通局管理，1997年改名为淅川县地方海事处，为正股级事业单位。人员情况：现有人员26人，病休1人，离休1人，海事执法人员14人，搜救队员10人。现有人员中，在编20人，运管所发工资3人，临时工3人（临时工为船员）。主要职责：辖区内通航水域航道、港区禁航区、锚地、安全作业区等区域的现场安全监督和秩序；监督检查辖区内航船舶的船员配备、持证、适任、值班情况；负责辖区内行船舶的安全检查；完成市地方海事局委托执法、交办的其它任务；负责船员培训教育工作及业务技术指导；协助省市海事部门对船员适任证书的发放、船舶检查工作。收支情况：工资供给渠道为县财政每年定补10万元，收取船舶港务费5万元，上交省下达任务为45000元，海事处仅剩下5000元，合计为10.5万元。搜救队10人，县财政每年定补10万元，综合计20.5万元。
二、当前存在的主要问题
丹江风景名胜区现行管理体制在一定时期对丹江风景名胜区的发展起到了积极的促进作用。然而，随着我县旅游业的飞速发展及景区开发管理的逐步深入，一些制约景区发展的矛盾与问题逐步显露，已严重阻碍了丹江风景名胜区的发展。
（一）管理体制不顺，是目前制约景区发展的核心问题
1、政企不分。市场经济条件下，景区开发所有权、管理权和经营权三权分离是理顺景区开发体制的必由之路。而现行体制下政、企关系不清，既有现实原因，也有历史遗留问题。国务院《风景名胜区条例》对景区管理机构的设置与职能做了明确界定，风景名胜区管理机构依法行使对风景名胜区的保护、利用和统一管理工作，不得从事以营利为目的的经营活动。而在当前的旅游开发体制下，丹江风景名胜区管理局既要经营游船，又要宣传推介，承担重大接待任务，还要担负起政府的管理职能，一定程度上弱化了自身的行政监管审批职能，旅游环境优化、资源保护等难以得到有效保障。航运局作为水上运输管理部门，既行使行政监管职责又承担着经营轮渡的经营，其下属的航运公司、造船厂、机船队等三家企业实际上名存实亡，只能靠出租轮渡、航线与码头勉强维持，航道养护、管理职能难以行使，更难以承担繁重的丹江水上交通运输任务。
2、职能分化与交叉并存，管理缺位。从现行航运管理体制看，与全国大交通体制无法接轨。目前，全国仅南阳市有3个县级航运管理局，而作为水上执法单位海事处、航管站却又不在一处，海事处归县交通局，航管站隶属航运局，市交通局对下只认可县交通局，对航运局不予认可，这直接导致了航运局项目无法申报，规费征收困难，造成航道维护滞后。同时，从工作开展实行效果，海事处和航运职能本应相互结合，但目前各自执法，造成了职能分化与交叉，有利益争着上，无利益相互推诿，造成管理“真空”。从码头管理看，职能部门存在“打架”。根据《中华人民共和国港口法》第六条规定：市县人民政府管理的港口，由市县人民政府确定一个部门具体实施对港口的行政管理。目前，县航运局负责张营、石桥码头管理建设。丹江风景名胜区管理局管理着宋岗、下寺码头，管理主体不一，部门之间争夺码头管理权且部分职能存在交叉，难以形成合力。
3、综合管理难，统一协调难度大。旅游产业是综合性产业，综合协调管理对优化旅游发展环境尤为重要。尤其是丹江水库的管理。涉及旅游、风景名胜、交通（海事）、航运、公安、工商、物价、卫生等部门相关职能，且管理范围和面积较大，长期以来，公务管理主体相互之间利益矛盾难以协调统一，缺乏管理整合力。解决一个问题，通常要有县领导出面，协调多个部门，给景区管理和发展带来了一系列的负面影响。
（二）水上秩序混乱，过河难成为制约景区发展现实而迫切的问题
近年来，随着丹江景区知名度不断提升，来淅游客人数大幅增加，给水上航运带来巨大压力，目前“过河难”主要表现四个方面：
1、难在轮渡营运不定时。汽车轮渡没有明确的班次和发船时间,且班次少,间隔时间长，游客无法准确掌握乘船信息，乘船时等待1个小时、2个小时的现象比较普遍,给广大游客的旅行带来了很多不便,往往是还没有到景区,旅游的兴致已被等船的烦恼搞得荡然无存。
2、难在运力不足。现有汽车轮渡8艘（航运企业4艘，个体4艘），125个车位（以轿车为单位），其中,宋岗码头—下寺码头旅游航线拥有3艘轮渡，48个车位，石桥码头—张营码头旅游航线拥有3艘轮渡，57个车位，旅游航线运力相对不足，加之轮渡还承载着货运的功能,实际的旅游承载功能被严重削弱,每逢节假日、“黄金周”等旅游黄金时段，人多船少，运力绝对不足，不能满足游客渡河需要，供需矛盾十分突出。
3、难在设施不全。目前，渡船上的部分设备老化落后，大型旅游车辆上船困难，且容易发生刮蹭，尤其是造成大巴车底盘的严重损害，据统计,大巴车底盘挂坏率达30%以上，导致车辆上船难、下船也难,且引发了大量的旅游投拆事件,甚至南阳市的许多旅行社已不敢再推介淅川旅游线路,更不愿组团到淅川旅游。同时，张营、石桥码头两岸公路等次不高，一定程度上影响了流动速度。
4、难在行业秩序混乱。轮渡营运价格混乱，不分班次，从业人员素质较低，服务意识谈薄，拒载现象时有发生，服务投诉渠道不畅，仲裁主体不明确等。
（三）因利益不均衡引发的矛盾纠纷是影响景区开发和社会稳定的隐患
1、航局信访问题。航运系统500余人，局隶属航运局的造船厂98年以来，已完全停产，无经济收入来源，在职职工全部下岗；航运公司和机船队，在职职工只有少数职工发放工资，其余大部分下岗，或外出打工谋生或在本地谋生，而现有职工平均工资每月仅400元左右，且发放不及时。此外，航务管理站认为自己应担负起全县码头管理、航道养护、航标投放和移位，水上管理等工作，对宋岗码头只归属丹江风景名胜区管理局认为不合理。针对上述问题，航务管理站多次上访，至今未停访息诉，并要求：（1）仿照省市做法，将航务站并入县交通局海事处。（2）将宋岗及下寺客运码头管理权、旅游船管理权交付航务管理站，以解决职工办公、下岗职工就业等问题。（3）要求县政府对航务站经费实行财政补贴，以解决水上运输管理、航运养护，航标管理，码头管理经费不足和职工工资问题。
2、改装渔船、农用船和公务船参与营运的问题。根据国家有关要求，改装渔船和农用船是不能载客参与营运。改装渔船和农用船载客的行为，严重违反海事部门有关安全要求，安全隐患极大，由于没有救生设备和消防设备，一旦发生事故，后果不堪设想。公务船参与经营的行为，严重扰乱了游船的管理秩序，给管理工作制造了障碍，游船主对此意见极大，多次引发上访。
（四）景区开发滞后，成为制约今后发展的长远问题
丹江品牌是一笔巨大的无形资产，具有强大的品牌号召力，但由于资金投入不足，旅游资源开发运作理念落后，没有专门机构运作招商营销，旅游开发尚处于低层次的初级阶段，未能规划建成一批能体现景区人文历史特色的精品景点。游客到丹江风景名胜区游览，只能就水看景，没有更多的景点可供游玩。单一的水景往往给人带来视觉疲劳、枯燥乏味的感觉，也缩短了游客在淅川停留的时间，产业经济效益难以得到最大限度提升。目前，八仙洞景区建设品位不高，宋岗门户景区正在规划，旅游产品开发滞后已严重制约了淅川旅游业的快速发展。
三、思考与对策
（一）整合部门职能，建立综合管理机构，提升管理级别，理顺管理体制
目前，丹江风景名胜区存在的主要问题是部门职能交叉，利益分配不平衡，导致职工不稳定，工作推动不力，管理混乱等现象。立足当前，着眼长远，我们认为解决这一问题可分两步走，具体方案如下：
第一步，近期方案，动“小手术”，就是整合职能，进一步明确管理权限，克服多头管理，避免职能交叉，具体设想为：
1、明确码头管理主体。这是目前航运局和丹江风景名胜区管理局争议的焦点。航运局依据淅政办〔2004〕52号文件中之规定负责水路运输企业和各种水上营运船舶的行业管理，处理运输合同纠纷，负责航道、码头管理和基础设施开发建设，要求将宋岗及下寺客运码头管理权、旅游船管理权交付航务管理站。而丹江风景名胜区管理局依据淅政〔2003〕15号《丹江风景名胜区管理暂行办法》第四章游船管理第十七条规定，在宋岗、下寺、石桥、马蹬、张营五个码头设立旅游接待服务站，做好游客的接待和旅游船的调度。依据《中华人民共和国》第六条之规定，市、县人民政府管理的港口，由市、县人民政府确定部门具体实施码头管理。建议由县政府指定一个部门对码头进行管理或根据码头性质指定部门管理。丹江风景名胜区管理局负责对景区内船只进行宏观指导、调配。
2、理顺三个体制。一是管理体制。建议将航管站、海事处合署办公，成立航运综合管理机构，管理所有参与营运船只，保证河道航运安全畅通，确保航运服务质量。航运综合管理机构升为副科级规格，负责人可兼任交通局副局长，具体牵头航管、海事工作。二是营运船只的市场化运作体制，成立船舶运输公司，暂由航运局下属的航运公司来管理，凡参与营运的船只、人员都要纳入航运公司，在丹江风景名胜区管理局的指导下，航运公司统一调度、统一运营。三是监管体制，即由谁来监督管理。今后，丹江风景名胜区管理局作为监管主体。接到游客水上轮渡运输投诉后，管理局责成航运局来处理。具体管理职责是航运公司，监督主体是丹江景名胜区管理局。
3、人员、经费、办公地点问题。现有海事、航管人员合并后，依据有关法律规定对营运船只行使管理、收费职权，具体收费项目和额度由丹江风景名胜区管理局和航运局协商，确保征收到位，用于解决工资发放和办公经费。此外，建议县里在海事和航管合并后，为其协调办公地点。丹江风景名胜区管理局现有在编人员由财政定补转为财政全供，其余临时人员予以辞退。人员若不足，可在全县选聘。
第二步，长远方案，动“大手术”，就是建立高规格的综合管理机构，即丹江风景名胜区综合管理处。具体设想如下：
１、机构设置。副处级规格，暂时为财政定补事业单位，待旅游发展到一定程度，可转为财政全供事业单位。设主任1名，副主任3名,其中，常务副主任１名，一般副主任２名。丹江风景名胜区综合管理处下设5个科室，分别是：综合办公室、市场发展科、航运港监管理科、旅游管理科、综合搜救大队。主任可由一名副处级领导兼任，副主任由３名正副科级干部担任，副主任长住宋岗，处理管理处常务工作。
２、人员来源。丹江风景名胜局机关人员及其旅游接待站现有人员、航运局机关及其航务管理站现有人员、海事处机关及其搜救大队现有人员，共计66人。现有人员的身份保持不变,供给渠道不变。属于财政全供的，还保持财政全供；属于财政定补的，还保持财政定补；属于自收自支的，还保持自收自支；属于由运管所发工资的，还保持原来渠道；属于临时聘用的，视其工作需要，决定去留。
3、主要职责。①负责丹江风景名胜区的规划、开发、管理、保护；②负责水路运输企业和各种水上营运船舶的行业管理，处理运输合同纠纷；③维护水路运输秩序；④配合各有关部门做好水上安全监督检查和渡口、渡船管理工作；⑤负责航道、码头管理和基础设施开发建设，负责航运规费的征收和稽查；⑥负责辖区内通航水域航道、港区禁航区、锚地、安全作业区等区域的现场安全监督和秩序；⑦监督检查辖区内航船舶的船员配备、持证、适任、值班情况；⑧负责辖区内行船舶的安全检查，负责船员培训教育工作及业务技术指导。
4、人员使用。整合三单位人员，实行统一办公、统一人员使用、统一工资发放、统一对上联络。常务副主任除对主任负责外，在业务上隶属旅游局、城建局、交通局三重管理。
5、经费来源。一是原财政定补给丹江风景名胜区的10万元、海事处的20万元；二是原丹江风景名胜区管理局、航运局航管站、海事处三个单位所收规费，预计28万元左右。三是原财政全供人员工资、运管所人员工资全额拨付给管理处，由管理处统一负责发放，此项费用预计在8万元左右。四是加强航线、旅游资源管理与开发，从航线出租、门票收入中提取一定比例。目前，丹江风景名胜区是全国唯一一家没有售门票的省级风景名胜区。建议适时出售门票，按20%提取，这两项预计每年可得50万左右。综上四项，每年收入可达100万元左右，足够人员工资发放和办公经费。
（二）改制公有企业，实行市场运作，激活水上运输业，从根本上解决过河难
目前，水上交通运输是由航运局下属的航运公司和机船队承担和管理。具体上说，航运公司有8艘船，其中，2艘轮渡、4艘货船、2艘客船，泊石桥码头；机船队有2艘轮渡，分别泊宋岗和红庙。这两家公司实际上已经把船全部承包出去，职工们仅靠微薄的承包费来维持生计。船只少，体制不顺，机制不活，造成了过河难的根本原因。近期，可整合船只，成立船舶运输公司，由航运局下属的航运公司来管理。做到明确轮渡班次、价格，定时排班，定时发船，按季节调整，并予以公示。同时，加强船只调度，大小船结合，到发船时间，无论有多少乘客都要确保定时开船，临时增加的船只也不能影响正常班次，实现定时开船与临时加班相结合。节假日、黄金周时要灵活变通，增加班次，全力搞好服务。
长远看，待丹江风景名胜区综合管理处建立后，彻底解决这一问题，可分两步走：
第一步，按照公有制企业、集体企业改制办法，依法对航运局下属的三家企业进行改制或宣布破产。首先是对航运公司和机船队两家公司进行改革，变公有制企业为民营企业。引进一家大型企业，收买这两家企业，成立新的丹江轮渡公司，建立规范有序的丹江水上运输秩序。其次，对航运局下属的造船厂进行资产清查，能改制的进行改制，不能改制，又完全没有生存能力，依据有关政策，宣布破产。按照国家《破产法》，对公司资产和职工进行处理和安置。
第二步，整合航运线路，强化服务意识，建立优质高效的丹江轮渡公司。丹江轮渡公司成立后，丹江风景名胜区综合管理处依法对其管理，要求其增加投入，增添新的船只和航运设备，建立快捷高效规范的水上运输秩序。避免了以前“自家人管自家船”的局面，从根本上解决丹江过河难问题。
（三）提高职工待遇，稳定职工队伍，建立和谐高效的丹江风景名胜区综合管理处
近期，航管站、海事处合并后，人员工资县财政定补一部分，从收费中列支一部分予以解决。航运局负责做好职工稳定工作，出现问题严厉追究其责任。从长远看，待丹江风景名胜区综合管理处建立后，应研究新的管理模式，实行效能工资加基本工资的办法，解决自收自支、财政定补、财政全供、运管所供给、临时聘用等不同类型人员的工资待遇和奖金问题，提高职工的工资标准，按时为职工缴纳“三金”， 最大限度解决职工的工资待遇，稳定职工队伍，提高工作效率。原航运局航管站职工反映的一切问题，都会因为新机构的建立而解决。
（四）引进大型财团，成立丹江旅游公司，统一包装，打造淅川旅游航母
丹江是淅川旅游的重要品牌，系南水北调水源地和渠首所在地，随着南水北调中线工程的实施，丹江越来越成为举世瞩目的焦点。因此，按照市场运作、民营参与的模式，成立丹江旅游公司，打造高规格高水平的丹江旅游业已经成为丹江风景名胜区综合管理处不可推卸的责任。具体可分为三步走：
第一步，在原丹江风景管理局游船管理站的基础上，成立丹江旅游股份有限公司。整合现在丹江上的游船，统一打造，统一宣传，统一包装，进行丹江旅游经营业务。公司成立后，申请丹江风景区门票，按照比例，提取以部分资金，解决丹江风景名胜区综合管理处资金不足问题。同时，积极申请政策性项目资金，加快丹江风景区基础设施建设步伐，不断改变丹江旅游新形象。
第二步，加大招商引资步伐，引进大型财团，收买股份制公司，成立丹江旅游集团公司。按照北大规划，对丹江进行进行统一包装，统一打造，建立吃、住、行、游、购、娱一条龙服务体系。同时，根据景区发展情况，提升门票价格，为景区发展注入活力。
第三步，整合周边景区，实施一体化开发，打造淅川旅游航母。丹江风景名胜区范围大，涉及面广。在景区发展到一定时候，可实行一体化开发，把渠首景区、仓房景区、小三峡景区（含福森生态园、八仙洞）及其尚未开发的其他区域联成一个整体，实行一票通，把丹江打造成全国知名的旅游目的地。
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