城市空港经济发展
——以白云国际机场周边地区为例
闫永涛 吴天谋
全球化背景下，随着航空时代的到来，机场已从单一的交通运输设施演变为具备强大影响辐射力的城市经济综合体。以现代化大型国际枢纽机场为核心的空港经济的竞争正成为新的经济竞争方式，被称为当今世界引领城市和区域发展的重要增长极。
现阶段，世界许多国家和地区，如美国、德国、法国、荷兰、国、新加坡等国家都把空港经济建设作为重点，甚至将其纳入国家发展战略，给予政策上支持和优惠。国除、、市外，、、、、等省市近年来也开始重视和加大发展空港经济的力度，纷纷抢夺战略资源，期望通过空港经济的发展，带动机场周边地区的综合开发和产业调整，形成以机场为中心多功能、综合性的经济发展格局。
白云国际机场是我国三大枢纽机场之一，拥有雄厚的腹地基础，同时吸引到了联邦快递亚太转运中心的落户，具备发展空港经济多方面的动力与优势。从2000年即开始谋划空港经济的发展，经过谨慎发展、积极发展到目前大力发展三个阶段，已取得较明显的成效，机场周边已形成临空产业集聚发展的雏形，对区域经济增长也发挥了较强的推动作用。本文在分析空港经济发展动力的基础上，介绍空港经济的发展对策、发展成效及尚存在的主要问题，并提出加快空港经济发展的建议，以期为我国城市空港经济的发展提供借鉴和参考。
一、空港经济的基本概念
空港经济是依托于大型机场（特别是大型国际枢纽机场）的吸引力和辐射力，在其周边地区发展起来的，由直接服务及依托于航空运输业的相关产业和具有明显航空枢纽指向性的有关产业组成的，具有巨大影响力的区域经济体系。空港经济又被称为临空经济、机场经济，具有时间价值敏感性、技术先导性、市场速达性、空间聚集性等特征，是后工业化时代标志之一和经济进入发达阶段的产物。
与空港经济最直接联系的另一概念是空港产业，通常又被称为临空产业，指以航空运输业为核心的全部相关产业的集合，可以分为以下四种类型。
（1）航空附属产业：与航空运输和航空公司运营直接相关的产业，包括航空配餐、航空维修、航空货代、航空培训、航空技术服务等航空运输服务业。
（2）航空物流业：航空物流不仅是临空产业的重要类型，也是促进临空产业整体发展壮大的核心动力。
（3）具有明显航空运输指向性的高新技术制造业：主要是附加值高、体积小、重量轻、时间价值敏感的高新技术产品制造如电子信息、精密仪器、生物医药、汽车零部件等和航空航天制造业。
（4）现代服务业：航空客流和高新技术制造带动的服务业，如总部经济、金融商务服务、会展、信息服务、中介服务、技术服务等产业。
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图1 空港周边产业分布示意图
二、空港经济的发展动力
白云国际机场是我国三大枢纽机场之一，也是国首个按中枢机场理念设计和建设的超大型枢纽机场，2004年由中心城区搬迁启用至今地位迅速上升，目前旅客吞吐量居全国第2位（不包括），货邮吞吐量居全国第3位（不包括）。根据《省机场管理集团公司“十一五”规划及2020年远景展望》，2020年白云国际机场将发展成为高度成熟的亚太地区综合性航空枢纽，旅客吞吐量和货邮吞吐量分别进入全球前15位和前10位。
表1 2003-2008年白云国际机场客货吞吐量变化
省是经济强省，经济总量和对外贸易总量居全国之首；珠三角是全球高密度的工业基地和最大的出口加工基地，也是全国高新技术产业高地，每年产生的航空货物总量约500万吨。随着区域经济一体化进程的加速和产业结构的升级，发展空港经济的区域环境将进一步优化，对航空客货运的需求也将快速增长。
国际经验显示，人均GDP达到3000美元以上，才能提供较高的腹地经济发展支撑，从而保证空港经济这一特殊经济模式的稳定、健康发展。的经济发展水平早已远超过上述标准。因此，雄厚的区域产业基础为提供了发展空港经济的高端腹地，有利于实现空港经济与区域经济的融合壮大。
2008年1月，省委政策研究室报告《空港经济：实现发展新跨越的战略选择》指出空港经济将成为未来经济发展的新引擎和新动力。2008年4月，省委书记汪洋在调研时提出要推进空港经济的大发展，使之成为经济发展新的重要引擎。2008年7月，《中共市委、市人民政府关于推动科学发展，建设全省“首善之区”的决定》进一步明确指出要做大做强空港经济，以白云国际机场为中心构建空港经济区，并将其作为全市产业发展格局的重要组成部分。随后相关的政策文件中，空港经济也均被摆在了重要的战略位置。省和市政府的重视与政策支持成为空港经济发展的巨大推力。
完善便捷的综合交通体系是空港经济发展与向外延伸的重要支撑。武广高速铁路客运专线将于2010年前建成使用，在白云国际机场西部的北站设有车站。连接火车东站与白云国际机场的地铁3号线北延线将于2010年建成启用。同时，白云国际机场周边的高速公路、快速路等道路网络也将进一步完善。这些区域性交通基础设施的新建和完善，将扩大白云国际机场的幅射影响围，进一步吸引经济活动，大大提升客货集散效率，给空港经济注入新动力。
三、空港经济的发展对策
空港周边的土地资源极具稀缺性，规划先行是保证其不被侵占的关键。在空港经济发展进程中，随着空港经济发展阶段的变化，市及时组织编制了相应的空间规划，为保护临空土地资源和促进临空土地资源合理有序开发起到了非常重要的作用，是空港经济发展壮大的必要支撑。
在机场尚未搬迁的1999-2000年，市吸取旧机场周边土地蔓延无序发展的教训，组织编制了《新白云国际机场周边地区控制性规划》。该规划将机场周围地区明确划分为“核心区——不可建设区——控制区——开发建设区”四个层次加以控制，认为机场周围地区应是有控制的发展，并提出选择用地适宜的地区，适当发展机场相关产业和机场带动产业，进而规划了约8平方公里的机场开发带动区，布局物流、商贸服务和航空相关产业等功能。
在机场实施搬迁的2004年，为了更好地引导机场周围地区的协调发展，市组织对机场周围地区相关规划成果进行必要的整合与完善，编制了《白云机场周围地区整合规划》。该规划延续《新白云国际机场周边地区控制性规划》的模式，将机场周围地区划分为“核心区——保护隔离区——周围控制区——外围邻港发展区”。与《新白云国际机场周边地区控制性规划》不同的是，该规划提出积极利用机场带动作用发展机场相关产业，并将其作为主导产业类型。其中，115.81平方公里的外围邻港发展区是产业集中发展区，规划布局7个发展组团，包括1个商务及工业组团、1个机场后勤服务基地、2个城镇综合组团和3个工业及物流组团。
2008年，市明确提出做大做强空港经济，构建空港经济区，同年即组织编制了《空港经济区发展规划》，划定了718.43平方公里的空港经济区（约占总面积的9.6%），并采用“集群发展、组团布局”的模式，规划布局17个临空产业组团，包括5个现代服务业组团、4个先进制造业组团、3个航空物流组团、2个休闲娱乐组团、2个花卉组团、1个科教组团。
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图2 空港经济区总体布局规划图
考虑到空港经济的空间梯度性和政府管理引导的主次性，《空港经济区发展规划》将空港经济区划分为核心区和拓展区两个层次，制定差别化的产业发展引导对策，进而逐步形成以临空产业为主体，产业规模不断扩大，产业结构持续升级的高级产业体系。
空港经济核心区面积178.9平方公里，是政府发展空港经济的重要抓手，其产业进行重点选择，并加强刚性控制，严格产业准入，强调产业的临空指向性和高端性；空港经济拓展区面积539.53平方公里，采用政府积极引导，市场多主体参与的发展模式，并提出产业选择指引，产业准入适度弹性，对于优先发展的产业在政策上给予优惠支持。目前，市发展和改革委员会正在根据规划成果制定《空港经济产业引导指南》。
表2 空港经济核心区的产业选择
表3 空港经济拓展区的产业选择指引
白云国际机场位于市白云区与花都区交界处，客运出口在白云区，货运出口在花都区。由于空港经济的发展必须有相应的物质空间来承载，因此，整个空港经济的发展离不开两个区空港经济的发展，而两个区空港经济的发展也必须在全市统一规划的框架下进行。正是这种自上而下与自下而上发展的相结合，促使空港经济能够较快的起步。
图3 市白云区空港经济布局规划图
2004年8月，在机场转场的同步，花都区专门成立了区空港经济发展领导小组和空港经济管委会，统一领导、组织和协调全区空港经济的发展，并提出了“依托机场，服务机场，发展花都”的发展思路。四年多来，花都区逐步确立了“机场带动物流，物流促进高新科技产业，花都与机场共赢”的产业发展策略，并在全市统一规划的指导下，在机场周边规划了包括空港国际物流园区、机场高新科技产业基地和机场商务区在共约100平方公里的空港产业园区。目前，这些产业园区均已逐步发展起来，汽车零部件、航空物流及临空服务业已具雏形，并成为全市空港经济格局的重要组成部分。
白云区于2006年正式提出“空港城区”的概念，2008年又提出“全区空港化”的发展策略，编制了全区空港经济发展布局规划，并成立了区空港经济发展委员会及其办公室。白云区共规划布局9个临空产业组团，以形成空港经济为主导的产业布局，目前这9个产业组团均已起步发展，成为全市空港经济格局的重要组成部分，将逐渐形成电子信息、生物医药、精细化工、机场配套服务等产业的发展基地。
四、空港经济的发展成效及存在问题
（1）对区域经济的带动
空港经济对区域经济最直接的带动效应体现在机场周边区域。对于白云国际机场而言，白云区和花都区的经济发展变化是空港经济发展成效的直接体现。由于白云区2005年行政区划调整导致无法获取连续数据，故选择花都区进行分析。实际上，花都区空港经济发展较早，机场的带动效应体现得较明显。
表4说明，新白云国际机场的启用及快速发展，明显促进了花都区经济的平稳快速增长。2005-2008年，花都区地区生产总值年均增长率高达18.20%，较2001-2004年12.62%的增长率提高了近6个百分点，仅4年实现地区生产总值翻一番。工业总产值的增长同样显示了机场的带动效应。其中，具有明显临空指向性的汽车零部件产业增长突出，2008年实现产值144.82亿元，同比增长48.5%。
对机场周边的新华、花山、花东等镇街而言，机场带动效应体现得更为明显。以税收总额为例，就从新机场启用前2003年的5.57亿元增加到2008年的26.14亿元，5年增3.7倍。而这些税收，主要来源于空港物流相关企业。
表4 2001-2008年花都区地区生产总值和工业总产值增长情况
（2）联邦快递亚太转运中心的引入
经多方努力，将联邦快递亚太转运中心引入白云国际机场落户，是空港经济发展进程中具有里程碑意义的重要事件。它将进一步增强白云国际机场的复合枢纽功能，与机场形成双动力驱动的格局，催化空港经济快速发展。
国际经验显示，联邦快递对当地经济和社会所产生的影响是巨大广泛的，包括经济、就业、税收、对外贸易、外国投资等多个方面。生物医药、电子信息等多个高附加值、技术密集的产业部门也往往因为依托于快递网络选择聚集在联邦快递附近。1995年联邦快递在比克湾设立亚太转运中心，在不到10年的时间里便引来和聚集了40多个国家和地区近500家企业落户，使比克湾从一个只给美军基地提供生活服务的小镇飞速发展成为菲律宾著名的经济特区与休闲旅游胜地，生产总值翻了近50倍。
联邦快递亚太转运中心由比克湾迁移而来，是美国本土外最大的转运中心，具有比比克湾更优越的机场、区位和区域经济条件。国务院发展研究中心的研究表明，由于强大物流引擎作用和带动效应，联邦快递及其配套产业将形成空港经济极其重要的一个产业板块，大大推动珠江三角洲地区乃至整个华南地区的经济发展。据其预测，到2020年联邦快递亚太转运中心总体上将给华南地区带来740亿美元的产值、125亿美元的工资性收入以及61万人的就业。实际上，2009年2月联邦快递正式运营的效应已经显现，至2009年11月底，白云国际机场货邮吞吐量累计同比增长近30%，远远超过以往的增长速度。
表5 快递枢纽的建立对华南地区经济的影响（2010－2020）
注：产值和工资收入指标均以2003年美元计算。
（3）空港综合保税区的筹建
综合保税区是指经国务院批准，设立在国家对外开放的口岸港区和与之相连的特定区域的，集口岸通关、保税加工、保税物流、进出口贸易、国际采购分销和配送、国际中转、售后服务、检测维修、展示展览、金融服务、科技研发等多种功能于一体的特殊功能区。它整合叠加了保税区、出口加工区、保税物流园区（中心）的所有政策和功能，是中国目前开放程度最高、功能最齐全、政策最优惠、通关最便捷的海关监管区。目前，国务院仅批准首都国际机场和浦东国际机场两个空港综合保税区。
充分认识到空港综合保税区对经济发展的重要驱动作用，将其作为空港经济发展的关键载体之一，于2008年6月开始积极筹备申报，8月成立申报工作领导小组和若干专责小组，经深入研究于2009年3月将申报方案上报国务院。按照申报方案，空港综合保税区拟选址地总面积7.198平方公里，如果通过国务院审批，将成为国第三个，也是目前最大的空港综合保税区。可以预见，空港综合保税区一旦建设，将成为空港经济的加速器，拉动整个空港产业链发力。
同时，已开始进行空港综合保税区的前期规划及配套设施建设，并将借助新一轮土地利用总体规划修编的契机，争取将保税区周边的用地调整为建设用地，为保税区和空港经济的壮大预留充足的后备发展空间。
空港经济经过五年多的发展，虽然取得了较为明显的成效，但仍存在如下几个方面的问题，一定程度制约空港经济的发展。
（1）政策支持力度不足
虽然省和市已将空港经济的发展提升了战略层面，给予了足够的重视和明确的政策指向，但目前一系列的配套政策仍处在调研阶段，尚缺乏有力的扶持和优惠政策出台。这使得与其他城市或地区竞争中还缺乏政策优势。
（2）统筹协调机制不健全
自下而上的发展促使空港经济能够较快地起步，但由于全市层面的统筹协调机制不健全（如缺乏市级专门的统筹协调机构），机场周边的白云区和花都区两区仍存在较明显的重复建设现象，造成临空资源的浪费。如白云区和花都区分别基于自身利益在机场周边编制了相应的规划，但规划之间互不衔接，难以围绕空港经济形成统一、整体性的发展目标。
（3）土地供需矛盾突出
受市“北优”战略的影响，白云区和花都区均有较多的基本农田保护任务，建设用地指标缺乏，这使得土地供需矛盾成为制约空港经济发展的关键瓶颈之一，空间规划实施起来难度很大。尤其是空港经济核心区的用地大部分是农用地和农保地，明显影响具体项目的落户和大型项目的进驻。如联邦快递亚太转运中心北侧大部分用地属于基本农田，需要置换和调整，如不调整，可能制约联邦快递带动效应的发挥。
（4）基础设施配套不完善
完善便捷的基础设施体系是空港经济发展与向外延伸的重要支撑，对空港经济的发展具有战略意义。但目前白云国际机场周边基础设施建设远不能满足空港经济的发展需求，且现有的基础设施规划并未考虑空港经济的特殊要求。机场周边道路尚未形成网络体系，多条重要道路尚未列入建设计划，且高快速路与地区部道路衔接不顺，缺乏综合交通枢纽换乘系统；大部分市政配套设施尚未纳入城市市政建设和管理，建设标准尚较低。
五、加快空港经济发展的建议
建议由省、市政府牵头组织成立空港经济发展协调领导小组，协调省、市、区三级政府以及海关、航空、安全、财税、规划、国土等多个部门，确保空港经济健康快速发展。
同时，建议成立市级空港经济管理委员会，加强对空港经济各项工作的统筹领导，结合空港经济区规划划定具体管理围，将现有各类规划和发展诉求整合到统一的框架，对空港经济的发展统一规划、统一实施、统一管理，实现临空资源的有效合理利用。
建议借鉴国外发达地区空港经济发展的经验，尽快形成一套涉及行政、税收、资金、产业、用地、基础设施等方面比较完整的扶持空港经济发展的政策，为引进优质项目切实营造良好的投资环境。此外，建议加快推进具有明显政策优势的空港综合保税区的申报建设工作，突破政策制约瓶颈。
建议加强机场周边土地资源的整合，将空港经济区规划与正在修编的新一轮城市总体规划、土地利用总体规划进行有效衔接，分步调整基本农田，并在用地指标安排上予以倾斜，为空港经济长远发展提供足够的空间。
建议根据空港经济发展的要求，梳理机场周边各层次基础设施系统的关系，加快交通、市政以及生活配套等设施的规划建设，支撑空港经济的高端发展。其中，交通系统应先行规划建设，尽快打通与机场联系的关键道路，完善相应配套设施，实现城市道路、公路、轨道交通、铁路等各种交通方式的无缝驳接，从而建立立体化的综合交通体系。
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作者简介：
闫永涛，硕士，注册规划师，市城市规划勘测设计研究院城市规划研究中心主创规划师。
吴天谋，硕士，注册规划师，市城市规划勘测设计研究院城市规划研究中心副总工程师。
（此文发表于《中国城市发展报告2009》）
本文来源：https://www.2haoxitong.net/k/doc/a0b0e7850266f5335a8102d276a20029bc646343.html
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