关于加快发展老年保障事业的研究与思考
社会发展到21世纪，我国开始进入老年型社会，老年保障成为经济社会发展的十分重要的问题。经济社会的发展和人民生活水平的不断改善又对老年保障事业提出了更高的要求。加快发展老年保障事业，实现老年人“老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐”，保障老年人的合法权益，是当前所面临的重要任务。
老年保障是社会保障事业的重要组成部分。加快发展老年保障事业，对于弘扬中华民族的传统美德，对于促进经济发展和社会和谐，对于完善社会保障体系建设，具有非常重要的意义。本课题广受社会关注，政府与学术界近年来都在积极研究，笔者拟借鉴国内外研究成果，紧密结合我国社会保障和老年保障事业的发展实际，从老年保障工作的初中角度，认真分析我国老龄化状况和老年保障体系建设存在的实际问题，提出加快发展老年保障事业的相关对策，积极探索老年人社会保障事业的新路子、新方法，希望在理论上提出新思路，对实践工作有指导借鉴价值。
一、人口老龄化趋势迫切要求加快发展老年保障事业
（一）人口老龄化及其世界性趋向
人口老龄化，是指人口中的老年人比重不断提高的过程。联合国曾规定：60岁及以上人口占总人口的比重超过10 %，或65岁及以上人口占总人口总比重超过7%，即可称为老年型国家或老年型地区。按照这一标准，世界最早进入老年型国家的是法国。早在1865年，该国60岁及以上的人口即占总人口的10.1%；1871年，65岁及以上人口的比例则达7.4％。随后，北欧的瑞典进入老年型国家，1890年60岁及以上的人口占11.5%，65岁及以上的人口占7.7%；挪威也进入老年型国家，1891年60岁及以上的人口占10.3%，65岁及以上的人口占7.6%。到1940年，全世界进入老年型的国家已达11个，它们是：法国、瑞典、挪威、英国、德国、瑞士、荷兰、新西兰、奥地利、比利时和丹麦。到1984年，几乎所有发达国家人口都进入老年型。到2001年，日本、瑞典、比利时、希腊、西班牙65岁及以上人口比重达到17%，意大利和摩纳哥分别达18%、23%。
人口老龄化是一个世界性的趋势，目前，世界已有80多个国家和地区人口进入老年型，一些发展中国家也出现了人口老龄化趋向。在1975年，居住在发展中国家的老年人占全世界老年人总数的48%；而据联合国预测，到2025年，这个比例可达到72%。不但进入老年型的国家和地区越来越多，而且全世界老年人的数量特别是高龄老年人的数量也将迅速增加。仍据联合国预测：从1950年到2025年的75年间，世界总人口数量增加3倍，而65岁及以上的老年人则可增长5倍，80岁及以上的高龄老年人将会增加7倍多。
（二）我国人口老龄化及其特点
从我国的情况看，二十世纪七十年代以前，由于出生率比较高，人口老龄化的趋向尚不明显。1953年全国第一次人口普查，60岁及以上的老年人为4150万人，占总人口的7.3%；1964年全国第二次人口普查，老年人为4230万人，占总人口的6.1%.进入七十年代以来，由于计划生育卓有成效地开展和平均寿命进一步延长，人口老龄化普查时，全国老年人增加到7660人，占总人口的7.6%.1990年第四次人口普查，全国老年人增加到9740万人，占总人口的8.59%。2000年第五次人口普查，我国65岁及以上的老年人达8811万人，占总人口的6.96％。2001年，我国60岁及以上的人口为1.32亿，超过总人口的10％，表明我国已进入老年型国家。之后，我国人口老龄化的速度便进一步加快。据有关专家预测，到2025年，60岁及以上的老年人口比重将提高到19％；到2040年老年人口比重达到峰值时，则可提高到25%；老年人口的绝对量，2040年将为1982年的5倍；我国人口老龄化发展之迅猛，为世界所罕见。
我国人口老龄化的特点也非常突出：
一是老年人口基数大。多年来及今后相当长的时间内，我国老年人口总数均遥居世界第一。
二是农村老年人口比重高。据2000年第五次人口普查资料，我国65岁及以上的农村老年人占97.39%、城镇占32.61%。农村老年人口比重不但远远高于发达国家，也高于一般发展中国家。我国农村老年人口比重高，是与我国城市化水平低密切相关的。
三是地区发展不平衡。据2000年第五次人口普查资料，65岁及以上人口所占比重超过7%的有上海、浙江、江苏、北京、天津、山东、重庆、辽宁、安徽、四川、湖南、广西共12个省、市，其中前6个省、市超过了8%，上海达11.53%。而老龄化水平最低的新疆、西藏、宁夏、青海四省、区，65岁以上人口所占比重仅在4.53～4.33%之间。
四是计划生育和寿命的延长以及死亡率的降低是我国人口老龄化速度快的重要原因。计划生育使出生人口减少，人口出生率由二十世纪六十年代末的千分之三十左右下降到目前的千分之十几，从而使老年人口比重相对增加。从人口平均预期寿命看，由1949年的35岁提高到目前的71岁多，比发展中国家的平均水平高出10岁；特别是我国老年妇女的预期寿命，比目前世界妇女65岁的平均预期寿命高出8岁。 我国的人口死亡率则由建国前的33‰下降到目前的6.5‰左右。这些均是世界性的奇迹。
五是我国老龄化超前于社会特别是经济发展，即所谓“未富先老”的特点明显。
必须一提的是：人口老龄化确实具有客观性，但是人的生理心理等方面的素质是与时俱进的，而始终如一地以60岁或65岁作为老年人的界限就欠妥了。现在60岁或65岁的人口，其“老化”程度与几十年前60岁或65岁的人口一样吗？几十年后，这个年龄人口的“老化”程度与现在这个年龄的人口又一样吗？如果我们以人们的生理老化程度和身体健康水平等指标“与时俱进”地制定一个新的老年人的标准，老龄化发展速度显然就没上文及人们普遍担心的那么严重了。
二、我国老年保障体系现存的问题，对加快发展老年保障事业提出了迫切要求
我国人口老龄化的基本对策是什么？从国际文献有关老龄化问题内涵的论述出发，应对人口老龄化就是解决其人道主义方面的问题和发展方面的问题。通俗、直接一点说，就是满足老年人的需求、保障老年人的各种权益问题，以及化解老龄化给经济社会发展等带来的问题。由此出发，我们把人口老龄化对策的基本内容归结为老年保障体系。老年保障体系，是指满足老年人物质、精神和服务需求而采取的一系列措施，它包括三大部分，即社会保障、家庭保障和自我保障。
老年保障体系对策的制定，主要是针对老龄问题的人道主义方面考虑的，这是因为国际老龄问题的首要方面；同时，老年保障体系对策的制定，也考虑到了老龄问题的发展方面，这主要是由于老龄问题的首要方面的固有联系及我国特有国情下更强化了这种内在联系决定的---比如，老年保障体系中的自我保障强调老有所为；老有所为是促进经济社会发展的因素，就有利于解决发展方面的问题。尽管如此，我们并不认为建立老年保障体系的对策就包罗了老龄化的所有对策，而只能如论题所标明的那样。
值得一提的是，早在1991年6月华龄出版社出版的刘书鹤主编的《农村老年学》一书中，《农村老年保障体系----社会保障与家庭保障和自我保障相结合》就作为专节进行了论述。以这一思想为核心，刘书鹤撰写的论文《中国老年保障体系的变革》，被1997年8月在澳大利亚召开的世界老年学大会选入《文集》，并被联合国人口基金会选入1998年世界人口状况报告。
虽然，城乡老年保障体系在内涵上各有侧重，但作为人口老龄化的基本对策，既适应城镇，也适应农村。这里，对老年保障体系的四大保障展开论述，以便对老年保障的内涵有较全面的理解，并从中了解老年保障体系的各个部分在整个老年保障体系中的地位和作用。
（一）老年社会保障
1、老年社会保障的概念
⑴老年社会保障的定义含于社会保障概念之中；老年社会保障是社会保障的一项主体内容。迄今为止，尚未见到专门的老年社会保障的定义。由于本文专门研究老年保障和老年社会保障事业，所以给老年保障事业以定义，应该说是必要的。
根据国际劳工组织对社会保障的定义及有关方面的研究，我们把老年保障事业定义为：老年社会保障事业是社会保障中国家和社会成员年老时和老年社会成员收入中断或大降低而遭受经济和社会困窘时所提供的保护。
以上定义，我们采取了“社会成员年老时和老年社会成员”的提法，其意在于：老年社会保障，特别是作为其主体部分的社会养老保障，是社会成员处于中青年时期就要“为社会成员年老时”作准备的保障，它与已经进入老年的“老年社会成员”的保障是不同的，而另一有一层含义。以往，有关定义的内涵，虽然也可以从以上两层含义上来理解，但并不明确。这里明确提出这两层含义，自认为是一种创新，其意义是明显的。
⑵老年社会保障的责任主体；老年社会保障的责任主体已包含在老年社会保障概念的定义之中。专门谈此问题，在于该问题的重要及人们对此认识的差异。
有学者指出，“迄今为止，各国学者和有关国际组织给社会保障下的定义不下十余种”。社会保障的十余种定义，最基本、最主要的差异是责任主体的认定和表述，大体有三种：一是以国家或政府为主体。如，英国即认为“社会保障是一种以国家为主体的”“国家经济保障”，香港官方界定的社会保障是以政府为责任主体，日本亦以“国家援助”为主体。二是以“社会”为责任主体。以“社会”为责任主体的典型代表是国际劳工局。1984年国际劳工局在《社会保障导言》中指出，“社会保障即社会通过一系列的公共措施对其成员提供的保护”；1989年国际劳工局社会保障司对“社会保障”一词作概括时，又提到“它基本上可以解释为社会通过一系列的公共措施向其成员提供”的各种“保护”等。三是以“国家和社会”为责任主体。我国较早研究社会保障的学者陈良瑾指出：“社会保障是国家和社会通过国民收入的分配与再分配，依法对社会成员通过国民收入的分配与再分配，依法对社会成员的基本生活权利予以保障的社会安全制度”。研究社会保障的专家郑功成，“曾经综合考察包括中国在内的各办社会保障的发展实践，以及各种有关概念的界定，发现以往所阐述的社会保障所具有的本质特征不外乎”“六上方面”，而第一方面的第一点就是“社会保障的最终责任主体是国家和社会”。
老年社会保障的概念和一般社会保障概念的责任主体是一致的，但这里需要强调的是，老年社会保障的责任主体一定要定位于“国家和社会”。在老年社会保障中，“社会”作为责任主体的一个方面非常重要。鉴于我国国情，鉴于我国农村老年社会保障问题更为突出的特点，老年社会保障仅靠国家或政府的力量是不行的，必须有以村集体及诸方面的为责任主体的“社会”力量。特别是农村老年社会保障，明确把“社会”作为责任主体的“半边天”，与城镇某些仅仅依靠国家或政府的社会保障是有质的区别的，是一个带有全局性和根本性的问题，其意义重大。
鉴于理念界和实际工作部门认识上的模糊，有必要指出的是：这种“责任主体”不仅表现在制定法规、制度以及管理等方面，还表现在出资上的“主体”地位。
2、老年社会保障的内涵
关于老年社会保障的内涵，与一般社会保障的内涵一样，最大的分歧是“社会保障”（“老年社会保障”）和“社会福利”（“老年社会福利”）谁涵盖谁的问题。对此，前面已经专文厘清了。
著名社会保障学专家郑功成认为：社会保障概念客观上包括三个层次：一是经济保障，即从经济上保障国民的生活，它通过现金给付或援助的方式来实现；二是服务保障，即当代社会还需要适应家庭结构变迁与自我保障功能弱化的变化，满足国民对有关生活服务的需要，如安老服务、康复服务、儿童服务等是；三是精神保障，即属于文化、伦理、心理慰藉方面的保障，这是更高层次的保障。应该说，老年社会保障的内涵，与以上三个层次的内容完全是一致的。
老年社会保障的内容，具体表现为以下几项：
⑴老年社会救助。它是国家和社会对贫困老人、特困老人提供的无偿救助，目标在于使其摆脱生存危机。老年社会救助是老年社会保障的最低层次。
⑵社会养老保险。它是国家和社会对社会成员进入老年时所提供的收入和物质帮助，目标在于保障老年人的基本生活，使其“老有所养”。社会养老保险是老年社会保障的主体内容，属于老年社会保障的中等层次。
⑶老年社会医疗保险。它是国家和社会为老年人提供疾病医疗费用的资助的保障制度。老年社会医疗保险也是老年社会保障的重要内容，亦属于中等层次，它和社会养老保险成为老年社会保障中开支最大的项目。
⑷老年社会福利。国内外学术界关于社会福利和福利的概念差异颇大。笔者把老年社会福利和福利定位于：国家和社会为老年人提供的高于“摆脱生存危机”和“基本生活”的帮助。老年社会保障的最高层次。
另外，失业保险和社会优抚涉及老年对象的部分，也应属于老年社会保障的范畴。
工伤保险是指劳动者因在生产经营活动中所发生的，或者在规定特殊情况下遭受的意外伤害、职业病以及因之而造成的死亡，造成劳动者暂时或永久丧失劳动能力时，劳动者或者遗属能够从国家和社会获得一定的物质补偿，以保证其生活需要的社会保障制度。当在生产岗位上的企业职工是老年人时，这种工伤保险就具有老年社会保险的属性了。
社会优抚是“优待”和“抚恤”的简称。“优待”的对象是革命烈士家属、牺牲家属和病故军人家属、因战和因公及因病残的革命伤残军人。国家实行“思想教育，扶持生产，社会优待，国家抚恤，依法保障”的优抚也就具有老年保障的属性。
关于老年社会保障的内容和具体项目，有必要进一步明确强调的有两点：
其一，提供服务或服务是老年社会保障的重要内容。郑杭生教授认为，“提供服务”是社会保障的两大部分之一---另一部分是“现金补偿，也称收入保障”。这一观点，与由十位国际著名专家撰写的《21世纪的社会保障展望》一书所持观点是一致的。
其二，“社会救济”应由“社会救助”取而代之。国内外学者的研究指出，这一字之差，其内涵却是质的飞跃，具有变革意义。它表明：克服贫困是国家和社会的责任，而不是对贫困者的恩赐；贫困者获得救助的其应有的权利；不但应重视应急补救，而且要增强被救助者的“造血”功能，能消除贫困根源；社会救助包含现金、实物补偿和“提供服务”双重含义。值得指出的是，“社会互助”或“社会扶助”属于“社会救助”的范畴。其区别是：社会救助的责任主体是“国家和社会”，而“社会互助”或“社会扶助”的责任主体则强调的是“社会”。
鉴于我国底子薄而人力资源丰富的国情，社会保障内涵由原有的“收入保障”扩充到“提供服务”，由“社会救济”转变为“社会救助”，对我国老年社会保障的发展意义十分重大。以上对老年社会保障概念和内涵的确定，不仅在于它的科学性，也在于使老年社会保障获得了最宽泛的含义。
3、老年社会保障在社会保障中的地位
社会保障是一个项目众多、结构复杂、范围广泛的体系。而老年社会保障是社会保障的“重中之重”，是当今世界各国最重视的保障项目。老年社会保障，特别是老年保障制度，“它既是国家耗资最多、影响最广泛而深远的保险计划，也是衡量一个国家社会保障制度完备程度和精神文明的重要标志。老年保险如此之重要，以致在某些国家中，‘退休’、‘养老’成了‘社会保障’，已成为一个人告别工作生活和人世的‘最终礼仪’”。特别是，“老龄问题成了世界上许多国家关注的头等大事，而退休养老则是这件大事中的大事”。
（二）老年家庭保障
1、老年家庭保障的概念
首先，何谓老年家庭？老年家庭，系指家庭成员中有60岁及以上老年人的家庭。这里的“家庭”与以户籍为准划分的“户”不尽相同。其区别是，子女即使与老年父母分居、分灶单立门户，亦与父母同为一个老年家庭。这一点，对于本文把老年家庭保障作为老年保障体系的四大保障之一，至关重要。
何谓老年家庭保障？老年家庭保障，系由家庭成员赡养老人的保障。它包括三种情况：一是子女赡养老年父母，此为家庭养老的主体;二是老人的配偶抚养;三是子女和配偶以外的其他家庭成员（包括隔代子女）对老人的赡养和抚养。这些均可从我国老年法中找到依据。多方面的资料显示 ：无论城乡的，多数子女在婚后或婚后二二年即与父母分居单立门户，但子女对父母应尽的义务并未因此而改变。这种赡养义务，显然属于地道的老年家庭保障。
2、老年家庭保障的内涵
人们通常把老年家庭保障的内涵分为三个方面是，即：⑴经济供养；⑵生活照料；⑶精神慰藉。这与我国老年法第11条的规定是一致的。
对此，我们持肯定的态度。不过，以上三方面尚不够严谨、明确、全面。比如，作为老年保障重要内容的医疗、护理和住房两条，是否也包含其中？显然，仅推论以上三个方面含有或应该含有是不够的。我国老年法就注意到这一点，所以在第11条明确经济供养、生活照料、精神慰藉三个方面之后，在第12、13条又专门讲了老年的医疗、护理和住房问题。
在以上基础上，我们可以把老年家庭保障的内涵概括为四个方面：⑴包括老年人生活、医疗等花费的经济供养；⑵生活照料和护理；⑶精神慰藉；⑷满足老年人基本生活和日常生活的其他需求。
老年家庭保障，当然还有个保障质量和保障水平问题。显然，家庭保障是与整个家庭的收入水平和生活水平密切相关的。以上在概括老年家庭保障的内涵时，尽管使用了“基本生活”字眼，但“基本生活”也是相对的。总的讲，老年人的家庭保障水平、生活质量应随整个家庭收入的增加、生活水平的提高而提高；老年人的生活水平应高于、起码不低于其他家庭成员。
3、老年家庭保障与家庭养老、居家养老之异同
老年家庭保障是我们从老年保障体系的角度，即本文包括老年家庭保障在内的四大保障所构成的老年保障体系的角度而言的。
家庭养老是基于历史与现实，并从养老方式的角度而言的。家庭养老有狭义和广义之分。狭义的家庭养老是经济供养，广义的养老则与老年家庭保障同义。居家养老是就老年人的居住场所而言的，即老年人居住在家而非在家以外的场所（老年公寓、敬老院等）养老（度晚年）。
本文在使用家庭养老概念时，一般指广义，与老年家庭保障是同等概念。故本文把家庭养老与老年家庭保障作为一个概念通用。从我国实际状况看，家庭养老基本是居家养老---子女及家庭其他成员出钱而让老人住公寓等家以外的场所者，虽也属家庭养老范畴，但为数甚少；而居家养老，也具有家庭养老的内涵---哪怕老人物质上不用子女及其他家庭成员供养，生活扶助、精神慰藉等方面却是不可缺少的。
（三）老年自我保障
1、老年自我保障的概念和内涵
顾名思义，老年自我保障是老年人自己对自身的保障，是相对于家庭保障和社会保障而言的，既包括老年人自身自青壮年期即为老年期养老所做的准备，又包括老年人自身进入青老年（60～90岁）后而为中老年（70～79岁）和老老年（80岁及以上）养老所做的准备。虽然自我保障也不能脱离家庭社会，但这里强调的是“自我”的作用，是以“自我”为主体而构成的保障。
自我保障包括物质保障和精神保障两个方面。
物质保障包括：养老的各种经济和物质条件，以及老年人继续参加与经济社会生活所获得的一定收入。
精神保障包括：老年人参与经济社会生活的非物质需求，以满足老年人精神需求为主的文化体育活动，老年人心理和生理的自我调节。
2、老有所为是老年自我保障的基础。
----国际文献，这里主要指联合国有关老龄问题的国际行动计划及有关文献。
对老有所为阐述最多的要属维也纳《老龄问题国际行动计划》，这主要是：
“老龄不仅是经验与智慧的象征而且还能使人们根据自己的信仰和愿望，取得更大的成就。”
“由于向老年过渡是一种逐步的因人面异的过程，因此尽管某些国家和文化采取法定的退休年龄，其一切政策的方案还是应该基于如下事实，即老年只是每个人的生命期、事业和经验和自然延续，而其他的需要、能力和潜力在整个生命期都一直存在。”
“重要的是为老年人制订的各种政策和方案应能促使老年人有机会自己发挥其力所能及并有益于家庭和社区的各种作用。”
“政策制定者和研究工作者，以及大众传播媒介和一般公众，可能需要根本地改变其观点，以便认识到今天的老龄问题不仅是保护和照顾年长者和老年人的问题，而且也是年长者和老年人参与和参加的问题。”
“与收入保障问题密切相关的是工作权利和退休权利这带有双重性质的问题。在世界大部分地区，年龄较长人士争取参加工作和有利于他们为整个社会生活与社会福利作出贡献的经济活动的努力都受到了重重困难，普遍存在年龄歧视，许多年龄较长工人由于年龄歧视而不能继续工作或不能重新参加工作”。
“各国政府应当为老年人参与社会经济生活提供便利。”应当“采取适当措施，尽可能保证老年工人在令人满意的条件下继续工作并享有就业保障”。“各国政府应当消除劳力市场中存在的歧视，保证职业生活中的平等待遇……在某些行业中，老年工人的能力仍然很高。”“应当采取措施，创造新的就业机会 和提供培训和再培训以协助老年人寻找职业或恢复独立就业。老年工人就业的权利以其工作能力而不是以年龄长幼为依据。”
1991年联合国第46届大会通过的由喀麦隆、中国、多米尼加、德国、加纳、海地、马耳他、荷兰、菲律宾、乌克兰、美国等社会发展委员会第32届会议上提出的《老龄问题国际行动计划》和有关活动的执行情况及其附件《联合国老年人原则》的议案中，再次强调了老年人的作为问题：
“必须提供机会，让自愿而又有能力的老年人参与社会当前的各种活动并做出贡献。”
“老年人人应能寻求机会来充分发挥自己的潜力。”
1992年10月值《老龄问题国际行动计划》通过十周年之际，第47届联大举行了专门讨论老龄问题的特别全体会议。大会一致通过了由31个代表团共同提出的《老龄问题宣言》。该《宣言》也同样强调了老年人应有所作为的观点：
“意识到世界人口的老化是对各国政府、各非政府组织和私人团体空前未有的但都是很紧迫的政策和方案挑战，以期确保老年人的需要及其人力资源潜力能得到充分照顾和发挥。”欢迎老年人对经济、社会和文化的发展做出越来越多的贡献。”
“促请支持各国根据自己文化和条件在老龄问题上采取的积极行动”，从而“使老年人被视为对社会有贡献的人，而不是负担”，“使老年和青年两代人合作，在经济、社会和文化发展方向共同实现传统与创新之间的平衡”。
《国际老龄行动计划2002》也特别关注老有所为问题，把“工作与劳动力的老龄化问题”作为一个专题来谈。
其“目标”是：“为所有想要工作的老年人提供就业机会”，明确指出：“老年人若希望从事赚取收入的工作，只要他们进行这些工作有成效，便应当使他们能够继续从事这些工作。”并指出：“必须认识到，老年劳动者继续就业不一定减少年轻人在劳动力市场上的机会；老年劳动者为改善国民经济业绩和产出作出有价值的持续贡献，从而对社会的所有成员都有利。如果制定其他计划，用老职工的经验和技能培训年轻的新雇员，还有利于经济全局。”
其“行动”中提到：“将增加就业机会作为宏观经济政策的核心”；“只要老年人想工作并有能力工作，就使他们能够继续工作”；“做出特别努力，提高妇女以及长期失业者和残疾人等弱势群体的参与率，以降低他们在晚年被排除在社会之外或依赖他人的风险”；“促进老年人自营职业的自发行动”，“帮助已从事非正式部门活动的老年人提高他们的收入、生产力和工作条件”，等等。
该《计划》在其他专题也涉及到老有所为的问题 。如在“代际间团结”“问题”中提到，“老年人在经济上经常可以作出巨大贡献；更关键的是，可以在孙子辈和其他亲属的教育和照料方面发挥作用。”
（四）老年社区服务保障
1、老年社区服务保障的概念和内涵
首先讲，何谓社区？
社区是进行一定的社会活动，具有某种互动关系和共同文化维系力的人类群体及其活动区域。社区就是一个小社会，它兼有人群与地域两大要素。
也有人强调“共同体”这一人群要素，认为社区通常指“以一定地理区域为基础的社会群体”。社区一般包括以下四层含义：一、社区总要占有一定的地域；二、社区的存在总离不开一定的人群；三、社区中人们具有共同的需要而结合起来进行生产和其他活动；四、社区的核心内容是社区人们的各种社会活动及其互动关系。
社区有法定社区和自然社区之分：
法定社区，即通常讲的地方行政区；自然社区，即人类在生产和生活中自然形成的聚落。二者有时是重合的。
总体上，社区可分为两大类：一、城市社区，指市辖区和不设区的市的范围，包括街道社区和居委会社区；二、农村社区，指乡镇的范围，包括乡镇社区和村落社区。
社区特别是城市社区，中西方的主要差异是：中国的社区，“有深厚的行政色彩”；而西方的社区，政府的直接干预较少，主要是居民自发组织的利益共同体。
再讲，何谓社区服务？
服务，一般解释是：为集体（或别人的）利益或某种事业而工作。显然，社区服务就是为社区居民的利益或社区的事业而工作。从社区服务的性质来看，社区服务可分为社会保障性质的服务和商业性质的服务。前文在讲到老年社区保障的内涵时，提到：社区保障包括“收入保障”和“提供服务”两大部分。由社区提供的社会保障性质的服务即属于这种服务。社区商业服务是一种在社区开展有与居民生活密切相关的便民利民服务，具有经营性的特点。社区服务的内涵不断丰富。从社区服务对象来看，随着社会经济的发展变化，社区服务对象的范围越来越大，已经由传统民政对象变成全体社区居民，广大居民成为社区服务中的主体。从社区服务的内容来看，也变得越来越丰富、越来越多样化，基本覆盖了包括社区治安、社区卫生、社区文化、社区商业等居民生活的方方面面。
党的《十七大报告》在讲到“加强公共服务设施建设，改善生活环境”时，提到：“发展社区服务，方便群众生活”。我们也可从中体会到“社区服务”的含义。
讲清了社区和社区服务，老年社区服务及其保障也就容易明确了。
老年社区服务即面向老年人或以老年人为对象的社区服务。当然，面向社区全体居民、以全体居民为对象的社区服务，也含有老年社区服务的成份。“对老年人的社区服务是社区服务政策最为主要和基本的内容之一”。时任全国老工办常务副主任、民政部副部长的李宝库2001年在全国社区建设济南历下会议上指出：“我们在推进社区服务的时候，首先要把搞好社区老年人的服务作为重点。老年人的服务没有搞好，社区服务还不能算好；只有把需要帮助老年人的服务搞好了，才算真好。”老年社区服务，既包含福利性服务，又包含商业性服务。
老年社区服务保障，系指从社区服务的角度（方面）来满足老年人的需求，保障老年人的权益。
2、老年社区服务保障与居家养老之关系
众所周知，居家养老乃是最基本、最重要而且是最佳的养老方式，国内外概莫能外。对此，国内外学术界和老龄工作界，可以说已基本形成共识。故而以居家养老为主体、为核心，就成为各项老龄工作一个带根本性的目标、宗旨或方针。在上海，经过市内6个区的试点，现已“全面部署推进居家养老服务工作”，“构建社区居家养老体系”。由此可见，居家养老是多么的重要了。
那么，老年社区服务保障与居家养老是何种关系呢？人们比较一致的说法是“依托”和“被依托”的关系。对此，我们是赞成的。同时，为了让人们更重视、更深刻认识到这一关系，我们在这里不妨略加夸张地称之为“鱼水关系”，即：居家养老方式是“鱼”老年社区服务保障是“水”。居家养老有了社会服务，就如鱼得水。
三、创新养老模式、完善老年保障体系
解决我国人口老龄化问题，实践已经证明，传统的居家养老模式和机构养老模式都不是我国未来养老模式的发展趋势，但也不能照抄照搬发达国家的成功经验，可行的路只有一条，那就是走改革创新之路。我国未来的养老模式既要吸收发达国家的成功经验，又要适合我国的国情。所谓吸收发达国家的成功经验，是指国家对待养老事业要有统一规划，并加大对养老事业的投入，重点要在养老和医疗保障、老年服务设施建设、临终关怀照料服务上加大资金投入。所谓要适合我国的国情，一是要符合市场经济的规律，以市场化运作为主，政府指导和扶持。二是要发扬我国敬老爱老养老的传统美德，敬老养老人人有责，不讲报酬，只讲奉献，构建和谐的老龄社会；三是要适合我国未来发展趋势的养老模式称为新时代养老模式，下面谈谈新时代养老模式的设想。
本文来源：https://www.2haoxitong.net/k/doc/8fbe6d72fbd6195f312b3169a45177232f60e4e7.html
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