对当前普通干线公路路政管理的调查与思考
按照国家成品油税费改革的进程，普通国省干线公路管理体制开始以新的机制运行。人权、财权下放到县市一级政府，实行分级管理制，省、地市级公路管理局和县（市、区）公路管理局的职责、职能有新的调整和改变，给路政管理工作带来了新的气象，但也暴露出了一些问题和不足，部分突出问题成为制约路政管理工作良性发展的瓶颈。
一、存在的主要问题和不足
（一）公路路产产权不够明确，保护难度大
公路、公路用地及公路附属设施统称为路产，概念上的路产与实际掌控的路产差异较大。一是原有路产没有确权。从历史沿革看，原有的国省干线公路路产都是计划经济体制下通过划拨方式取得，一直没有通过确权认证，把公路路产从法律角度完全明确下来；二是新增路产界限不明。新建、改建的路段虽然按照市场运作，以经济补偿的方式取得了产权，但办证滞后，又没有及时实施路田分离、路宅分离，被沿线群众逐步蚕食，时过境迁，路政部门维权时反而引起争议；三是建管脱节遗留后患。新建、改建路段的建设项目公司与属地公路路政管理部门缺乏协作，两者之间的责权利不明确，建设项目公司保护路产师出无名，路政部门介入又处处受限，结果往往造成新建、改建公路还没移交公路管理部门，公路建筑控制区违章建房、路产被侵占已成为既成事实。
（二）建筑控制区涉及因素多，控制难度大
国家法律法规明确规定了公路建筑控制区的范围，即从公路用地外沿起国道、省道和县道分别不少于20米、15米和10米。但纵观普通国省道建筑控制区内，新旧房屋等建筑物比比皆是，建筑控制谈何容易。一是历史事实造成。先有房后有路，修路时又没有或者无法拆迁，特别是一些集镇路段多是此类情况，现行法律法规对此也只是规定不得扩建，实际操作中改建和扩建的界限难以把握；二是政策因素造成。尽管法律法规没有例外，但一些地区考虑到当地的特殊情况，仍出台了地方性的文件，将建筑控制区范围缩小，如湖南省某地就以政府文件形式将建筑控制区分别调整为10米、7米和5米，此政策出台后，建筑控制区内建房急剧增加，影响长远；三是传统观念造成。老百姓认为住在公路边是天经地义的事，一些领导和部门也觉得老百姓在路边建房有情可原，加上近年来退耕还林需要搬迁下来、库区移民需要搬迁出来，公路边建房成为首选；四是执法不力造成。公路建筑控制区涉及国土、规划、水利、城建和交通等部门，有关法律法规却把更多的责任压在了公路部
门，但公路部门不是建筑控制区土地的合法拥有者，也没有强制拆除的权力和能力。加之较长的行政告之、行政处罚程序在抢建的速度面前显得苍白无力，请求政府协调有关部门共同执法或者申请法院强制执行都成了事后补救。
（三）路政执法队伍体制运行不畅，管理难度大
据我们在湖南某地级公路管理局调查，其现有路政（含治超）人员304名，其中县（市、区）一线路政人员88名，共管理了1793公里普通干线公路。按照交通运输部《公路劳动定员》标准，应配备路政人员(不含治超人员)约为95-174人，人员明显不足。一是两级路政管理脱节。县（市、区）公路管理局路政人员的人事权、经费权均在县（市、区），地市公路管理局履行行业监管的职能，只是做指导、协调和服务工作，对县（市、区）的路政执法没有实质上的控制力。同时，县（市、区）路政执法又受到当地政府和有关部门的影响，执法难以到位；二是来源渠道复杂。有交通系统外调入的，有系统内交流的，有收费站撤销后转岗的，有内部子弟照顾安排的，有新招聘考入的，部分人员达不到路政人员的录用条件，甚至还有非编人员在从事路政执法工作；三是文化程度偏低。尽管统计数字反映有大专以上学历的占50%以上，但第一学历为全日制大专以上的并不多，整体实际文化程度偏低，所谓规范执法也是勉为其难，致使一些单位法律文书的书写漏洞百出；四是缺乏专业培训。路政执法是一个政策性、程序性很强的工作，现有人员大多没有经过系统的专业培训，执法程序、法规依据、法律文书等基本的执法知识欠缺，还有相当一部分人员没有取得执法资质。同时，路政执法又是一个展示公路形象的窗口，一些执法人员言行举止随意，个人形象气质较差，甚至发生违纪违法行为，直接影响到社会各界对公路部门的直观印象和评价。
（四）路政基础建设相对滞后，维权难度大
维护路产路权需要及时发现、处置那些损害、损坏、侵占路产的事件，但现有的路政硬件设施不足以应对工作的需要。一是路政执法经费没有纳入正常的财政保障。按照《公路安全保护条例》的规定，各级政府应当将公路部门履行公路行政管理所需经费列入财政预算，毫无疑问，路政执法工作经费是其中最为重要的部分。但从调研看，除部分县（市、区）安排了少量经费外，其他县（市、区）政府都没有把路政执法经费列入预算保障。一些单位连路政巡查的补助费、车辆加油费都难以落实；二是路政巡查装备落后。被调查的8个县（市、区）路政大队目前共有路政巡查车9台，配备时间最
早的是1999年的，这些车辆多数还是体制改革前省局统一配备的，也基本到了报废的年限，有个县路政大队甚至还没有专门的路政巡查车，县（市、区）局补充路政巡查车辆又受到控购指标和经费的双重限制。路政执法的取证、清障等设备和装备严重不足，路政装备的落后、经费的欠缺，致使日常的公路巡查也大打折扣；三是弥补经费不足成为影响执法公正的一个重要因素。尽管各级领导机关反复强调不得下达或者变相下达罚款、收费指标，也不得将罚款、收费指标列入财政预算。但一些县（市、区）财政安排的运转经费也不足以保障运转，甚至对路政管理的收入预定目标，把返还比例与收入挂钩，这种情况下路政治超的收费无疑是参公管理后，弥补经费不足的最好渠道。致使一些单位一方面向财政争取更高的返还比例，另一方面向路政治超下达更高的任务指标，形成恶性循环。
（五）超限车辆治理机制不顺，治理难度大
近年来因为超限运输造成的恶性道路交通事故频发，超限运输对道路的损坏、引起交通拥堵等问题日益受到各级各部门的重视，公路部门的超限治理压力与日俱增，又困难重重。一是处在末端的公路超限治理矛盾集中压力大。超限运输问题是一个系统问题，涉及车辆的生产、改装、上户和道路运输管理许可、货主单位等多个部门和环节。超限车辆到公路上行驶，是这一系列因素和环节的最后节点，各种矛盾和压力都集中到公路超限治理上。据3月份下旬我们在2个超限检测站进行的48小时不间断超限流量调查看，超限率分别在9.8%和12%。公路是提供公共服务的社会产品，社会更为关注，道路运输成本高，司机对超限治理的抵制情绪大，矛盾容易激化；二是现有的超限治理模式既不治标也不治本。对于超限车辆的处理，按程序应当是依据公路法律法规进行行政处罚后收取道路赔（补）偿费，最后通过卸载等方式消除超限行为。但目前普遍都只是收取道路赔（补）偿费后放行。都不愿走行政处罚程序，是因为行政处罚罚款数额相对较高，司机抵制情绪大，容易激化矛盾出问题。不卸载是因为各超限检测站点都没有合适的卸载场所、卸载工具和货物保管的条件。这样做既不治标也不治本，更留下了严重的安全隐患；三是地方保护和落后观念助长了超限现象。重点工程、骨干企业、重大项目建设运输车辆是州内超限治理的难点，这些单位和项目以国省道为施工运输的便道，运输沙石、钢材、散装水泥、大型输变电设备、矿产品等的超限运输车辆严重地损害了现有的公路和桥涵。治理中常常受到来自于一些部门和部分
领导的干预，指责超限治理工作影响了经济发展环境、妨碍了中心工作等等，强令放行或者绕过公路部门强行运输；四是超限治理现场处置困难。一些驾驶超限车辆的司机不配合工作人员的指挥，或结队而来有意堵塞检测车道、或强行闯关、或暴力相向。治超人员不能追车处罚、不能强制扣车，自身安全常常受到威胁。按照规定，流动治超不能现场处罚，必须引导到固定站点接受处理，但司机往往不愿增加行程到站点处理。没有固定站点的县市在流动治超中发现超限车辆，如何处理更为棘手。
二、解决存在问题的对策与思考
（一）认真组织公路路产确权登记，实施路田分离、路宅分离
公路路产是国有土地和国有资产的重要组成部份，依法界定公路用地权属界线、范围、面积、所有权，对保护土地产权人的合法权益、规范土地管理，保障公路的安全、完好、畅通，促进我州城乡经济发展具有重要意义。一是要确权认证。由县（市、区）政府统一领导，协调国土、交通、水利、规划等部门，对公路路产进行确权认证。公路路产确权的范围包括公路、公路用地、公路设施，按照尊重历史、依据现实、着眼未来、依法确权的原则，对现有的国省干线公路进行确权登记；二是要明确界限。交通运输部门牵头，国土和公路沿线乡镇政府配合，公路部门具体实施路田分离、路宅分离。对已经确权登记的路段，按照确权范围设置公路用地界桩，把公路用地与沿线国有、集体和个人用地及建筑物有效地、明确地区分开来；三是要建立档案。公路部门依据《公路安全保护条例》的规定，建立健全公路管理档案，对公路、公路用地和公路附属设施调查核实、登记造册。
（二）建立部门协作机制，严格公路建筑控制区管理，有效保护路产路权
公路路产的确定和公路建筑控制区的设立，是着眼公路的发展，保障行车安全的重要手段，必须严格控制，有效地维护好路产路权。一是要建立联合审批机制。要严格按照《公路法》、《公路安全保护条例》和其他地方性法律法规的规定，严禁在公路建筑控制区内修建地面构筑物。确需修建的公路附属设施、保障公路安全的其它设施，必须由国土、规划、公路、水利等部门联合审批，未经上述有关部门审批的违章建筑，应当依法拆除；二是要建立综合治理机制。每年由政府牵头，组织有关部门开展一至两次路域环境综合整治活动，重点整治建筑控制区内违章建筑，影响行车安全和公路完好的加水、洗车、修车、采石点和利用公路堆物放料、打谷晒粮，未经批准设置的非公路标志标牌等。对公
路建筑控制区内的违章建筑要区别情况，分类处理。严禁出现新的违章建筑，逐步消化解决原有违章建筑；三是要建立同步介入机制。新建、改建线路要按照属地管理、行业监管、业主负责的原则，建立路政同步介入机制。由项目建设公司向同级公路管理部门提出路政参与的方案，公路管理部门确定派出路政人员，派驻项目建设公司的路政人员是项目公司的管理人员，接受所属公路管理局和项目建设公司的双重管理，实施的路政管理行为均以发生地县（市、区）公路管理局的名义实施，其实施职务所必须的物资、器材和经费由项目建设公司负责，各项收费按照“收支两条线”和专款专用的原则，上缴同级财政，财政返还后由项目建设公司按规定使用，所在县（市、区）公路管理局可依据有关政策规定预留必要的管理调控费用。
（三）理顺路政管理体制，加强业务培训，提高依法行政能力
路政管理体制的不完善，与相关管理单位关系不明、职责不清，人员思想不稳定、业务培训不系统、管理手段落后、信息化建设滞后等问题，严重制约了路政事业发展。一是要理顺路政管理体制。按照交通主管部门统一领导,公路管理机构统一管理,路政执法机构统一执法的“三统一”原则,整合、强化路政执法力量，建立省级路政管理总队、地（州）路政管理支队、县（市、区）路政管理大队的路政管理体制，下级路政管理机构接受上级路政管理机构和同级公路管理局的双重领导。地（市）级以上路政管理机构负责其管辖范围的路政执法管理工作，包括路政人员的选配、执法培训、罚没款监督管理，组织统一的执法行动；二是要严格路政执法人员的准入机制。要严格按照交通运输部《路政管理规定》关于路政人员的基本要求选拔调配路政管理人员，引进一批高学历、高素质的专业人才。对现有的路政管理人员，要通过多种形式的学习培训，逐步提高综合素质，对在规定时限内，仍然不适应路政岗位，不能取得行政执法证的，或者其身份不符合行政执法要求的，要调离路政执法岗位；三是要建立路政执法人员培训机制。选拔优秀的路政执法人员到相关院校学习深造，培养一支精通路政执法业务的专家队伍。定期组织业务学习培训，培养一批熟悉路政执法业务的骨干队伍；开展岗位练兵和传帮带活动，造就一批胜任路政执法业务的一线队伍；四是要实行规范化管理。路政执法队伍必须保持严明的纪律，要从言行举止做起、从接人待物抓起，认真开展队列、交通指挥、应急抢险等军事化训练，养成令行禁止的纪律观念、雷厉风行的工作作风、严谨
规范的执法态度、不畏艰难的拼搏精神，展示公路人的良好形象。
（四）不断加大财政投入，改善路政执法条件，提升路政执法水平
路政装备是制约路政管理工作正常开展和提高管理效率的关键，是路政基础建设必不可少的条件，也是确保路政管理质量的重要保证。一是要把路政执法经费列入财政预算。《公路安全保护条例》第五条明确规定县级以上各级人民政府应当将政府及其有关部门从事公路管理、养护所需经费以及公路管理机构行使公路行政管理职能所需经费纳入本级人民政府财政预算。路政执法经费作为行使公路行政管理职能所需经费的主要组成部分，包括执法车辆的配备和维护经费、执法装备（包括执法服装）的购置经费、执法培训经费、执法执勤的补助经费，执法人员参公管理的工资和津补贴等；二是要配齐执法装备。要按照管理的里程，配备必须的巡查车辆、取证设备。要把执勤车辆与公务用车相区别，执勤车辆应以实际需要为标准，不应受控购数量和标准的限制；三是要从政策上确保路政执法的正确导向。路政执法是为了保护路产路权，维护安全、畅通、舒适的通行环境。各级政府不应把执法罚款等收入与公路部门的工作挂钩，路政执法人员应全部参公管理。行政处罚的罚款收入按规定比例返还同级公路管理局，用于加强执法基础建设。收取的公路赔（补）偿费应全额返还，用于相应路段的维修和养护。
（五）建立政府主导、部门联动、源头治理、综合治理的超限治理机制
要认真落实去年10月国家交通、公安、工信、工商、质检、安监六部委召开的全国车辆超限超载治理工作电视电话会议精神，学习推广山西治超经验，按照“政府主导、部门联动，立足源头、标本兼治，依法严管、联防联治，规范行为、追究责任”的总体要求，把治超工作从部门行为上升为政府行为，把公路部门一家治理上升为多部门联合治理。一是要建立“政府主抓、部门联动、属地管理”的工作格局。领导重视，部门联动是抓好治超工作的关键。各级党委、政府主要领导要高度重视治超工作，要由各级政府分管副职主抓，交通、公安、工商等部门齐抓共管，形成“管理无缝隙、责任网格化”的监管模式。以源头治理、路面执法、责任倒查三个方面为重点，制定出台治超的政策法规，形成治超的基础和支撑；二是要关口前移，把住源头。要把源头监管作为治本之策，关口前移，严把“车辆准入关”、“进驻、巡查监督货源企业关”、“承运主体关”、“经营主体资格监管关”四道关口。要推广使用不停车快速检测系统
、货物源头运输IC卡管理和治超信息监控平台，实现对治超站点和重要货运源头企业的全程、实时视频监控和数据传输；三是要强化保障，长效治理。要把治超经费基本列入各级财政预算，保证工作的正常开展。要加强治超基础设施建设，完善卸载场地和装备。要把超限检测站纳入正式编制，一类、二类超限检测站应分别明确为县市公路管理局管理的正副科级行政事业单位。要建立公安民警驻站制或与交警的联合执法机制。
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本文来源：https://www.2haoxitong.net/k/doc/8ca47dede009581b6bd9ebef.html
