上海2050发展战略

从高起点探究上海城市

未来发展前景和蓝图

　　“三个上海战略”，从时间上来看，其中的两个规划一个是“十三五”发展规划，主要是根据国家规定每五年发展要求，需要制定的中期发展规划，本轮规划则是在“十二五”发展规划即将结束之际，启动2016-2020年即“十三五”时期上海经济社会发展规划思路研究；另一个则是同样根据国家规定，每20年制定新的城市总体规划，本轮规划是《上海市城市总体规划（1999-2020）》到2020年结束，因此需要提前谋划未来20年即2021-2040年上海城市发展总体规划。第三个则是面向未来30年上海发展战略研究，需要着眼于未来30年世界经济政治大格局、全球城市发展大趋势以及中国经济社会和上海城市未来30年发展演变新特点，从长期发展和战略高度研究思考上海城市发展的战略目标和战略定位问题。

　　从总体上来看，同时开展“三个上海战略”研究，既是实现国家经济社会发展目标，推动全面改革和科学发展之举，也是上海城市经济社会实现创新驱动转型发展的现实需要。

　　首先，战略规划研究是事关未来发展的重大议题，战略意义现实意义重大。作为一个在军事上有“全面性、指导性、引领性”的特定含义的重要概念，“战略”一词被广泛运用到经济社会发展领域，主要是指充分反映经济社会发展规律和要求，并能够指导经济社会发展的全局性的计划、方略和行动方案，包括战略目标、战略重点、战略布局、战略步骤和战略思路等等，一个好的发展战略，对于经济社会健康发展具有重要的战略性、前瞻性、宏观性和引领性。

　　任何一个国家和城市发展，都要制定科学的战略规划和思路，通过战略规划、战略谋划来引领经济社会发展的目标，这既是经济社会发展的内在规律和要求，也是战略学和规划学的具体实践和运用。

　　从各国经验来看，一般都是提早动手，通过深入研究影响一国或者一个城市发展的各种因素、趋势、规律，从而对于未来发展中带有全局性、重大性、长期性的各种变量和问题进行战略谋划。

　　其次，从上海城市发展实践来看，提早开展战略规划研究是上海城市成功发展的一条重要经验，事实证明也是明智之举，对于推动城市现代化发展意义重大。例如1984年启动的“上海经济发展战略研究”，上海和全国理论工作者、政府实际工作部门联合开展战略规划研究，先后形成了向国务院调研组提交的《关于上海经济发展战略的汇报提纲》，后得到国务院批复和实施；再比如1994年前后开展的“迈向21世纪的上海——1996-2010年上海经济社会发展战略研究”等等。在上海历史发展中，曾经发挥了决定作用的许多重要战略决策和发展规划，如“上海浦东开发开放战略”以及“上海建设国际经济中心城市”、“四个中心建设战略”、“世博会与上海新一轮发展”等，都是这些前瞻性研究过程中提出的重要观点，其中的大部分都被转化为国家和上海城市发展的决策和战略规划的重要内容，对上海今天的发展起到了非常重要甚至是决定性的作用。前瞻性地开展战略和规划研究，是上海发展的一条成功经验，也是上海城市演变过程中的一个好传统。

　　第三，从上海目前发展所处的阶段性特点和时空方位来看，“十二五”时期已经到末尾，“十三五”时期即将开启；到2020年全面建成四个中心和社会主义现代化国际大都市以后，迫切需要重新制定下一个20年的城市总体规划；而且，上海自身已经进入创新驱动发展和产业升级转型的关键阶段，再加上国际环境正发生深刻变革，国际投资贸易规则和全球产业链、价值链面临重构；上海必须站在国家战略高度，从打造中国经济升级版和实现中华民族伟大复兴的中国梦出发，重新思考和谋划城市发展的未来，十分有必要尽早提出具有前瞻性、战略性和长期性的发展战略和规划蓝图。

　　第四，启动“三个上海战略”研究，也是积极发挥国内外各类智库作用，推动决策科学化民主化的需要，更是提升城市治理能力现代化的重要体现。中共十八届三中全会提出，要进一步提升国家治理体系和治理能力现代化，上海在全面落实三中全会精神过程中，如何提高国际化大都市的综合治理体系和治理能力现代化，是一个十分迫切和现实的任务。动员社会各界力量，发挥国内外智库作用和智慧，通过全面深入和开放式的组织战略规划研究，同一时间开展2020年、2040年和2050年三个发展阶段的上海战略和规划，有助于提高城市发展决策的民主化和科学化，也是提升上海国际化大都市治理体系和治理能力现代化的重要举措。

明确研究定位

明晰研究边界

　　“三个上海战略”研究，各自研究功能定位不同，具体分工不同，需要解决的问题和研究导向也不同。因此，对三个层面和三个维度的战略规划研究，要有明确的定位和相对清晰的研究边界，这样才既可以发挥各自不同的战略导向和规划引领作用，又能够很好地相互衔接，形成一个统一的战略规划整体。

　　1.2020年的上海战略，重点是研究2016-2020年五年发展需要关注和解决的若干重大问题，需要按照做中短期发展规划的方法、思路和框架进行研究，其实质是解决未来五年上海发展的重点任务、发展目标和重大举措问题。

　　所谓中短期发展规划，其中的关键就是遵循未来五年经济社会发展目标，按照“问题导向，需求导向，项目导向”，着力解决和回答未来一段时期经济社会发展和改革开放所面临的国内外环境与条件、发展主题和主线、发展目标和任务、发展战略和举措、重点项目与实施、发展保障和措施等问题。

　　就本次上海“十三五”发展规划研究来说，笔者认为有这么几个问题值得关注：

　　第一，本次发展规划要紧紧围绕2020年上海建成国际金融、航运、贸易以及国际经济四个中心和社会主义现代化国际大都市总体目标，需要重点关注未来五年如何加快建成四个中心战略目标，以及发现目前我们在这四个方面面临的主要短板、主要瓶颈、突出问题是什么。

　　第二，围绕四个中心建设目标，研究如何通过全面深化经济、政治、文化、社会以及生态等各方面的体制机制改革，从而为加快四个中心建设提供必要的体制机制和保障条件。

　　第三，围绕深化自贸区建设任务，研究如何加快构建适应新的国际投资、贸易规则的开放型经济新体系，研究新形势下开放倒逼改革和转型发展的内在动力问题，尤其是要深化研究自贸区的制度创新如何更好更快地产生溢出效应，对周边地区发展产生积极辐射带动作用以及对于全国改革开放产生可复制可推广的借鉴作用，等等。

　　第四，深入研究未来五年上海国际化大都市圈以及长三角城市群的协调发展和创新效应，探索未来时期上海与长三角地区一体化发展的突破口、动力机制和体制机制保障，研究如何发挥上海在丝绸之路经济带以及长江经济支撑带建设中的地位和作用，更好发挥国际化大都市的辐射带动作用。

　　第五，围绕四个中心建设目标，深入研究未来五年上海如何加快产业结构升级转型，如何促进现代服务业和先进制造业的双轮驱动和融合发展，率先打造中国经济升级版？

　　第六，围绕建设全球科技创新中心，深入研究上海如何加快自主创新和科技创新，如何通过发展四新经济（新技术、新产业、新业态、新模式），引领技术创新、产品创新、市场创新和管理创新，提升上海在全球价值链的地位和价值。

　　第七，围绕国际化大都市目标，深入研究上海在土地、人口、资源、环境等约束条件下，如何加强社会管理，提升国际化大都市治理能力现代化水平；如何通过文化管理创新提升城市软实力、吸引力和国际化大都市魅力。

　　第八，围绕上海城市经济社会创新驱动转型发展的新阶段、新任务和新要求，深入研究如何提升上海城市综合服务功能和水平；特别是如何在未来五年解决发展中存在的特大型城市环境问题、交通问题、安全问题；力争实现城市安全可持续发展新目标，等等。

　　以上仅仅是列举了未来五年上海发展中需要重点关注和解决的一些关键性问题，当然远远不止于此，不一一列举。笔者以为，作为五年发展规划，除了在研究内容上要关注上述这些关键性问题以外，从研究方法来说，需要注意把握这样几个问题：

　　一是五年规划要强调3-5年的短期突破和创新问题，即能否提出具有创新性、突破性的观点、思路或者政策方案，即不要求面面俱到，而是聚焦发展重点，强调创新和发展特色，这是五年发展规划的亮点和活力所在；二是作为管五年的发展规划，既要强调宏观性、指导性，又要有相对具体和可操作的思路建议，不仅仅是大的战略判断，也要有比较集中的明确的战略任务、重点项目和思路举措；三是“十三五”规划要与“十二五”规划保持一定的衔接性，作为中短期的发展规划，不是另起炉灶，割裂实践逻辑，而要充分反映发展的延续性，因此，2020上海战略即“十三五”发展规划，在研究思路和方法上，更多的是从现在出发，从问题导向和需求导向，研判未来五年的发展趋势、探究发展规律，确立未来五年发展重点、发展思路、发展举措。相对而言，研究目标较为明确，任务思路相对具体。

　　2.2040上海战略研究，重点则是研究未来20年上海城市发展总体规划、空间布局以及城市可持续发展问题，属于中长期战略规划研究，需要运用空间经济学等，根据中长期规划编制思路、框架和方法来研究，其实质是解决上海城市生产力发展的空间结构和布局问题。

　　与五年战略规划比较，城市总体规划一般较长（我国规定是20年），属于中长期的总体发展规划。总体发展规划重点需要解决的问题是国民经济社会发展和各项建设的空间布局问题，即通过一系列严格的行动计划和预设方案，使得一个国家或者城市发展预定的总体目标得以实现，因此是一个有行政界限、具体建议方案、具有法律效力等，反映中长期发展要求和目标导向的发展战略规划。总体规划的核心问题是要解决一国或者一个城市生产力的空间布局问题。

　　从上海城市发展总体规划的历史实践来看，改革开放以来先后有过两次大的城市总体规划编制，应该说对于上海城市发展产生了极其重要的战略性指导作用、引领作用，为上海创新驱动转型发展也产生了十分深刻的影响。

　　其中，一次是1978年改革开放以后，上海市政府着手制订《上海市城市总体规划纲要》，并在1981年形成《上海市城市总体规划方案》，该方案以“把上海建设成为太平洋西岸最大的经济贸易中心之一”为总体目标，详细规划了包括人口规模、城市布局、工业结构、交通设施、基础设施和住宅建设、环境建设、投资环境等多个方面。上海经济、社会以及城市建设在整个1980年代的长足发展，主要就是得益于这一规划的指导和引领。

　　另外一次是进入20世纪90年代后，上海根据城市战略地位、发展规模、空间布局、产业结构等实际情况发生的巨大变化，从1991年起，在原《上海城市总体规划方案》的基础上，重点围绕新一轮城市发展方向、市区功能扩展、交通通信、工业布局、环境保护等，对城市总体规划进行修订，并最终形成国务院批复的《上海市城市总体规划（1999-2020）》新一轮城市总体规划。根据这个规划和发展目标，提出到“2020年，把上海初步建成国际经济、金融、贸易中心之一，基本确立上海国际经济中心城市的地位，基本建成上海国际航运中心。发挥上海国际国内两个扇面辐射转换的纽带作用，进一步促进长江三角洲和长江经济带的共同发展。”在过去的20多年中，上海遵循这一规划，围绕建设国际经济、金融、贸易、航运中心和现代化国际大都市的目标，按照“5年打基础、5年建框架、10年基本建成”三步走行动计划，上海城市空间总体格局逐步形成，功能布局、城镇体系和基础设施框架基本建立，为上海四个中心建设和国际化大都市发展奠定了重要物质基础。

　　时间总是过得那么快，转眼第二次总体规划的20年快要过去了，下一个20年即2021-2040年的上海，比任何时期都更加需要能够引领城市创新驱动发展经济转型升级的新的城市总体规划。

　　在笔者看来，本轮城市总体规划研究可能需要重点思考如下几个问题：

　　第一，研究未来20年影响上海城市发展的重大变量和条件是什么？经济全球化、市场化、信息化发展的趋势和格局会怎样，特别是经济全球化进一步深度发展，国际投资贸易规则新格局对于上海作为国际化大都市带来什么新的机遇和挑战，未来20年中国经济转型升级新格局对上海城市经济发展带来什么新的影响和新的要求？这其实是编制总体规划的背景和环境因素分析。

　　第二，未来20年上海城市空间形态、城市资源配置功能、人口发展规模究竟会如何？尤其是随着上海郊区发展和新城建设的推进，单中心的城市化空间体系如何演变？能否形成若干个多中心多层级的城市空间结构体系？这是新一轮总体规划编制的依据。

　　第三，未来20年上海城市发展的关键性要素总量和结构会发生哪些新的变化？特别是土地、人口、交通、产业、生态等要素演变格局及其如何优化空间布局问题是总体规划的重要依据之一。截至2013年底，全市常住人口为2415.15万，已超过现行城市总体规划确定的2020年的人口规模。从土地来看，全市建设用地面积已达到3070平方公里，占全市陆域面积的45%，建设用地规模已经逼近规划确定的2020年末上海建设用地指标；新一轮总体规划必须重点研究如何确保人口规模、用地规模、交通设施、公共服务、产业就业、城市居住、资源环境承载能力等相互协调和相互适应。这无疑是本轮城市总体规划中迫切需要加以关注的问题。

　　第四，本轮总体规划也需要密切关注未来20年中国区域经济发展的格局，尤其是国家提出的丝绸之路经济带和长江经济支撑带建设对于区域经济发展和生产力空间布局的深刻影响，总体规划编制需要重点研究上海参与一路一带经济发展，以及由此带来的区域经济发展梯度推移趋势、产业转移趋势、市场格局重构因素等等；同时也要充分考虑上海与长三角一体化的空间发展新格局。这些都是总体规划研究中需要着力反映的国家战略因素和要求。

　　第五，总体规划研究也需要考虑未来20年上海城市产业结构升级转型格局和趋势，以及城乡一体化趋势，充分反映服务经济发展与先进制造业创新驱动与城乡一体化发展新格局，由此可能引起的生产力空间布局的多极化发展趋势和更多新的增长空间，从而需要深入研究上海城市空间走向一体化的布局和格局。

　　同样，总体规划研究需要关注的远不止此。作为管20年的城市发展总体规划，从研究方法来说，笔者认为如下几方面尤为重要：

　　一是规划战略研究和编制充分体现权威性、法制性、强制性以及严谨性要求，即规划编制应当根据国家 《城乡规划法》有关规定，充分体现政府主导的权威性，充分体现公共政策制定的科学性和民主性。总体规划应当按照法定程序予以批准，是城市建设和管理的法定依据。

　　二是规划战略研究中应当充分借鉴空间经济学的理论和方法，实现城市土地、人口、交通、产业、生态等资源空间布局均衡化，城市总体规划的核心问题就是回答并解决空间资源均衡化及其所需要的手段、方式和配置机制。一个好的城市规划，可以确保近20年时间内城市空间资源配置实现均衡化而非失衡。

　　三是城市总体规划战略研究主要体现中长期性和战略性特点，因此一个长达20年的中长期发展规划，必须尽可能考虑到不确定性因素。

　　四是本轮城市总体规划必须尽可能实现城市形态规划与功能规划相统一，人口规划与产业规划的统一，土地规划、居住休憩规划与交通基础设施规划相统一，城市总体规划与城市治理体系完善相统一，防止出现规划碎片化和城市功能的分解化。

　　五是本轮城市规划研究尽可能研究全球城市发展规律和趋势，借鉴全球城市的规划经验，如2007年制定的《纽约城市规划——更绿色更美好的纽约》、2004年制定的《大伦敦空间发展战略》、2008年制定的《确保21世纪的全球吸引力——2013大巴黎规划》等等。这些全球城市的发展规划具有成熟的规划经验、手段等，都值得我们学习和借鉴。

　　3.2050上海战略研究是研究上海未来30年决定和影响城市发展方向、目标的因素及其战略导向问题，与城市总体规划相比，战略关注的更多是城市整体和长远发展带有重大的全局性和长期性，甚至具有决定全局发展的谋划和导向。必须运用未来学、战略学和预测学分析和研究框架。其实质是要探索回答未来上海城市发展的内在规律、发展趋势以及上海城市发展的本质规定等问题。

　　战略研究带有对未来发展大势的判断，因此具有典型的未来学、战略学甚至预测学的分析特点，必须着眼于未来发展，属于真正意义的战略研判和多情景模拟分析，因此需要运用战略学、未来学、预测学等分析方法对未来30年上海发展做出宏观上的研判。

　　就本次面向未来30年上海发展战略研究来说，首先，需要思考研究一个大的问题，2020年已经建成四个中心，再过30年即到2050年上海城市发展的目标定位如何？作为具有全球资源配置功能的国际金融中心、国际航运中心和国际贸易中心，经过30年演变发展会出现什么新的格局？上海未来发展愿景如何？如何进一步提升和发展城市创新和服务引领功能？实际上就是思考和研究四个中心和上海城市发展的升级版问题，对此需要极其丰富的想象力和思维张力。

　　第二，需要着重关注和研判全球技术创新尤其是以互联网技术为代表的信息技术创新方向及其对人类生产方式、生活方式带来深刻的影响和变化，上海如何适应这个发展的大趋势？

　　第三，要高度关注和研判大国关系演变、周边战略格局变化、世界人口变动、中产阶层生活方式和消费方式、气候变化的等诸多大变量对于中国和上海发展产生的影响及其如何应对的问题。

　　第四，要重点关注全球城市网络演变趋势以及上海能否作为全球城市网络的重要节点城市？上海作为全球城市网络的重要节点之一，在全球资源配置能力、科技创新能力、人力资本与人才集聚、研发设计与创新、财富管理与运营等方面能否发挥全球城市的资源配置能力和资源集聚辐射能力，进而成为代表国家战略参与全球化竞争的重要力量？

　　第五，要重点研究上海未来30年发展的战略环境、战略性资源、战略驱动力、战略标杆、发展目标和前景等。

　　因此，2050上海战略研究，第一，围绕30年发展趋势，主要是聚焦上海城市未来发展的“大格局、大背景、大变量、大风险、大趋势、大定位、大战略、大思路”进行分析和研判，所以称为聚焦“八大判断研究”。第二，注重战略研究的长远性、未来性特点，因此应当开展多种情景分析和想象力，谋划设计出多种可能的发展前景。第三，2050上海战略研究需要在遵循城市长期发展的规律性基础上，通过模拟30年发展的目标导向，提出发展过程需要的战略和谋划，因此是一种“从未来看现在”的分析逻辑，与五年发展规划的问题导向、需求导向不太一样，也与重点关注城市空间布局的总体规划不太一样。城市战略研究更加关注研究未来上海城市发展的内在规律、本质内容以及相应的制度创新和制度安排，是城市发展内在的质的规定性研究，因此强调战略性、理论性和前瞻性特点。第四，上海城市发展战略研究也要高度关注和借鉴国际上有关发展战略研究的方法和经验，例如罗马俱乐部的“2052年的世界和中国”、麦肯锡全球研究院的“城市化的世界：城市与消费阶层的崛起”、世界银行和国务院发展研究中心合作的“2013中国经济发展”、亚洲开发银行的“2050年的亚洲”以及俄罗斯科学院的“2030全球战略预测”等，我们在研究方法上应当予以借鉴和学习。

　　此外，作为城市发展战略研究，相对来说，就不一定像城市总体规划那样要求政府主导从而体现规划的严肃性、权威性，城市战略研究是社会各界尤其是各类智库和研究单位，通过头脑碰撞，提供思想、方法，提出思路和设想，供政府将来进行决策咨询。因此开放式研究是一种较为有效的方法。

“三个上海战略”研究要相互衔接、相互支持、相互包容

　　通过以上三个上海战略的各种定位和合理边界的分析，组织社会各界力量同时开展“三个战略研究”绝不是重复劳动，而是从不同定位、不同要求出发，针对上海未来发展战略规划开展不同层面的研究，有的侧重战略问题导向，有的侧重战略过程导向，有的则侧重战略目标导向，三个战略研究是相互支持、相互补充、相互包容的。

　　实际上，通过不同战略规划的相互包容和相互支持性研究，有助于推动城市综合功能在动态发展过程中实现整合化、集成化，防止出现因为战略规划的“碎片化”而导致城市功能被肢解化和分解化。为此，如下几方面也应当予以高度重视：

　　第一，在三个战略研究过程中，尽可能实现2020上海战略、2040总体规划和2050发展战略遥相呼应，互动发展，彼此相互关照。三个战略研究相互之间也有交集：未来20年城市总体规划既包含5年发展规划目标和任务，同时也包含未来30年上海发展城市发展的战略定位和目标，在一定意义上未来20年总体规划是未来城市发展战略和目标的具体化、行动化、方案化、程序化以及法制化。5年发展规划研究、20年总体规划研究、30年发展战略研究应当开展合作、对话和讨论，在三个战略规划的互动呼应中共同探究城市未来发展前景。

　　第二，在三个战略研究过程中，把研究的创新性思维与作为研究成果的整合运用有机结合。在未来研究进程以及将来研究结果完成以后，努力推动三个战略规划相互融合，特别是城市总体规划一定要和城市发展战略相互融合，因为任何空间规划不可能独立存在，空间布局需要具体的产业、人口、交通设施等要素于一体的空间战略布局，任何发展战略也需要一个空间布局规划来具体实施和推进，因此必须做到三个不同层次的战略规划相互衔接，形成一个在形态上各异，但是在功能上有机整合的城市发展战略规划，从而更有效地运用城市发展战略和规划引领和提升未来城市发展的综合服务功能。

　　第三，三个战略规划研究与进一步改革完善规划体制相结合，提高战略规划的科学性和有效性。在推进战略规划研究进程中，把三个战略规划研究与改革完善规划体制机制有机结合起来。必须看到，目前尚未形成一个统一整体的城市规划体制机制，特别是城市总体规划编制中，防止政府职能因为多头化管理，导致实际的城市土地规划、交通规划、人口规划、产业规划、住房规划等出现两张皮，甚至五张皮现象，城市规划和发展战略被碎片化。因此需要推进政府职能转型，构建统一有序的城市规划体制机制，实现城市规划功能整合功能。

　　第四，三个战略和规划研究，需要高度重视并充分体现市场在资源配置中的决定作用，同时也要更好地发挥政府在规划和发展战略中的积极作用，处理好政府与市场的关系。一般而言，在战略规划方面必须发挥政府的引领作用、目标导向作用甚至体现政府的意愿；但是在微观的产业规划、人口流动、要素流动和资源配置方面应充分发挥市场机制的决定作用，确保未来城市发展在微观上保持活力、创新力和效率，在宏观上体现规划引领和城市发展的公平正义。

　　第五，三个战略和规划研究，需要强调并始终贯穿全面深化改革精神与国家治理体系和治理能力现代化的任务和要求。无论是短期发展规划或者中长期的战略规划，要始终体现新的历史条件下中央提出的全面深化改革的精神，以全面深化改革作为三个发展战略规划的内在动力和活力，以提升国家治理体系和治理能力现代化为目标，高起点、高标准引领三个战略规划的深化研究。

　　第六，三个战略规划研究要凸显和聚焦理论创新、战略创新和开放性思维，确保战略规划既有科学的理论支撑，又有创新性和开放性的活力。三个战略规划研究必须紧紧跟踪理论前沿、国际前沿，通过发挥学界理论研究和理论创新的优势，发挥政府部门丰富的实践经验，同时站在全球化、信息化的前沿，体现开放引领战略规划的趋势，力争通过三个战略规划研究，推动并推出一批重大的理论创新成果、战略规划成果和国际经验成果，为最终形成政府版本的上海城市发展规划和发展战略提供坚实而丰富的理论基础、战略规划基础以及先进理念和方法。

　　我们期待着一个经济社会文化更加繁荣，人们生活水平更加富足的上海！我们期待上海成为一个更具国际竞争力、更富吸引力和更有魅力的全球城市。当然，我们更加期待一个更加科学，更富理性，更为有效的上海发展战略规划，真正引领上海这座全球城市的未来更加美好！■

　　（作者系经济学博士，研究员，博士生导师。现任上海社科院世界经济研究所副所长，上海社科院政治经济学重点学科带头人。周知秋编辑，工作邮箱：zhouzq@thepaper.cn）  

本文来源：https://www.2haoxitong.net/k/doc/87a61ab34afe04a1b171de4f.html