村级财务管理存在的问题与对策
摘要：在我国，村级财务管理已经是农业集体经济最基本的核算单位之一。随着农村经济及社会各项事业的发展，乡村会计工作在农村经济发展中地位越来越重要，作用也越来越大。但是目前一些地方村级财务账目及管理异常混乱，主要表现在村干部不懂业务、财务人员素质低、财务制度不健全，使村级财务问题突出，直接影响农民的切身利益。本文从村级财务管理的概述出发，点明村级财务管理存在的问题，分析了形成村级财务管理问题的原因，并提出了化解村级财务管理问题的对策。
关键词：农村；财务管理；财务制度
Study on Finacial Management Problem in Countryside And Strategy
Abstract:The problem of finacial management in rural area in China is the hottest topic that arouses farmers' concerns.however,owing to various reasons,this problem has become an outstanding one;What's more,with the deep enforcement of tax-reform in rural area and further focus to"Agriculture,Countryside and Farmer"issues ,the collective economy in rural area is developing rapidly,which makes the disadvantage of finacial management in rural area more obvious .So the reqirement of establishing a new finacial management systerm will be badly needed from now on.
Key words:countryside; finacial management; financial system
据统计，2008年，湖南某县纪检监察机关共受理农村信访61件次，其中有39件涉及村级财务管理问题，占总量的63.9％，涉及万元以上的重大信访有13件，占经济类信访的39.6％。统计警示，目前部分农村已存在严重的财务管理问题，直接影响到农村集体经济的发展、社会的稳定和党群、干群之间的关系。虽然，各级党委、政府在规范农村财务管理方面进行了一些积极有效的探索，但由于多方面原因，当前村级财务管理中仍存在一些与新农村建设不相适应的突出问题。
所谓村级财务，是指与涉及本村集体经济的资金往来有关的各项事务。村级财务管理的规模与集体经济发展状况成正比。发达地区的村级资产能达到数百万甚至上千万、上亿元，欠发达地区的村级资产一般只有几十万元甚至几万元。这种差别决定了各地在管理村级财务时不可能采取统一的模式，必须结合本村实际，采取灵活多样的形式。
同企业财务管理相比，村级财务管理具有以下特殊性：
1、村级财务管理目标上的特殊性。企业作为盈利性组织，其出发点和归宿是获利。企业财务管理的目标，取决于企业的统一目标，并且受财务管理自身特点的制约。目前，企业财务管理目标主要有三种观点：①利润最大化观点；②每股盈余最大化观点；③股东财富最大化观点。村民委员会作为群众自治性基层组织，村级财务管理目标具有一定的特殊性，主要表现在以下三个方面：一是财务管理民主化。在村级财务管理中，获利不是其最主要的目的，其目的是为了充分发扬民主，调动广大村民对财务管理的积极性，营造气顺、心齐、和谐的氛围，维护农村大局稳定。二是财务管理公正化。无论大村小村，无论是业务量大还是业务量小的村，在财务管理过程都强调“公正”二字。村级财务管理无小事，哪怕是很小的违规行为，如违规小额招待费等，在一般人看来是细枝末节，但在群众眼里可能就是大事，会引起村民的强烈不满。只有在财务管理中做到公平、公正、合理、合法，才能确保干群关系的密切。三是财务管理规范化。村级的许多矛盾问题，大多数跟财务管理有关，只有做到财务管理规范化，才能堵塞漏洞，减少违规行为和腐败现象的发生。
2、村级财务管理方式上的特殊性。一般认为，企业财务管理主要手段有决策、计划、控制、分析、考核等方式，通过制定财务决策、制定预算和标准、对比标准与实际、差异分析与调查、采取纠偏行动、评价与考核、激励、预测等方式，有效地进行财务管理。村级财务管理在方式上要求做到“三个突出”，即突出监督，让广大村民参与村级财务管理，增强村级财务管理权力运行的透明度；突出民主决策，重大财务事项由村支两委提出议题之后，然后交给村民大会或村民代表大会表决通过，在决策过程中真正尊重民愿，集中民智，维护民权；突出公开性，财务公开作为村务公开的一项重要内容，要求依规依程向村民予以公开。
3、村级财务管理内容上的特殊性。企业财务管理的对象是资金的循环和周期，主要内容是资金的筹集、资金的投放、股利分配。村级财务管理的主要内容是资产管理和支出管理。资产管理主要是资金，特别是专项资金的管理、村级集体资产的管理。在城郊结合部的村，随着资金流量剧增，如何加强对土地补偿资金等专款的管理、发放、使用，如何盘活集体资产，如何提高村级集体资产的利用效率，是村级财务管理中的核心内容。支出管理主要是如何确保支出做到公正透明、依法依规、规范合理。
4、村级财务管理原则上的特殊性。财务管理的原则称理财原则，是指人们对财务活动的共同的、理性的认识。道格拉斯•R•爱默瑞和约翰•D•芬尼特将企业理财原则概括为三类共12条，有关竞争环境的原则有自利行为原则、双方交易原则、信号传递原则、引导原则；有关创造价值的原则有创意原则、比较优势原则、期权原则、净增效益原则；有关财务交易的原则有风险—报酬权衡原则、投资分散化原则、资本市场有效原则、货币时间价值原则。在我国农村，一切权利属于人民，村级财产或资产的所有权属于村民，村民作为民主理财和财务监督的主体，具有广泛性，因此，村级财务管理原则主要有公平原则，公正原则和民主原则。
随着农村经济的快速发展，村级农田水利、土地整理、交通道路等建设项目日益增多，山林土地、果园鱼塘、房屋设施等集体资产的发包、出租正成为集体经济收入和农民群众得到实惠的主要来源。但由于财务制度不规范，村级财务管理违规操作，个别领导在集体资产发包、出租项目不进行招报标或少招标。例如：湖南XX市XX乡某村在承包集体鱼塘时，某些村干从私人感情和自身利益出发，将本应年租金3万元的鱼塘以1万元承包给亲属或商户。从这些行为中我们不难发现，有些村干对集体资产的发包、出租进行暗箱操作，搞一些小道消息，让一些不明真相的承包者感到无所适从。
二是合同手续不规范，要素不全，条款不明，甚至有的口说为凭，到年底分配不公。从承包合同中不难发现，他们中大多数只是对承包，出租情况进行说明，而对一系列比较关键的问题，如对项目的决策，项目的变更情况等问题缺乏系统的规范。而衡量财务信息含量的高低的一个重要标准，是它所提供的会计信息能否为多个劳动者“共享”，能否为各类劳动者提供有效的依据。
有些村主要干部，由于法制意识谈薄和家长式的工作作风，擅自出借或自借资金，造成大量的借款而无法回拢，群众怨声不断。例如：一些村干部利用职务之便谋取一己之利，往往从收入或有关款项中提取一定的经费，而且一般都是一提了之，以领代支。如湖南XX乡XX村从收取的林场承包费8万元中按15%提取工作经费1.2万元，从上级拨入的以工代赈款10万元中按30%提取业务费3万元，将款项领走之后，任意开支，也不再回村里报账。此行为导致农村用作基础设施建设的费用大幅减少，而且纳入他用的经费花样繁多，容易滋生腐蚀，导致贪污。这就是，典型的集体资金日常管理欠规范造成的严重后果。
有的村集体房屋，设施被个别村民无偿占用，还有的村在费用支出上没有标准，借机中饱私囊，特别是一些专项投资工程项目无预算无决算，也不经村民代表大会通过和理财小组审核，把不合理的资金列入工程费用，造成集体资金的流失。到年底决算时，农民本应得到的实惠因资金日常管理不规范而无法对现，损害了农民的利益。
村级账务处理在实施过程中，存在一些执行不到位的地方，具体体现在：会计账薄、科目设置不规范，如财产物质等有账无物，有物无账，有总账没有明细账，总账明细账不一致；现金借据与存款不分；会计、出纳自行记账，对账不及时，凭证传递方法不规范，出了问题互相推诿；会计档案管理不善，移交档案不全，财务人员调整以后，为防止会计资料的“累赘”或者为隐瞒自己的“污点”而将账务资料一毁了之，造成无账。如湖南XX乡XX村原会计人员将所收取的1.5万元租金未入账，在进行财务清查时，他怕事情败露，于是将他所经手的未移交的会计资料“付之一炬”，造成无账可查；资金管理混乱，年终报表显示非生产性开支较大，与村级实行零招待的要求差距很大，特别是接待费开支有增无减；报销审批不规范，凡属支出的凭证，必须写明用途并由经手人签名、证明人作证、审批人审批，做到三项手续齐全。但在实际操作中，存在只有经手人、审批人，而无证明人，甚至存在自批自报、自买自报的现象，严重不符财务管理纪律。
据相关部门调查，虽然湖南XX各村组都基本建起了统一标准的村务公开墙，但由于受省的统一版式限制，村组财务公布栏目的表式相对固定化，在财务公开这一核心问题上，仍然存在很多问题。一是财务公开内容避重就轻。村干将无关紧要的财务信息公开，重点的、金额大的收支却不公开，基本建设、农田水力设施、道路建设等一些重大投资项目支出不专项公开，实质财务内容公开不够到位、不够具体、不够细化等，导致群众知其然，而不知其所以然。二是个别村干部开始热情高，坚持每月一公布，时间一长就松懈。有群众反映就几个月公布一次，或上级催一次就公布一次，上级来检查了，村干就匆匆建个财务公开栏，写一点失真的数字上去，被动应付。这种不按规定时段公布财务的做法，使群众产生误解。三是公开程序不合理。公开的内容应经村民代表大会或民主理财小组审核后方可公布，但有的村就是凭村支部书记一句话，说什么时候公布就什么时候公布。四是财务公开效果不明显。有的村的财务公开仅仅是做表面文章和应付上级检查，无意见反馈渠道，导致群众有意见无处提，提了意见也是白提，问题得不到长期解决。
有些村干部对会计的重要性认识不够。部分村认为村民自主理财和乡镇代管财务是两回事，与乡镇无关，村里的事务乡镇不宜多管。特别是部分村财务人员不熟悉财务制度，财经纪律、法制观念淡薄，不按财务规章制度办事，视集体财产如家财，缺乏廉洁自律性，带头违反制度，随意撤换财会人员，使制度形同虚设。还有一些村干部则错误地认为财务工作是一把手说了算，其他副职干部不敢问也不愿问。一些农民群众常年忙于各自生产经营，无暇顾及集体之事；一些农民文化水平偏低，缺乏民主意识，参与意识不强，对村级财务问题不愿管，不想管或不敢管；一些村民由于缺乏财务知识，账目看不懂，对会计财务无法监督，无力监督，因而使村级财务公开、民主监督流于形式。总之，由于认识上的原因，导致一些基层政府和村组织对村级财务管理重视不够，让一些不廉洁的干部有了可乘之机。
1、法律制度上不健全。《中华人民共和国宪法》第八条规定：农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制。[7]农村集体经济组织作为双层经营体制的一个层次，既是个具有管理、服务职能的组织，又是一个具有一定生产经营活动的组织，与企业、事业等其他组织相比，具有很大的特殊性。由于我国法律没有规定农村合作经营法人条款，对于农村集体经济组织一直没有明确定位，究竟是属于其他经济组织，还是属于社团法人，无论民法，还是经济法，都缺乏具体规定。农村集体经济法律地位不很明确，导致农村集体经济财务管理存在很多政策上的含混。例如：农村集体资产能否抵押，农村集体经济组织的有关业务是否应该缴纳营业税等都没有明确的规定。国家在制定财经法规时，往往忽视农村集体经济的特殊性，对这项工作的监督管理缺乏相应的制度和法律依据，致使对有违纪违规的问题处理不力，相应的管理措施也得不到很好的贯彻落实。
2、财务制度上不完善，执行不到位。在一些农村特别是相对落后的乡村，个别村没有会计员，出纳员，没有设立村财务支出审核小组，村级财务支出都是村委主任或村支书说了算。有些村虽建立了较完备的财务制度，却形同虚设，在实际操作中，财权仍集中在村“一把手”里，执行极不规范。对山林土地、果园鱼塘承包、房屋出租、征地补偿等主要集体经济收入，一些村干部实行“家长式”管理，个别说了算，自报自批，自收自支，财务工作流程、报销凭证等会计手续很不规范。一些村干收取承包费、征地补偿费，安置费后，在银行多头开户私自存放，长期不报账，随后则以各种费用支出冲抵收入，收支均不入账，有些甚至侵占、挪用、私分。如湖南XX乡XX村集体挪用税费6万多元用作他用，XX乡XX村和XX村虚报、重报金额1300元，XX乡XX村虚报冒领退耕还林工程款被查处。
1、财会人员素质低。目前农村财务人员几乎没有院校毕业的会计专业人才，就连受过会计培训的人也渺渺无几，既使有点高、初中文化的青壮年也大多外出务工，其政策水平，业务素质普遍偏低。例如：直到2009年为止，湖南XX乡XX村还任用只有小学文化的村民担任出纳并兼任会计。我们知道，随着农村经济的快速发展，新业务会不断出现，如集体土地开发，农村税费改革等，原有的知识根本不能解决这些新的问题。因此，如果对村财会人员没有质的要求，那么这个核算基体从构成单位上来说已经严重不符。不少村会计根本不会按财务制度的要求设置会计账，有的甚至因不懂业务，干脆不设账，不计账，把五花八门的票据用报纸封包，成为“包包账”。因此，财会人员素质低便无法做到准确及时地进行会计核算，无法尽到一个会计审核、监督、管理的职能，更无力与贪污、挪用公款、重复报销等行为作斗争。
2、财务机构设置不合理。根据《会计法》规定，各单位应当根据会计业务的需要设置会计机构；不具备单独设置会计机构条件的，应当在有关机构中配备专职会计人员。但是，一些农村不仅不根据会计业务的需要设置会计机构，反而在机构中安插多过的财会人员。像湖南XX乡全乡只有7300多人，但村级财务人员就有24人，加上各村民小组的统计员、报账员21人，全乡共有财务人员45人。仅村社财务人员务工补贴，按人均每年2000元计算，全乡8个村一年共支付补贴报酬9万余元，全乡人均负担12元。在村级财务人员设置上，普遍是财务人员多，导致农民负担重。
1、对村级财务管理中的违纪违法行为查处不到位。由于查处机关的认识问题、乡镇监管的力度问题，加上村级财务问题自身复杂化，致使一些村干部违法违纪查处工作有时处于法律真空状态。如湖南吉首XX镇XX村一村干部挪用村集体资金4万多元后外出务工，至今未归还挪用资金；湖南XX镇XX村原会计至今不交账，致使村级工作难以开展。法律上的空白、管理制度上的漏洞和管理人员素质的差异，导致村级财务监管乏力。因此，在村委会自我管理、自我教育、自我服务过程中，乡镇如何在依法范畴内行使好指导权，逐步培养和规范村民自治，确实值得深入研究。不过乡镇的权限有限，一旦村干部在财务上出问题，除非触犯刑律或者触犯党纪，否则难以得到具体处理。
2、业务监督和审记监督不够到位。在对村级财务收入进行审计、监督时，往往流于形式，只注重资金的平衡和单据审查，而没有对村级支出的真实性，合法性，正确性，完整性进行审查，以及对村级资金使用中是否被截留，挪用私分或者改变用途的审查。由于诸多问题存在，挪用贪污，私分村集体财产的现象没能及时发现，且长期得不到查处。部分村级财务缺乏有效监督，即使有制度，但是执行不到位，也存在议小不议大的现象，缺乏群众监督。
3、村级财务审计工作不到位。审计局没有对村级财务进行审计的义务，乡镇纪委又没有组织有关人员对村财务进行审计，村干部离任后的财务缺乏及时的审计。村民一旦发现该村的财务混乱，村干部有经济问题，向有关部门反映情况，如果需要审计村财务，必须靠自己联系审计事务所，审计费用一般由群众自己支付，这便给工作带来许多困难。诸多问题因拖延时间长，随着村级换届选举、新班子的上任而不了了之。
首先要采取各种切实可行的办法，加强法律，法规和有关政策，制度的宣传教育，使干部群众充分认识到加强农村财务管理的重要性，把村级财务管理列入基层组织建设和制度建设的重要内容，摆上重要议事日程，明确专人分工负责管理。还应重视对村级财务人员队伍的建设，把那些刻苦钻研业务，实事求是，廉洁奉公，严格监督，热忠于财务工作的人员选拨到财会工作岗位。坚决拒绝“任人唯亲”的行为，使广大干部群众都知晓，在财务管理工作中，什么是会计法，什么是会计职业道德，什么是会计监督和会计法律责任。同时对广大村民开展民主教育，把法律政策、有关法规制度教给群众，使他们真正懂得民主权利，增强村民的参政意愿，使其敢于监督、善于监督，以堵塞财务工作中的漏洞。
1、实行村账委托乡（镇、街）代管。村账乡（镇、街）代管通常是由村合作经济组织或村民委员会将集体会计账目委托乡（镇、街）专门设立的会计核算（服务）中心进行记账、算账，代行会计职能的管理办法。实行村账乡（镇、街）代管后，村不再设会计岗位，只设报帐员。报账员承担报账、出纳、统计及其他经济管理事项等职能。因此，实行村账乡（镇、街）代管，可以有效地降低会计核算成本，加强会计核算，强化民主监督，堵塞村级财务管理漏洞。
2、推行会计委派制度。会计委派制是由村组织按照农经部门的统一要求和条件，推荐会计侯选人员，由县级农经部门集中培训、考试合格后，颁发《村级会计证》，乡（镇）政府在合格人员中择优录用。[16]委派会计的任免，由村组织村民代表大会讨论通过，报乡（镇）农经部门审核，乡镇政府决定任免，列入乡（镇）管干部，统一下文，委派到各村，并报县农经部门备案。在村级实行会计委派制后，强化了对村级财务收支的管理手段，变突击检查为日常监督，变事后检查为事前监控。同时，会计人员身份和地位的变化、素质的提高，也有利于加强会计基础工作、财务管理和会计监督。
3、建立会计机构内部稽核制度。对财务收支、财产收发等经济业务的会计凭证是否合法，合理和准确进行事前审核。在经济业务入帐以后进行复核，以纠正记录的差错和发现记录有无篡改的情况，防止会计核算中的差错和经手人的舞弊。凡是涉及货币资金和财物的收付，结算及其登记工作的，应由二人或二人以上分工承担，以起到相互制约作用。在会计基础工作中，这一要求是最基本的，也是重要的。不论会计核算单位的大小如何，都要遵循这一原则。
1、在“入口”上引入竞争机制，实行公开、平等、择优上岗。在通过社会调查和科学论证的基础上，市主管部门要出台一些关于村级会计职业化管理的制度和办法，对村级会计岗位的设置、报考范围和条件、考选程序及时间、会计人员的待遇和管理、卸任会计安置作出详细规定，为村级会计职业化管理工作的顺利推进提供政策依据和良好保障。在公开选拔村级会计人员过程中，要按照“异村任职”的原则，严格公开报名、公开考试、公正考察等程序，达到择优选聘的目的。
2、在管理上，强化“按绩取酬、重奖重罚”的激励机制。对村级会计建立约束机制，建立每周工作例会制度，安排和汇报总结一周的工作情况。村会计列席支村两委会议，对其每天每月的工作时间必须做出具体规定。会计人员的工资由乡（镇、街）统筹解决，实行结构工资或年薪制，并按有关规定办理养老保险。
3、在“出口”上，突出能上能下，妥善安置卸任人员。村级会计实行聘任制，实行动态化管理。村财会人员每年进行一次评议，凡半数以上干部、村民代表投反对票，则结合岗位考核作出处理，对违反国家财经法纪和失职、渎职的，解除聘用手续，情节严重的还将依法追究责任。对卸任的会计人员，要给予妥善安置并落实相关待遇。
一是要求公开内容全面完整，凡是国家有关法律规定明确要求公开的事项，以及群众应知事项，都要纳入公开范围，涉及到的收支情况应分细点逐一予以公开，以方便群众的监督。二是公开时间要及时，每季度至少要公开一次，无特殊情况不得延误。三是重点公开土地征用补偿款、上级下拨的专项补助、集体资产承包、租赁费等群众十分关注的收入，彻底消除群众心中疑虑。四是公开程序要严格，公开前所有账务需经村财务审核小组人员全面核实。通过实行财务公开，让群众做到“五个明白”，即明白集体资产有多少；明白财务管理收支情况；明白干部办事程序与结果；明白自己应取得或缴纳多少税费；明白村干部报酬有多少。
村里要建立村民民主理财制度和农村集体财务审批程序，明确村干部的职责及村民的权利和义务，用制度规范村干部行为。成立村民民主理财小组，主要参与村集体财务预决算、各项财务管理制度的制定和重大财务事项的决策，否决不合理开支，检查审核财务账目等。每个月或季度末，财务人员统一按规定要求和格式，将有关公开内容填入村里的固定财务公开栏，接受群众咨询和监督，从程序上保证村民民主管理制度的落实。建立农村集体财务收支审批程序，财务事项发生时，经手人必须取得有效的原始凭证，注明用途并签字（盖章），交民主理财小组集体审核。审核同意后，由民主理财小组组长签字（盖章），报经村党组织、村民委员会负责人审批同意并签字（盖章），由会计人员审核记账。经民主理财小组审核确定为不合理财务开支的事项，有关支出由责任人承担。财务流程完成后，要按照财务公开程序进行公开，接受群众监督。
致谢：在毕业论文的写作过程中，得到了XX老师的精心指导，在此表示诚挚的感谢！
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