行政机构改革的不同模式与行政主体探寻

行政机构改革的不同模式与行政主体探寻

结合近期国务院机构改革的一系列重大举措，分析了在新的一轮机构改革背景下行政主体的识别方法和与改革相配套的规范衔接意见。本文亦对机构改革背景下的行政复议、行政诉讼被告资格的认定有一定的指导和借鉴意义。

3月21日，中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》（以下简称《方案》），涉及党政军民学等方方面面，改革力度之大、触动机制之深，为改革开放以来所罕见。本轮机构改革打破了原来政府机构“单打独斗”的惯有模式，统筹党内机构和政府机构联动改革，方案明确提出“推进职责相近的党政机关合并设立或合署办公”。其中，涉及行政机关的机构改革，主要形成了五种不同的改革趋势：职能优化、机构合并、合署办公、组建新设、机构转型。本文仅仅是通过“粗线条”地梳理不同机构改革模式下的法定职权，进而探寻相应的“行政主体”。

一、职能优化

职能优化，是指本部门名称不变，整合其他部门部分职责的改革模式（包括整合其他部门的全部职责）。本轮机构改革的亮点之一就是注重细分职能的重组交叉，而非完全以机构撤并为主。

例证一：审计署“扩权”。

根据《方案》，将国家发改委的重大项目稽察、财政部的中央预算执行情况和其他财政收支情况的监督检查、国务院国资委的国有企业领导干部经济责任审计和国有重点大型企业监事会的职责划入审计署。相应地，国家发改委重大项目稽查特派员办公室（简称国家发改委稽查办）、财政部监督检查局及驻各地财政监察专员办事处、国务院国资委的国有重点大型企业监事会等机构和人员或将整建制划转到审计署，其中地方派驻机构很可能会与审计署的特派员办事处进行重组，以强化派驻审计监督力量。

“扩权”后的审计署相应的也要履行新增加的法定职责，包括重大项目稽查、中央财政执行的监督检查、央企及其高管的经济责任审计等。在适用法律规范上，如果是法律、行政法规，没有障碍；但其他部委之前制定的相关部门规章及规范性文件，审计署能否直接适用？例如，原国务院办公厅转发原国家发展计划委员会制定的《国家重大建设项目稽察办法》（国办发〔2000〕54号），是原国家发改委稽查办履责的主要依据。笔者认为，职能优化实际上也是职能合并与承继，原来通过法定程序制定的规章及规范性文件依然有效，在新的机关尚未对同一事项制定新的法律规范前，可以继续适用；即使已经制定新的法律规范，原来的法律规范也只能由原制定机关或者其上级行政机关废止，因为新旧职能部门之间并无隶属关系。

举一先例，交通运输部自2008年成立后，原来由建设部指导的城市客运（包括出租车行业管理）职责，被整合划入交通运输部，但原来由建设部和公安部联合制定的《城市出租汽车管理办法》，直到2016年3月才被住建部、公安部联合废止。交通运输部也迟至2014年9月才以部门规章的形式出台《出租汽车经营服务管理规定》。

例证二：司法部整体吸收国务院法制办的职能。

根据《方案》，为贯彻落实全面依法治国基本方略，加强党对法治政府建设的集中统一领导，统筹行政立法、行政执法、法律事务管理和普法宣传，推动政府工作纳入法治轨道，将司法部和国务院法制办的职责整合，重新组建司法部。这类似于公司法上的吸收合并。此外，司法部也是新设立的中央全面依法治国委员会办公室职责的具体承担者。由此，法治中国之下的法治国家、法治政府、法治社会一体化建设有了具体的牵头单位。

国务院法制办整体并入司法部，相应地其全部职能并入到了新的司法部之中，司法部的职责中也相应增加了行政立法、综合协调行政执法、指导行政复议应诉等政府法制职责。但今后随着全国范围内法制办并入司法厅（局），又会带来新的困惑，除了如何避免行政立法的“部门本位主义”、司法部自身制定的规章如何备案审查外，主要是行政复议机制如何衔接。改革前，法制办承担同级政府行政复议的具体职责，对同级政府职能部门作为复议被申请人的案件，以同级政府的名义作出复议决定。改革后，按照现行《行政复议法》第十四条的规定，司法部仍然可以作为自身行政行为的行政复议机关，不受改革的影响；但地方的司法厅（局）作为复议被申请人，同级政府再作为复议机关是否合适？改革在地方上的落地动作值得后续长期关注。

二、机构合并

机构合并，是指两个以上的机构通过合并，形成一个新的机构，不仅机构的职能发生了变化，且机构的名称也是全新的。类似于公司法上的新设合并。本轮机构改革涉及的机构合并，既包括党内机构合并，如将中央党史研究室、中央文献研究室、中央编译局合并为中央党史和文献研究院，也包括行政机关的合并，还包括本轮改革一大亮点，即党政机构合并。党内机构的合并，不涉及行政权的重新分配，因为与行政主体无关，不在本文讨论范围。

（1）行政机关之间的合并

两个以上的行政机关通过合并形成一个新的部门，原来合并前各部门的职责随即由新的部门承继，合并后新成立的行政机关相应的取得行政主体资格。

例证：文化和旅游部。

《方案》借鉴韩国政府文化体育观光部的模式，合并文化部、国家旅游局的职责，设立文化和旅游部。合并后成立的文化和旅游部，全面承继原来文化部和国家旅游局两个部门的职责，成为在文化、旅游业行政管理领域新的行政主体。这点与不少市县层级实行的文广新局、文广新体局的改革模式不一样，中央层面并没有整合文化、新闻出版、广电、体育等部门形成大文广的模式。

（2）党政机关之间的合并

党政机关之间的合并，打破了以往多年来强调的“党政分设”惯例，这也充分借鉴和吸收了地方改革的有益经验（主要是广东顺德模式），今后在市县两级也将会成为常态。目前的改革，基本上是将职能相近的行政机关并到党委部门（农业农村部除外，中共中央直属机关序列的中央农办并入到国务院系统的农业部），合并之后的行政机关已经在事实上不复存在，机构编制部门的“三定方案”也与其无关，因为其已经没有编制、没有单独职能、也没有内设机构。现阶段为了行政管理的便利，仍然在合并后的党委部门加挂这些行政机关的牌子，并由一名党委部门的副职领导在名义上兼任“挂牌单位”的主要负责人。但这不同于“合署办公”，因为行政机关是被党委部门给“吸收”了。

那么，今后党内机构如果以自己名义依据行政法律规范作出行为的话，其是否属于行政主体？能否作为行政诉讼的被告参加行政诉讼？目前，立法和司法解释都没有作出相应的制度安排。笔者认为，在党内机构既然加挂行政机关名称的牌子，需要作出行政行为的，应当以行政机关的名义作出，不宜直接以党内机构的名义对外行使行政权。但如果党内机构事实上就以自己名义行使行政权了，那么可以比照现行《行政诉讼法》第二条第二款“前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为”的规定，将其视为授权组织，纳入到行政诉讼之中。否则的话，行政相对人的救济权将难以得到保障。尤其是今后党政合并模式在市县全面铺开后，很可能会出现一些部门会以党内机构名义行使职权并规避法律责任的现象。

实际上，机构序列不应当成为判断一个组织是否可以成为行政主体的关键因素，而应当看该组织是否行使行政权。也正如此，行政诉讼法新司法解释才规定了村（居）委会、律师协会、会计师协会可以作为行政诉讼的被告。而改革之前列入武警部队序列的武警消防部队、武警边防部队也同样可以作为行政诉讼的被告，因为他们分别是《中华人民共和国消防法》、《中华人民共和国出境入境管理法》规定的主管机关。

例证：国家宗教事务局并入中央统战部。

根据《方案》，中央统战部统一管理宗教工作。将国家宗教事务局并入中央统战部，中央统战部对外保留国家宗教事务局牌子，但不再保留单设的国家宗教事务局（即原来作为国务院直属机构的国家宗教事务局从机构、人员到法定职能都不复存在）。而调整后，中央统战部具有了管理宗教事务相应的法定职责，包括行政管理职责。也就是说，随着中编办“三定”规定的公布，中央统战部就可以成为《宗教事务条例》这部行政法规中规定的“宗教事务部门”，并进而可以行使相应的行政管理和执法权，成为行政主体。

三、合署办公

“合署办公”一词由来已久，早在20世纪90年代中央纪委就与监察部实行了“合署办公”。百度百科也存在这一词条，是指两个具有不同编制、职责的党政机构由于工作对象、工作性质相近或其它原因而在同一地点办公，两个机构的人员、资源可在上级统一指挥调度下视工作需要而灵活运用。通俗地说，合署办公是“两个机构、两块牌子、一块办公、但人员不完全相同”。例如，中央纪委与现在的国家监察委员会虽然合署办公，且是同一套内设机构、同一批工作人员，但两者的领导班子却不完全相同，存在交叉任职。同时两个机构还要根据承担职能的不同，对外分别使用不同的机构名称，如对非中共党员的国家工作人员进行处理，就只能使用监察委的名义，而不能使用纪委的名义。

合署办公也与“一个机构、两块牌子”的中央军委、中央台办（国台办）等存在细微的区别，这些机构从领导到工作人员都是相同的，只是加挂了一块牌子而已。“一个机构、两块牌子”对外到底使用什么名称，也没有特别的规定，例如，中央台办（国台办）无论是官方网站还是重要文件，都是同时使用两个名称；而国家档案局（中央档案馆）无论是官方网站还是重要文件，均使用国家档案局的名称。但从本质上“一个机构、两块牌子”与党政合署办公没有太大区别，也可以视为“合署办公”的模式。

本轮机构改革之前，编办、纪检监察、保密、档案等部门都是实行党政合署办公模式，因此司法实践中才会有编办、监察厅（局）、保密局、档案局等党委序列的机构作被告的行政诉讼案件。而本轮改革在“党政合署”方面的趋势还在进一步加强，《方案》也明确提出“推进职责相近的党政机关合并设立或合署办公”。因此，一些列入党委序列的机构今后同样会成为行政诉讼的被告，因为其承担了一定的行政管理职责，属于行政法上所说的“行政主体”，应当赋予行政相对人司法救济的权利。

例证：中央网络安全和信息化委员会办公室。

《方案》将中央网络安全和信息化领导小组改为中央网络安全和信息化委员会，相应的其办事机构改为中央网络安全和信息化委员会办公室，简称“中央网信办”。不过，中央网信办官方网站上方滚动显示的机构名称是“中共中央网络安全和信息化委员会办公室”、“中华人民共和国国家互联网信息办公室”，实际上是将“中央”的含义作双重理解，即“中共中央”、“中央人民政府”，因而中央网信办实行的就是党政合署办公体制。

中央网信办2011年5月成立，成立之初是依托国务院新闻办公室（简称国新办）行使职能。2014年，《国务院关于授权国家互联网信息办公室负责互联网信息内容管理工作的通知》（国发〔2014〕33号）规定， 为促进互联网信息服务健康有序发展，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护国家安全和公共利益，授权重新组建的国家互联网信息办公室负责全国互联网信息内容管理工作，并负责监督管理执法。自此，中央网信办开始实体化独立运作。

中央网信办的具体职能目前在官网中未能查询到，但其行政执法方面的职责有迹可循，其官网在《严格执法形成震慑 规范执法彰显法治——2017年全国网信行政执法工作扎实推进》一文中提到，2017年全国网信系统全年依法约谈网站2003家，暂停更新网站1370家，会同电信主管部门取消违法网站许可或备案、关闭违法网站22587家，移送司法机关相关案件线索2045件。有关网站依据服务协议关闭各类违法违规账号群组317万余个。可以说，各级网信办是具有行政许可、处罚、强制等行政职权的，其行政主体资格没有争议。

在适用法律方面，《中华人民共和国网络安全法》是各级网信办的“行政组织法”。除此之外，重要的行政法律规范还包括《全国人民代表大会常务委员会关于加强网络信息保护的决定》（与法律效力相同）、《互联网新闻信息服务管理规定》（国家互联网信息办公室令2017年第1号、类似于部委规章）、《互联网信息内容管理行政执法程序规定》（国家互联网信息办公室令2017年第2号、类似于部委规章）等。

四、组建新设

组建新设，是指在整合原来分散于不同部门职能的基础上，新设立一个全新的部门。组建新设的模式实际上是结合了“职能优化”和“机构合并”两种模式的特征。组建新设的部门往往以一个或多个部门为基础，整合吸收其他部门的部分职能，从而成立一个全新的部门。相应地，原来由其他部门适用的法律规范由新成立的部门继续适用，其在这些法律规范调整的范围内成为新的行政主体。

例证：组建新设应急管理部。

《方案》借鉴俄罗斯联邦紧急情况部的模式，整合13个部门的全部或部分职责，设立应急管理部，作为国务院组成部门，以提升中央政府应对各类灾难和事故的能力。应急管理部是在原来国务院直属机构国家安全生产监督管理总局（简称安监总局）的基础上组建而来，因此原来安全生产领域的全部职责由该部承继。而同时其又吸收了其他12个部门的部分职责，因此其职责远远大于之前的安监总局，还包括消防管理、应急管理、防汛抗旱指挥等职责。

相应地，应急管理部也成为了《中华人民共和国消防法》、《中华人民共和国防洪法》等法律规范的适用主体。但上述法律规范也亟待修改。因为这些法律规范规定的主管部门分别是“国务院公安部门”、“国务院水行政主管部门”，明显与机构改革后的职能分工不符。同时，也需要注意的是，应急管理部虽然整合了13家部门的职责，但这其中也包括了具有独立行政主体地位的部委代管的国家局，即中国地震局。因此，《中华人民共和国防震减灾法》规定的“国务院地震工作主管部门”应指中国地震局，而非应急管理部。

五、机构转型

机构转型，是指原来机构的性质发生了重大变化，譬如由行政机关转为监察机关、由具有行政权的军事机关转为应急救援机关（武警消防部队）等等。转型后的机构因为其已经不属于行政机关，且不再行使行政权，因此不属于行政主体。

例证：监察委员会。

监察委员会属于本次宪法修改后新增加的国家机构类型，也由此形成了全国人大之下的“一府一委两院”的新政权运行模式。《方案》将国家监察委列入党中央机构序列，是因为国家监察委与中纪委合署办公，也可以说国家监察委是依托于中纪委履行法定职权，这与改革之前的中纪委、监察部的体制具有相似性。

国家监察委是依据《监察法》行使宪法和法律赋予的监察权，其本身是行使国家监察职能的专责机关，不是行政机关，不同于改革之前的监察部，因而不能成为行政诉讼的被告。《监察法》生效后，原来的《行政监察法》同时废止。至于今后各级监察委还能否适用国务院制定的《行政机关公务员处分条例》等行政法规作出政纪处分，有待进一步探讨。

关联的题外话

机构改革方案已经公布有一段时间了，涉及的相关部门也都在陆续组建、整合之中，其中有的已经挂牌、运转。例如，刚刚结束的清明小长假，往年由国家旅游局公布的假日旅游市场信息，今年已经由文化和旅游部对外公布。但改革的配套工作迫在眉睫，如何在机构改革的过程中保障行政管理的有效运行，对党政机关和司法机关都是新的考验。当下，两个方面的工作进展值得关注：

一是期待各部门“三定”规定的尽快出台。“三定”即定部门职责、定内设机构、定人员编制。当下由于行政组织法的不完善，“三定”规定事实上起着组织法的功能，尤其是对于一些法律规范过于原则、部门职责容易交叉的领域，必须依赖编制管理部门制定的“三定”规定才能确定法定职责的具体承担部门。

二是期待及时系统修订现有法律规范。职权法定是依法行政的首要原则，也是人民法院审查行政行为合法性的首要判断因素。对于一些法律规范较为笼统的规定，修法并不迫切，这主要是指那些整体合并的机构，因为职责的整体吸收，也就成为了相应法律规范规定的主管部门。例如，新成立的国家市场监管总局就是现行有效的《中华人民共和国公司登记管理条例》、《中华人民共和国产品质量法》等法律法规的“工商行政管理机关”、“产品质量监督部门”。

而对于一些非常明确的法律规定，修改就显得必要，例如，上文提到新组建的应急管理部的职责中包括原来水利部承担的防汛抗旱职责，但现行有效的《中华人民共和国防洪法》规定的防洪主管部门仍然是“国务院水行政主管部门”。“国务院水行政主管部门”的指向性很明确，就是指水利部；同时，《中华人民共和国水法》也同样规定了“国务院水行政主管部门”，而全国水资源的统一管理和监督职责仍然在水利部，该项职责并不在本轮机构改革的调整范围。

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