土地确权过程中存在的问题及方案探讨

土地确权过程中存在的问题及方案探讨

　　摘 要 我国土地确权活动早在2006年就已经开始试点工作，土地确权工作复杂、内容庞大，涉及人口众多，在开始之初，中央及各级人民政府就制定了实施方案，但在实施过程中，还是遇见了许多困难和问题，本文根据土地实践过程中出现的实际问题结合相关理论进行探讨，提出了加大宣传、设立专项资金、因地制宜等解决方案，以期为土地确权提供一些方案支持。

　　关键词 土地确权 专项资金 专项资金

　　作者简介：郭美宏，石家庄经济学院2013级研究生。

　　中图分类号：D922.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）02-061-02

　　一、土地确权基本制度介绍

　　（一）概念

　　土地确权是指按照法律法规政策的相关规定，将某一区域内的土地的权利状况（包括土地所有权、土地使用权、他项权利）进行确认和确定的活动。其主要内容是权利的边界及各权利的隶属关系。我国《土地管理法》规定，各级人民政府是土地确权的主体，其主要职责有：制定、修改、完善土地制度方面法律法规和政策；处理土地权属争议；负责土地权利登记和核实及发放证书。

　　（二）基本原则

　　土地确权是一个长期及负责的工程，其程序包括申请、核实、处理权属争议、登记等步骤，各步骤之间应在依据法律的基础上遵循以下原则办事：保护农民利益原则；依法确权原则；有利于生产生活原则；区别对待原则。这些原则是根据理论及相关地区试点经验进行总结归纳形成的，体现了土地确权的核心精神。

　　（三）土地确权政策依据

　　首次提出进行土地确权的文件是2008年10月中国共产党十七届三中全会发布的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，该规定指出“健全严格规范的农村土地管理制度”，要求“搞好农村土地确权、登记、颁证工作。紧接着，针对土地确权出台文件比较频繁的是2011年，连续有“十二五”规划纲要、农经发2011[2]号文件《关于开展农村承包经营权登记试点工作意见》、《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》三个文件出台规范土地确权制度。2013年2月1日出台的《中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》中也对土地确权登记进行了规定。

　　（四）河北省土地确权的程序及依据

　　按照河北省国土资源厅的相关文件规定，其土地确权的程序分为：程序发布通告、申请、外业复核、指界测绘、权属审核、公告、政府确权、登记审批、注册登记、颁发证书等10项步骤进行。由于我国农村承包地地籍管理混乱、村民和集体、村民之间历史纠纷较多，因此土地确权的依据就比较重要，通过试点地区的经验，一般以以下几份文件作为进行确定土地权利的材料和基本依据：土地详细调查过程中形成的土地相关文件（协议书，处理决定等）；土地调查资料；房产证明，人民法院判决书调解书等。

　　二、确认土地权利中产生的一些现象和问题

　　确认农村集体土地所有权颁发证书工作矛盾纠纷复杂、登记审批环节多，工作开展过程中出现了以下几个方面的问题。

　　（一）思想认识不到位

　　个别地区县区级政府特别是乡镇政府在思想上对农村集体土地确权登记发证工作不够重视，对登记发证的意义和目的认识不够，认为这是国土资源部门一家的事，属于一般性的业务工作，很多群众及少数基层干部没有充分认识到确权工作是涉及国计民生的大事，没有把该工作放在应有高度，而是将主要精力放在发展经济上，也没有把确权工作纳入目标责任考核，没有从统筹城乡发展、明晰产权、止访息诉、维护稳定和加快新农村建设的高度认识此项工作。

　　（二）工作配合不到位

　　在确权工作中有个别村干部怕得罪村民，不指界、躲避工作人员等一系列情况；部分群众认为搞不搞调查工作与我关系不大，都住了几辈子了，谁也占不去的。更主要的是一些群众认为此次调查工作在摸清相关产权后要收费；甚至有部分群众怕减少原来住的大院子面积，退回现在的大地块。

　　（三）协调沟通不到位

　　民政、林业、农业、乡镇政府和村社在农村集体土地确权登记发证过程中缺乏沟通协调，集体土地、国有土地界限不清，林权矛盾纠纷较多，加大了调处难度，影响了工作进度。

　　（四）权属争议解决不到位

　　由于历史遗留问题新引发的农村土地承包经营权之间的纠纷，村村之间、乡镇之间多有争议，一旦登记发证，这些隐藏的潜在矛盾就突现了出来，加上近年征地补偿的利益驱动，大家认识到了这个问题的重要性，所以在权属问题上出现了争议。

　　（五）权属资料不到位

　　由于历史原因，受多年来条件限制，多年来土地形成的权属资料不全。土地经过了几次大的变改，过去所有的土地登记、审批、图件都是纸质档案，由于自然灾害或人员变动或保管不善，使部分资料丢失，再加上以前确权登记发证需要一定费用，大家积极性不高。

　　（六）资金落实不到位

　　确权工作需要耗费大量的人力物力和财力，需要政府的大力支持。虽然工作经费纳入财政预算，但是许多地方政府财政紧张，没有大笔的拨款一次性用于此项工作经费，国土部门争取地方财政较为困难，县区本级地方财政本来已经困难，拿出一部分支持该工作也完全不现实，出现了经费资金筹集迟迟不到位，影响了工作进展和积极性。

　　（七）宣传舆论不到位

　　对于农村土地确权登记发证工作，部分地区都没有大张旗鼓的进行宣传，从城市到农村，很少见到横幅、标语等宣传品，电视、广播也宣传的不多，如果把这项工作像计划生育工作那样进行宣传，那么农村集体土地登记发证会家喻户晓的。

　　三、完善农地确权问题对策探讨

　　（一）大力开展宣传工作

　　确定土地权属工作涉及到亿万农民朋友的利益，且该工作艰巨复杂，任务难度较大，一不留心可能导致百姓的反感和不支持，此次确权是针对农村土地所有权、使用权及他项权利进行确定，不是针对土地的分配进行调整。宣传工作要把握此次土地确权工作的内容和精神进行，形式要多样化。只有将该工作的内涵和精神讲透，才能得到老百姓的支持，工作人员也才能积极的工作。 　　（二）妥善解决权属争议问题，分情况探寻解决方案

　　解决土地权属纠纷，首先要依法进行，依据的法律主要有《土地管理法》、《不动产登记条例》等法律规范，以法律为准绳，避免产生新的纠纷；其次，要分情况进行处理，对于违反宅基地和建设用地管理规定，但是符合国家总体规划和有关用地政策的，可报土地确权领导小组批准后进行登记，同时告知违法建设人的违法情况；针对小产权房屋，我国法律明文禁止，但是可通过对违法建设人进行处罚、收购、或通过征用转为国有用地等方式，使该房屋符合现有法律政策规定后进行确权登记。

　　（三）对于权属来源不规范及户主无法到场指界情况，结合相关证据和依据法律规范进行综合判定

　　针对复杂的权属情况，要坚持尊重历史，面对现实的原则；政策和法律并用原则，利用已经形成的文件、证书等证据。对于权属资料不全的情况，除依据原来资料外，应进行试点走访，结合第二次土地调查和年度变更调查的数据进行综合判定；对于无权属来源证明的，应根据土地利用现状、村名调查笔录、或邻地地主指界等方式进行认定，合理确定权属。对于土地荒废无户主的，将土地交付集体重新进行分配。对于指界困难的，要结合相关的规定和证据进行划定。

　　（四）农村集体土地确权登记发证工作的资金筹集问题

　　资金是否充裕是关系能否有力、迅速完成土地确权工作的一个关键问题。土地确权工作是涉及千万家农户的民生工作，关系到农民的土地利益，更关系到国家的土地安全和粮食安全、社会稳定。解决资金问题应从以下两个途径进行： 首先、各级政府机关应设立专项资金；各级政府机关都肩负着土地确权的工作任务，应将财政收入进行从新分配，结合本地区实际情况，设立专项资金用于开展土地确权工作。其次、通过向上级部门争取；上级部门一般都具有较强的财长能力，其税收都高于下级政府，上级部门在设立专项资金时应考虑下级政府的财力状况，留取部分资金用于支持下级政府工作。

　　（五）设立培训组织中心，对土地确权工作人员进行培训

　　土地确权工作涉及方面众多、法律法规政策知识复杂、技术技巧性工作较多、实践性较强，对工作人员的综合素质要求层次较高。各级人民政府应针对该工作的复杂情况及自身肩负职责开展集中学习和培训工作，大致应从以下两个方面着手：首先，组织专家团人员研讨相关法律、法规和政策后进行培训；土地确权工作涉及法律法规较多，且政策性突出，工作人员应熟知法律法规知识，避免在工作中出现违法违规现象或者出现在农户咨询时不能答疑的情况。通过专家研讨，可以明确土地确权过程中常用法律法规和问题，以便开展工作。其次，应先选择部分地区开展试点工作，总结经验后在全区域进行推广。

　　（六）组织社会工作人员参加、特别是社会学工作者和法律工作者

　　社会工作人员和法律工作人员在这方面工作中，法律知识丰富，并且在长期的工作实践经验中掌握了丰富的办案、处事技巧。他们的参与能够为工作人员出谋划策，特别是一些复杂问题，他们能够及时提出合理的解决方案和技巧，将矛盾化解在事前。

　　（七）坚持民主制度，信息公开要充分、邀请农户参与整个过程

　　我国宪法规定了民主制度及公民的监督权，土地确权工作应坚持公开、公正、透明的原则，将土地确权的信息告知农户，重大事项的决定可以组织听证会邀请农户参加，以便做出合理合法的决定。

　　综上，土地确权工作是关系国计民生的事项，是从老百姓立场出发，维护广大农民和农村集体的利益为目的的一场调查活动，其目的是为了有序推进农村土地管理制度。通过对农村土地进行确权登记，可以有目的的规范农村的住宅建筑，保护农村耕地，有利于农村的建设。同时，该工作也是农村土地管理制度改革的一部分，对于农村现阶段的土地权属纠纷的解决提供好的途径，有利于农村社会的稳定。

　　参考文献：

　　[1]周世恩.确权登记的“困”与“谋”.中国土地.2012.

　　[2]杨静.农村土地确权工作中存在的问题及对策.人民论坛.2013（8）.

　　[3]周世恩.当前农村集体土地确权登记发证工作存在的困难与难题及探索解决的对策.中国土地.2012（6）.

本文来源：https://www.2haoxitong.net/k/doc/757210740a4e767f5acfa1c7aa00b52acfc79cf3.html