前言
大家好！这个专题我想给大家介绍一个题目，那就是中国行政管理体制改革30年。我们回顾过去是为了更好的正视现在，我们回顾过去是更富有责任的面向未来，所以今天我的这个专题分三个部分。第一个部分2008年之前的行政管理体制改革；第二部分2008年之后的行政管理体制改革；第三部分探索建立大部门体制的有关问题。这是我今天上午的三个部分。
第一个部分是2008年之前的行政管理体制改革。首先让我回顾一下2008年之前五次行政管理体制改革的亮点。所以在第一个单元内我给大家汇报的第一个问题是亮点。
从1978年到2008年之间进行过五次行政管理体制改革。中国是高度集权的单一制国家，我以国务院的行政管理体制改革为例，分别是82年一次、88年一次、1993年一次、1998年一次、2003年一次、1978年—2008之间这五次，加上08年3月那次集中的国务院行政管理体制改革一共是六次。
82年那次改革最大的亮点从学术观察的角度，我把它概括为两句话，一是减少是副职，二促进了干部年轻化。
所谓减少了副职就是当时根据改革的一个成果，这个成果最终体现在《国务院组织法》当中。根据《国务院组织法》的规定各大部委的副职至少两个，最多四个，不能超过四个。1982年的《国务院组织法》体现的是1982年国务院行政管理体制改革的一个成果，所以2008年3月份新一轮的国务院机构改革之时有一个部委是一个部长、九个副部长，广受社会诟病，它是有缘由的，因为它与《国务院组织法》是不一致的，这是它的第一个成果。
第二个亮点就是促进了干部的年轻化，就是大家所知的干部四化方针，从那时以来一直是严格执行，这是1982年这次改革最大的亮点。1982年这次改革跟我们后来说的转换政府职能关系好像不大，但是1982年这次改革确实是一个重要的基础，1982年这次改革的亮点是两个。那么1982年这次改革它试图解决什么问题呢？它试图解决的问题是副职过多的问题。我记得当时有一个部委，应该是冶金部，冶金部有一个部长、26个副部长，严重的影响了行政效率的提高，所以说1982年这次改革给我们留下了丰厚的政治遗产。
1988年这次改革最大的亮点是提出了转变政府职能是机构改革的关键，其余的没有给我们留下太多的东西，仁者见仁、智者见智。从学术观察的角度，1988年这次国务院的机构改革最大的亮点，我给它概括为提出了转变政府职能是机构改革的关键。我们现在经常说 “转变政府职能是行政管理体制改革的核心”，也大概是始自于1988年的这次改革。
1988年这次改革它试图解决什么样的问题？1988年这次改革试图适应中国的经济体制改革已经从农村过渡到城市的基本的现实。我们长话短说，1988年的这一次国务院机构改革就是为了落实十三大报告的决定，十三大报告是用三分之二的篇幅论述中国的政治体制改革的基本部署，机构改革是其中的之一。但是后来由于种种原因，1988年的这一次改革取得的成效比较小。至于什么原因？我相信大家应该都是特别特别清楚的。
第三次改革是1993年。1993年国务院这次机构改革最大的亮点就是明确了以服务于建立社会主义市场经济体制为目标导向，这是它最大的亮点。但是1993年这一次改革也有遗憾，我记得1988年那一次改革把机械电子部合并了，到了1993年这次改革不知出于什么原因又把它分开了。既然是建立与社会主义市场经济体制相适应的行政管理体制，那专业经济部门应该是越少越好，不是越多越好。机械电子部在1993年从合并又走向拆分，不知是出于什么原因，这应该是1993年那一次国务院机构改革的一次遗憾。
第四次改革是1998年。1998年那一次国务院机构改革是改革开放以来力度最大的一次机构改革，它最大的亮点、突出的标志是撤销了十个工业专业经济部门。
现在有一句话是这样概括的，除了烟草专卖局之外，几乎所有的工业专业经济部门通通撤销了，这是它最大的贡献。那么1998年这次改革主要是为了解决什么问题呢？主要是为了解决机构设置与社会主义市场经济之间的尖锐矛盾。一句话，不撤销工业专业经济部门，中国特色的社会主义市场经济就无法健康发展。所以1998年的这次改革它的贡献最大，我们今天还享受着它的成果。
第五次的国务院机构改革是2003年。2003年的这次国务院机构改革它开始注重市场监管和社会管理。比如说FDA食品药品监督局就是在2003年国务院机构改革中开始建立健全的。
这是从1978年到2008年之间这五次国务院机构改革它的亮点，请允许我再重复一下。
1982年，它最大的亮点是减少了副职，促进的干部年轻化；1988年这次改革最大的亮点提出了转变政府职能是机构改革的关键；1993年这次机构改革最大的亮点是明确了以服务于建立社会主义市场经济体制为目标导向；第四次1998年的这次改革它最大的贡献是撤销了十个工业专业经济部门；2003年这次国务院机构改革最大的特点是开始注重市场监管与社会管理。这是我给大家说的第一个单元的第一个部分。
从1982年到2003年，五次国务院机构改革最大的亮点，请大家看下面一副图表。这副图表是从机构数量的变化来看的，请大家看1982年的时候国务院各类机构是100个，到2003年的时候，国务院各类机构是51个。
所谓的各类机构指的是四类机构，一、国务院办公厅；二、国务院组成部门；三、国务院直属机构；四、国务院办事机构。
国务院的四类机构1982年的时候是100个，2003年的时候是51个。我们从机构的数量来看是减少了49%。
好，请大家再看下面一张图。这是从国务院机构总人数的变化，这张图表明1982年的时候国务院在京人数是5.1万，到2003年国务院在京工作人员是3.2万。也就是说从1982年到2003年，我们经过五次国务院的机构改革机构数量在减少，人数也在精简。这是给大家做的一个初步的介绍。
第二部分，我给大家介绍一下30年中国行政管理体制改革的转折点。第一部分跟大家说了从1978年—2008年这期间五次国务院机构改革的亮点。第二部分我想给大家说一下行政管理体制改革的30年它的转折点是什么？从我自己的学术研究来看，我把2003年战胜“非典”作为30年中国行政管理体制改革的一个转折点。
2003年之前，历次国务院机构改革，历次从中央到地方的行政管理体制改革，我给它概括为四句话。
一、它是以效率为价值导向；
二、以促进经济建设为目的；
三、以GDP的增长为主要的目标；
四、以转变政府的经济职能为基本途径。大家可以仔细琢磨一下是不是这样？2003年的历次行政管理体制改革另外一个说法叫2003年之前的历次机构改革，它基本上是围绕着四句话展开的，以效率为价值导向，以促进经济建设为目的，以GDP的增长为主要目标，以转变政府的经济职能为基本途径。
今年是2008年，我们面临着严重的国际金融危机，大家想一想1998年我们面临的同样是严重的亚洲金融危机。1998年，我们经济发展的环境依然是艰苦的，是非常严峻的。大家可以回想一下1998年之后有一些地方出台的经济适用房政策，它最终的价值和目的是为了谁？经济适用房从名词上，从字面上理解它应该是针对弱势群体的。但是从1998年到今年10年过去了，我们看一下，过去那些经济适用房都是谁买了？是不是买经济适用房的人都是社会弱势群体，在我的观察来看不是，有一些专家学者、有一些电影明星，甚至有一些层次很高的领导购买了经济适用房，其实当时的经济适用房名为关注民生，实质上是刺激经济增长。所以我把2003年战胜“非典”之前作为一个大的阶段，2003年战胜“非典”之后，我把它作为第二个阶段。
我用学术上概括2003年之前的行政管理体制改革和2003年之后的行政管理体制改革它是规则间的选择，2003年之前的行政管理体制改革和2003年战胜“非典”之后的行政管理体制改革，我们不管它角色变不变，但是剧本开始在变、方向在变、导向在变，为什么呢？2003年战胜“非典”之后，我们的党和政府从中汲取了深刻的经验和教训。
我记得当时我们尊敬的温总理在国家行政学院做演讲的时候他说，“长期以来我们存在着一条腿长一条腿短的问题，所谓一条腿长的腿是指经济调节、市场监管（尽管也有一些不完善的地方）；所谓的一条腿短的腿就是社会管理和公共服务。”如果我没有记错的话，好像总理在那次演讲中还说了那样一句话，“人都快死了，要那么多GDP干吗？”所以2003年战胜“非典”之后的行政管理体制改革它进入了一个新的境界，试图谋划新的发展方向。
我也给它概括了成四句话：一、以科学发展观为价值导向；二、以建设服务型政府为目的；三、以全面促进四个建设为目标；四、以全面履行政府的社会经济职能为基本途径。2003年战胜“非典”之后的行政管理体制改革，它进入了一个新的导向。
我们也可以这么说，方向已经指明，前进的方向已经指明，但是道路依然曲折，2008年爆发的三鹿奶粉事件还是说明了这个问题。
那么战胜“非典”之后，我们方方面面都进行了一种艰苦的探索。到2007年，十七大报告召开的时候中央明确提出要加快行政管理体制改革的步伐。
在这次十七大报告当中，我们的总书记明确的指出要加大机构整合力度，探索建立职能有机统一的大部们体制，健全部门间协调配合机制。
从2007年10月15号十七大召开到2008年3月11号，我们国务院前任秘书长华建敏同志做国务院机构改革方案的说明，在这短短的几个月的时间，社会的学术界可谓是一石激起千层浪，围绕着什么叫大部门体制，如何建立大部门体制纷纷建言献策。概而言之从2007年10月15号到2008年3月11号，这期间社会各界关于大部门体制提出了六大猜想。
猜想之一是建立大能源部；
猜想之二是建立国土建设部；
猜想之三是建立大文化部；
猜想之四是建立国家工商总局；
猜想之五是建立大交通部；
猜想之六是建立大农业部。这六大猜想在国务院机构改革方案中有的已经体现出来了，有的只是一种部分的体现，有的还没有体现出来。2008年3月11号，关于国务院机构改革方案的说明没有体现出来的，将来它不一定不体现出来。所以我还是在这个地方提醒关心中国行政管理体制改革的仁人志士，稍微关注一下2007年10月15号到2008年3月11号之间社会直接提出的这六大猜想。这六大猜想在一定的意义上它体现了一种社会的呼声，体现了一种民众的心声。2008年的人代会之后，国务院机构改革方案尘埃落定，但是说的很清楚，不毕其功于一役，那么具体说来国务院的机构改革中关于大部门体制改革有八项内容。大家看图，我在这个地方就不给大家重复了。
这个地方我要给大家强调的是关于地方政府大部门体制，中共中央国务院在关于地方行政管理体制改革的意见当中已经做了明确的表述。地方的大部门体制的指导意见跟国务院已经进行的大部门体制改革在具体部署上实际上还有一些区别，最重要的区别是三点。
第一，在中共中央国务院关于深入地方政府机构改革的意见当中，明确的提出要加强对农业和农村工作的综合管理与统筹协调，进一步完善服务农业、农村、农民的管理体制。文件上的这句话，我把它理解为大农业体制。大农业体制在中央是没有实现的。从这个意见来看是要求、提倡、鼓励各级地方在行政管理体制改革当中，把它落到实处。我为什么这么说呢？因为关于地方政府机构改革文件是中共中央国务院关于深入地方政府机构的意见，它如果是方案的话就是强制性的要求，如果是一种意见的话就是一种指导性的要求。这是第一个区别。
第二个区别，请大家看这个意见当中明确指出加强文化领域综合管理，推进文化市场统一执法。这句话怎么理解呢？我也在学习，加强文化领域综合管理是不是指所有的文化领域都要统一起来综合管理，如果是这样的话善莫大焉，我们在大部门体制改革的推进上，至少在一个点上是取得了实质性的突破。
第二句话，推进文化市场统一执法，这个也很重要。但是相对于加强文化领域综合管理来说，它层次更低一些，难度更小一些。在我的心目中最好是同时做到加强文化领域综合管理、推进文化市场统一执法。这一点，与国务院的机构改革在具体部署上也是不一样的。2008年的这一次国务院机构改革没有涉及到这个问题，没有做到加强文化领域综合管理、推进文化市场统一执法，应该是这样的。
第三，中央与地方关于大部门体制的比较的第三点，文件当中明确提出要健全基层管理体制，要做到便民高效，文件说要健全基层管理管理体制。
刚才跟大家说了两个点，第一个点是亮点；第二个点是转折点。那么最后给大家做一下小结，最后这个小结就是难点。
行政管理体制改革30年，我们行政管理体制应该朝哪个方向前进？应该说是比较清楚了。最关键的是继续深入行政管理体制改革依然有它的难点，这个难点不同的人有不同的概括合理解。在我的学术研究和观察当中，我个人认为部门利益的刚性存在是继续深入行政管理体制改革的最大障碍。别的障碍有没有啊？好像也有。我们就在行政管理体制改革这个范围来讲的话，部门利益的刚性存在是深化行政管理体制改革的最大障碍。
从目前来看，没有人否定全心全意为人民服务，没有人否定改革开放，没有人否定要建设服务型政府，也没有人否定公务员应该是人民的公仆。但是改革如果涉及到部门利益的时候，尤其是对部门利益有比较大的调整的时候，改革的力度还是异常艰难的。这次国务院的机构改革，包括未来的地方机构改革它不是毕其功于一役，是有集中的改革，有阶段性的改革。所谓的集中的改革就是以一个时间点为标志，一般的来说是以人代会的召开为标志，以政府的换届为标志进行一次集中的改革。改革完了之后在两届政府之间也要进行一些涓涓细流式的改革，集中的改革我把它概括为滔滔江河式的改革，那么两届政府之间的这个改革就属于涓涓细流式的改革。不管你是集中式的改革还是平时的改革，都要以弱化部门利益作为一个打通障碍、开辟道路一个主要的关注点。
在我们国家实现部门利益有两种独特的方式，一是部门职权利益化；二是部门利益法定化，方方面面都应该高度关注。也有的同志在问，在不断的追问，向别人追问，向自己追问，是不是就我们国家有部门与部门利益，所谓的西方发达国家他们没有部门利益？根据我的观察，中国的各级政府部门有部门利益，所谓的西方发达国家的部门同样有部门利益。部门利益都有，但是中国和西方发达国家部门利益的实现方式是不一样的。西方的部门利益的实现方式是要钱不要权。简单地说是到国会去吵预算，去要更多钱；我们国家部门利益实现的方式是既要权又要钱，是通过要权来要钱，这是问题的关键所在。从这个意义上说，真正的要消除部门利益，其中一个不可否认的方面就是要把我们国家的预算制度做到法定化、科学化、规范化。
这是第一部分，第一部分我用了半个小时的时间，把2008年之前的机构改革给大家做了一个简单的介绍：第一个是亮点；第二个是转折点；第三个是难点。可以说第一个单元的第一部分我给大家介绍了三个点。
第二部分。第二部分我想给大家介绍一下2008年之后的行政管理体制改革，这一部分比较枯燥，但我还是建议大家耐下心来，静下心来听我把这一部分说完，这一部分也不会占用很长的时间，大概也是半个小时。2008年之后的行政管理体制改革这一部分，我想跟大家一道我们再一次学习2008年十七届二中全会关于深化行政管理体制改革的意见。
中国的经济发展有五年规划，中国的行政管理体制改革到2020年之前，我们的十七届二中全会提出了一个比较完整的关于深化行政管理体制改革的意见。到目前为止就是中国的政治体制改革既没有五年规划，也没有什么样的意见。
关于深化行政管理体制改革的意见，我想跟大家共同学习一下它的指导思想。
它的指导思想是深化行政管理体制改革要高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照建设服务政府、责任政府、法制政府合廉洁政府的要求，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，做到权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力。请大家高度关注最后一句话，关于深入行政管理体制改革的意见它的指导思想最后一句话是为全面建设小康社会提供体制保障。指导思想的每一句话都非常重要，这个地方大家如果想把握，从2008年到2020年之间，深入行政管理体制改革的指导思想，我提醒大家高度关注两个点。
第一、按照建设四个政府的要求，按照建设服务政府、责任政府、法制政府和廉洁政府的要求。按照这个要求最后落脚点是什么呢？落脚点是为全面建设小康社会提供体制保障。这是第二个单元的第一部分——指导思想。
第二，深入行政管理体制改革的基本原则是五个基本原则，这五个基本原则也特别的重要，我给大家稍微地说一下，加深大家的印象。
原则一，必须坚持以人为本，执政为民，把维护人民群众的根本利益作为改革的出发点和落脚点。深入行政管理体制改革它不是个别人、少数人的兴趣，也不是个别领导的偏好，行政管理体制改革必须让老百姓见到实惠、得到好处。
原则二，必须坚持与完善社会主义市场经济体制相适应，与建设社会主义主政治和治国家相协调。这个地方请大家稍微注意一下，过去我们谈深入行政管理体制改革一般来说是单方适应。什么叫单方适应呢，只要与完善社会主义经济体格相适应就可以了。现在不是这样的，在基本原则上有的学者把它概括为从单方适应迈向多方协调。什么叫多方协调呢，与经济建设相协调，与政治建设相协调，与社会建设相协调，与文化建设相协调，这是学者的一个论断。中央关于深化行政管理体制改革基本原则第二，它这个多方协调是概括为与建设社会主义民主政治和法制国家相协调，所以这个原则二从过去到现在也有一个变化。
原则三，必须坚持解放思想、实事求是、与时俱进，正确处理继承与创新，立足国情与借鉴国外经验的关系。
原则四，必须坚持发挥中央与地方两个积极性，在中央的统一领导下，鼓励地方结合实际改革创新。这第四个原则也特别的重要，请允许我再重复一遍。必须坚持和发展中央与地方两个积极性，在中央的统一领导下鼓励地方结合实际改革创新。
有的同志说经济体制改革30年是自下而上的，中国的行政管理体制改革30年基本上是自上而下的。经济体制改革自下而上，行政管理体制改革自上而下，这个话概括的有一定的道理，但是也不全面。在我看来中国行政管理体制改革重大的突出，很多的重大的突破是在地方首先得以实现的。我过去经常说一句话，我现在还不改变，那就是同经济体制改革一样，中国的行政管理体制改革在若干方面突破在地方，规范在中央。很多地方很多的重大的举措是在地方首先突破的，是群众创造出来的，待会儿我要给大家介绍。
我们现在说的大部门体制，大家如果有兴趣的话可以考察一下成都市高新区。成都市高新区的政府架构就是一种大部门体制，那早已经是大部门体制了，不是今天才大部门体制，从1991年开始就大部门体制了。它那个大部门体制从1991年开始到2008年17年间尽管经受了各种的压力，但是依然顽强地存在。我们现在谈大部门体制，17年前在地方就已经有了，所以说深入行政管理体制改革，中央这个地方说得特别的正确，是发挥中央和地方两个积极性，在中央的统一领导下鼓励地方结合实际改革创新。这就看各级地方党政领导了，中央的话是摆在这个地方，探索的空间已经提前预留，如果再做不出贡献，再做不出政绩来的话，那就要从自身找原因了。
原则五，必须坚持积极稳妥、循序渐进，做到长远目标和阶段目标相结合、全面推进与重点突破相结合，处理好改革发展稳定的关系。这是第二个单元的第二个部分，第二个单元的第一部分是指导思想，第二个部分是基本原则。
第二个单元的第三个部分是总体目标。目标不清楚，就好像大海当中的一个行程，一只船如果目标不清楚，不管来自于哪个方向的风都是逆风，所以说改革的目标一定要清楚。所以深化行政管理体制改革意见当中提出了到2020年要建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制，建设人民满意的政府。主要是要做到三个根本转变。
准确的说第一实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变。我把它概括为过去党和政府与人民一道创造财富，从现在开始面向未来主要的是党和政府创造环境，人民创造财富。就是实现政府职能向创造良好发展环境，提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变。
第二个，实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本的转变。第二个转变它的难度要高于第一个转变，实现政府组织机构和人员编制向科学化、规范化和法制化的根本的转变。
有的部门协管员的人数大大超过了行政编制的人员和事业编制的人员。在这种状况之下你那个编制管理谈何科学化和规范化，那个法制化更谈不上了。协管员到底是一个什么样的性质？协管员到底是一个什么样的编制？为什么有这么多的协管员？所以说我们的政府组织机构，特别是人员编制要实现科学化、规范化、法制化，任重而道远。还有些机关（39：50）那么多的工作人员，个别部门……人员和本部门的编制内的人员是一样的，你这个到底是啥意思？所以这个总体目标中的第二点，希望大家高度关注，实现政府组织机构和人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变。
第三个根本转变是实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变。第一个根本转变说的是职能；第二个根本转变是职能的载体；第三个根本转变是履行职能的方式。大家把握这个总体目标从这三个角度可能共同的把握。
第二单元的第四部分就是今后五年的任务。从2008年开始今后五年深化行政管理体制改革的任务，三个重点：一、加快政府职能转变；二、深化政府机构改革；三、加强依法行政和制度建设。
从这个地方开始请大家注意一下，我们过去政府机构改革和行政管理体制改革在文件当中，在我们平时的交流当中，日常话语系统当中它是容易混淆的，是相互通用的。我给大家做这个讲座说到现在这一段，我一会儿用政府机构改革，用行政管理体制改革也体现这一点。根据十七届二中全会深化行政管理体制改革的意见，从今往后，行政管理体制改革与政府机构改革就应该是两个概念。行政管理体制改革包含机构改革，机构改革不包含行政管理体制改革。我们用中央文件的话来说今后五年行政管理体制改革它有三项重点的任务：一、加快政府职能转变；二、深化国务院机构改革；三、加强依法行政和制度建设。
加强依法行政和制度建设也是未来中国行政管理体制改革的重要内容。过去，我们不大强调这一点，顶多是职能转变、机构改革，好像依法行政和制度建设是别的领域的事情，现在我们应该对这一点稍加关注。今后五年的这三个重点任务特别的重要，请大家允许我用大概十分钟左右的时间给大家做一下解读。这一段时间解读它的中心，我的内心想法是，你我共同再一次学习一下十七届二中全会关于深入行政管理体制改革的意见。
首先我跟大家一道学习关于今后五年当中的第一个重要任务。加快政府职能转变，我建议大家从三个方面去把握。首先从地位这个角度，一个人在一个组织当中，你要看一下自己的地位、摆正位、行为方式才能适当，说话办事才能妥帖。那么加快政府职能转变，它的地位是啥呢？是深化行政管理体制改革的核心，简单地说加快政府职能转变，它处于行政管理体制改革的核心地位，更简单地说四个字，核心地位。
原则。这个原则是两句话，把不由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好。过去我们的行政管理体制改革的原则，加快政府转变的原则可不是这么概括的。把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实做好。
职能的划转措施，我给大家概括为四个分开，两个更好的发挥，一个更加有效。第一个是地位，第二个是原则，第三个点是职能划转的措施。把不该由政府管理的事项转移出去，那么怎么转移呢？所以说这是第三个角度，我给大家概括一下，它是四个分开，两个更好的发挥，一个更加有效。
所谓四个分开，那就是加快推进政企分开、政资分开、政事分开，政府与市场中介组织分开，这是四个分开。市场中介组织的负责人就不要由党政机关的领导以及公务员担任了，否则怎么叫政府与市场中介组织分开啊？这是四个分开。
而两个更好的发挥，从制度上更好地发挥市场在资源配置当中的基础性作用，更好的发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用。
一个更加有效是更加有效地提供公共产品。地位，核心地位；原则两句话，把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好。那么职能转移的措施四个分开，两个更好的发挥，一个更加有效。四个分开，政企分开、政资分开、政事分开，政府与市场中介组织分开。大家不要说这个话听得耳朵都起茧了，听得耳朵起茧了，说明这个问题还没有解决，问题没有解决就要继续解决。两个更好的发挥，更好的发挥市场在资源配置当中的基础性作用，更好的发挥公民和社会组织社会公共事务管理中的作用。这个我们要顽强地坚持。
美国的次贷危机，美国的金融危机给全世界全美国造成了恶劣的影响，现在有人说美国出了那么大的问题是因为美国的政府管的太少了，市场太放肆了。我们为什么没有出问题呢？是因为我们政府管得多。这个话我们应该全面的理解，中国的问题和美国的问题应该分开来说。美国的问题可能是因为它监管不足导致的，中国的问题是由于干预过度导致的。我们不能因为这次国际金融危机是1929年以来最大的一次金融危机，就动摇我们的信念。在制度上我们要更好地发挥市场在资源配置当中的基础性作用，政府还是应该创造环境，要更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用。我们说得简单一点，党和政府在社会管理当中不能唱独角戏、跳独杆舞，管理社会还得靠社会本身。全心全意为人民服务，我感觉到全心全意为人民服务一个最基本的要求是要创造条件，让社会自己管理自己。一个更好有效是更加有效地提供公共产品，这是今后五年的第一项重要任务，加快政府职能转变。
第二项重要任务是推进政府机构改革。推进政府机构改革，这里面有这么六个要点。一、深化国务院机构改革；二，推进地方政府机构改革；三，精简和规范各类议事协调机构；四，推进事业单位分类改革；五，加快推进机构编制管理的法制化进程。推进政府机构改革是有五个要点，刚才我说了6个要点，可能是口误。
加强依法行政和制度建设，这是今后五年第三项深化行政管理体制改革的重要任务。加强依法行政和制度建设，这个里面有四个要点：一、加快建设法制政府；二、推行政府绩效管理和行政问责制度；三、健全对行政权力的监督制度；四、加强公务员的队伍建设。加强依法行政和制度建设当中，我请大家高度关注这四个要点当中的两个：一、推行政府绩效管理和行政问责制度；二，健全对行政权力的监督制度。
刚才大概用了不到一个小时的时间给大家说了两个部分，第一个部分是2008年之前的行政管理体制改革；第二个部分是2008年之后的行政管理体制改革。第二个部分主要是跟大家共同回顾和学习了十七届二中全会关于深入行政管理体制改革的意见。一个讲座如果是这样讲的话，大家不会感兴趣。第三部分我想给大家挑一个重点，跟大家详细地探讨，那么第三个单元就是探索建立大部门体制。
下面我给大家介绍本讲座的第三单元：探索建立大部门体制。前两个部分我们用了不到一个小时的时间对过去30年的改革做了一个全景式的描述，大家可能感到不精、不深、不透，下面我找一个点跟大家详细探讨一下。
坦率地说过去行政管理体制改革的30年，我们把能够做得基本上都做得差不多了，面向未来我们站在新的历史起点上到2020年之前，这一段时间摆在我们面前的是我们应该做，但是难度很大的一些硬骨头横在我们面前，应该是这样的。
那么我给大家介绍这个探索建立大部门体制就是摆在我们面前的硬骨头，它不是说随随便便的大部门体制。有的同志说什么叫做大部门体制？相同的或者是相似的一个事情交给一个部门来管理，这就是大部门体制。如果这么说的话，我们过去自从1993年以来我们搞的历次国务院机构改革就是搞大部门体制了吗？那不应该是。你比如说国家发改委相同或者相似的事情交给一个部门来管理，发改委就应该是典型的大部门体制了，中国的外交部就是一种典型的大部门体制了。如果大部门体制早已存在中国的话，为什么我们的中共中央总书记明确指出要探索建立职能有机统一的大部门体制呢？所以关于什么叫大部门体制？如何探索建立大部门体制呢？我想跟大家做一点探讨，以期引起大家的关注和共鸣。
首先我想跟大家说一下，我先给大家探讨一下到底什么叫大部门体制呢？我们的第三个单元的第一个部分就是大部门体制的内涵。
我个人的感觉是大部门体制它首先不是指部门的大和小，因为这个很难以衡量，它更不是指人员的多和少。部门的大和小、人员的多和少这归根到底它是由社会的需求决定的，归根到底是由管理者的需求决定的，标准也难以统一，公说公有理、婆说婆有理。
那么在我看来大部门体制它主要指的是一种政府的架构，它不是指部门的大和小，不是指人员的多和少，那么它指的是啥？它指的是一种政府的架构。我们平常经常说一句话：身体是革命的本钱。我在这个地方要套用这句话的格式：大部门体制是我们全面建设小康社会的一个本钱。身体是革命的本钱，大部门体制是落实科学发展观，全面建设小康社会的一个本钱，所以它是指的一种政府的架构。
这种政府的架构从理论上分析应该分为三个层次。一是行政决策中枢，行政决策中枢在国外指的是内阁组成人员，在我们中国内地指的是政府组成人员。第二指的是政府组成部门。第三指的是其他类型的行政机构。请大家再看一下这个大部门体制所涉及的这三个层次。千万不要认为这个大部门体制的探索只跟部门有关，跟行政决策中枢根本没有关系，那好像不是非常全面。也不要认为大部门体制的改革仅仅是政府组成部门的事情，其他行政部门类型的机构没有关系。你比如说承担行政职能的事业单位跟我没有关系，直属机构跟我没有关系，那也不全面。所以探索建立大部门体制它是指的一种探索一种特有的政府架构，这个政府架构涉及到三个层面，现在人们的关注点高度聚焦于政府组成部门，但是不仅仅是政府组成部门的事情。这是关于大部门体制的内涵，我的一个基本的看法，概括起来它不是指部门的大和小，也不是特指人员的多和少，它是指一种特有的政府架构，这种政府的架构是全面建设小康社会的一个本钱。
我就把大部门体制这一种特有的政府架构的三个本质特征给大家做一下介绍，什么样的政府架构就是一种大部门体制呢？它应该具有三个本质特征。现在我们大家特别特别关注的，讨论相对比较集中的，说的最多的是第一个层面，是相对较少的政府组成部门，覆盖政府的基本职能。
我首先给大家介绍一下到底什么叫相对较少的政府组成部门，覆盖政府的基本职能。
政府组成部门是《国务院组织法》当中的概念，政府的基本职能也是《国务院组织法》当中的基本概念。我记得是这样说的，说国务院的组织部门履行政府的基本职能，国务院的直属机构履行政府的专项职能，所以说它有政府的基本职能和专项职能之分。
在我们日常的政府管理的实践当中，国务院这个层级、省这一级它是分组成部门和非组成部门。所谓的组成部门在西方它是特指内阁部门，我们国家体制和西方不一样，我们是挂着西方的说法，就说政府组成部门。在中央，在国务院和省这一级有组成部门和非组成部门这一说，省级以下就没有这个说法了，相关的法律当中没有明确指出哪些是政府组成部门哪些不是。但是在日常的工作当中，省级以下的政府，市一级的政府、县一级的政府、乡镇一级的政府，特别是市县两级政府为了工作的方便，它还是区分为组成部门和非政府组成部门的。这是关于政府的组成部门。我们现在可以确定的是国务院这一级、省这一级有政府组成部门，有一些部门就是非政府组成部门。
大部门体制的内涵第一个要义是相对较少的政府组成部门覆盖政府的基本职能，至于说组成部门以外的其他类型的行政机构是不是少？那不一定。OECD是30个国家，我找到了25个国家的数据。OECD25个国家，它的内阁部门的设置用我们国家的话来说，政府组成部门的设置平均是16.6个。也就是说它政府组成部门（内阁部）设置是比较少的，但是在政府组成部门之外其他类型的行政机构一点都不少。
我们可以举一个例子，美国号称是典型的大部门体制的国家，内阁部15个，但是它的独立的机构是61个。爱尔兰这个国家从国土面积来看应该不算大，16个内阁部，16个政府组成部门，在此以外光在中央这个层次，爱尔兰就有134个独立机构，我们叫它AGENCY。德国，东西德合并之后，13个内阁部之外，另外还有36个独立机构也就是其他类型的行政机构。请大家回想一下我们刚才说它是一种特有的政府架构，它是三个层面。中间这个层次是组成部门，下面这个层次是其他的类型机构。德国是13个内阁部，其他类型的行政机构是36个。俄罗斯的国土面积是前苏联国土面积的70%，它现在是17个内阁部，是一种大部门体制的架构。除了17个内阁部之外，现在的俄罗斯还有其他类型的独立机构29个。所以说我们现在来搞大部门体制，它部门可能相对比较少，但是它是指相对较少的政府组成部门，覆盖政府的基本职能。相对较少，它是跟自己的过去相比相对较少，跟同等发展程度的国家相比相对较少。
其实，我们举例子的时候也没有必要开口谈西方。我们还是看一下、回顾一下我们的国务院的机构改革。我在第一个单元当中跟大家共同回顾了从1978—2008年这30年的行政管理体制改革，我特别给大家列举了从1982年到2003年，国务院这段时期的国务院机构改革。
1982年的时候，国务院的组成部门是51个，到2008年的时候国务院组成部门是27个。也就是说我们行政管理体制改革30年，我们国务院的组成部门减少了24个。我们将来搞大部门体制改革，探索大部门体制改革，完全是建立在过去改革的基础之上。你看我们改革30年，我们减少最多的是啥？是国务院的组成部门。应该是这样的，我们这个是有案可查的。至于说其他类型的行政机构，像国务院直属机构、国务院部委管理的国家局、国务院直属事业单位，对不起，数量不但没有减少，反而有增加的趋势。所以大部门体制改革的第一个要义是相对较少的政府组成部门覆盖政府的基本职能。
我们说了国外，说了中国的国务院，其实我们可以再看一下来自地方的案例。
请大家看这个成都市高新区管委会，它这个机构设置的案例。这个案例的数据是2008年3月份获得的，请大家看成都市高新区工委管委会一共设了 14个机构，其中机关工委还是刚刚最近从党工委组织部、人事劳动社会保障局翻出来的，原来比现在还少一个。从1991年以来，成都高新区党工委管委会、党政机构综合设置，一共设置了14个机构。这14个机构支撑了成都市高新区经济的高速增长。大家都觉得挺方便，当然成都市高新区里面的工作人员感到有一些压力，这种压力是体制带来的压力。
相对较少的政府组成部门，覆盖政府的基本职能，我们特别关注一下成都市高新区党工委管委会里面的经贸发展局。我们看一下它这个经贸发展局到底覆盖了多少职能？请大家看经济发展局的职能覆盖了公路、交通运输，覆盖了经济体制改革、经济发展规划、产业发展、安全生产、统计、统筹城乡、商务、金融物价、食品安全、水务，这就是相对较少的政府组成部门覆盖政府职能的一个经典的案例。这个案例在哪里？在中国；这个案例在哪里，在中国的内地；这个案例在哪里？在中国的基层。所以深化行政管理体制改革必须充分调动两个积极性，特别是地方的积极性。
大部门体制的第二个内涵是政府组成部门相对比较精干，行政决策的中枢核心化是现代行政决策中枢的发展趋势。红军长征的时候，最高的军事指挥小组是几个人，大家是清楚的应该是三个人。中国共产党是一个伟大的执政党，那么它的最高的行政决策中枢是几个人，大家也应该是很清楚的。决策中枢的核心化，它是决策科学化的一个典型的反映。现在有的同志说行政决策中枢太小了，是不是决策不民主？这是两个概念。行政决策中枢的核心化是现代行政决策中枢的一个发展趋势，决策的咨询阶段，这个阶段尽量的要长，咨询的范围要大。一旦到了决断这个环节，决策的中枢要小要核心化，你不要把决策咨询阶段的要求生搬硬套的决策中枢它的建设当中来，那就拧反了。叫政治生活民主化、管理生活科学化，我们的对政治生活的要求和对管理生活的要求是两个要求，这两个要求它也属于规则间的选择。
所以世界各国，特别是市场经济高度发达的国家它的行政决策中枢一般来说都不是特别大，从发展趋势来说它是决策中枢核心化，一般来说不超过20个人。日本的行政决策中枢就是内阁总理大臣、日本首相，是吧？加上它11个内阁部的一把手12个人。美国的联邦政府的行政决策中枢一共是20个人，我给大家数一下：总统、副总统两个、15个内阁部的部长，2+15是17。还有三个是谁呢？分别是美国总统办事机构当中的，美国总统办事机构里面有两个，一个是行政管理和预算局的局长，一个是军事办公室的主任，还有一个是美国独立机构当中的环境保护局，我们有的时候把它翻译成环境保护署。环境保护在中国很重要，在美国依然很重要，美国的环境保护机构不是一个内阁部。但是它是独立机构，它的负责人是美国联邦政府的内阁成员之一，美国的这个内阁成员是20个。英国也是20个以内，绝大部分市场经济高度发达的国家，它行政决策的中枢，尤其是中央政府（或者是联邦政府）行政决策中枢它人数都相对比较精干，不超过20个人。
我们国家的国务院的行政决策中枢它有自己的特点，我们过去的部门特别的多，在这个比较多的部门的前提之下，我们1981年的时候各类机构100个。一个行政领导管理100个机构，它不符合管理幅度必须适当的原则。所以说从那个时候就有分管领导体制，中国国务院的行政决策中枢，中国省一级政府的行政决策中枢，中国市县一级的行政决策中枢它有自己的特点。我这个地方给大家说两个。
第一，我们国家既有首长负责制，又有分管领导体制，这是我们国家的政府组成人员跟市场经济高度发达国家相比的一个根本性的区别。西方说是内阁成员，我们说是政府组成人员，它的内阁成员构成它的行政决策中枢，我们的政府组成人员构成我们的行政决策中枢。但是这个地方请大家千万要注意，市场经济高度发达的国家它就是首长负责制，没有分管领导体制，中国不行。大家想一想是不是这个情况？法国有总理没有副总理，美国有总统没有副总统，大家说美国有总统也有副总统，对，美国有总统有副总统。但是请大家注意美国这个副总统从来不履行分管职责，它是参议院的议长，等美国总统出现人事安全的时候等着接班。而中国不是这样子的，所以说中国这个首长负责制它是具有中国特色的首长负责制，它是既有首长负责制又有分管领导体制。这里面在这种领导体制之下，它就容易发生一些故事，到底什么样的故事，大家心里应该比我清楚得很。
第二，从我们国务院的会议制度来看，我们国务院有两种会议制度。一个是全体会议，二是常务会议。根据2008年，国务院工作规则第39条，国务院全体会议一般每半年召开一次。国务院的全体会议就是国务院的全体组成人员，国务院的全体组成人员有多少呢？37位，它是一般每半年召开一次。那国务院的常务会议呢，一般每周召开一次。这一点，我们跟市场经济高度发达的国家也是不一样。市场经济高度发达的国家它的内阁会议，没有说全体会议还有常务会议，它就是全体会议。我们国家为什么分为全体会议和常务会议呢？是不是跟我们的政府组成人员相对较多有关呢？应该是有关的，否则的话为什么分出两种会议制度了呢？
第三，行政首脑的办事机构应该成为政府的综合协调中心。刚才跟大家说了大部门体制的两个基本特征，第一个相对较少的政府组成部门覆盖政府的基本职能。我相信大家基本能够认可。第二，政府组成人员应该相对比较精干，我估计大家也能够认同我的观点。就是第三点，可能跟大家的意见不一致，我们也一块来讨论。大部门体制的第三个本质特征是行政首脑的办事机构应该成为政府的综合协调中心。
大家都在机关当中工作，都在组织当中工作，组织发展的一个基本矛盾那就是专业分工与综合协调之间的矛盾。
任何一级政府都要把它自己的职能，本级政府的职能分配各个部门，这叫专业分工。分工了之后必然要进行综合协调，专业分工与综合协调它是组织的一对基本矛盾。天下只要有两个部门，它也容易出现职责交叉，有专业分工就容易出现职责交叉，要出现职责交叉要步调一致，提高效率、取得效能，提高效率和效能就必须综合协调。现在这个问题关键点是综合协调在哪个地方比较合适？这里边比较拗口，我跟大家再简单地说一下。
有部门设置就必然有专业分工，有专业分工就必然有职责交叉和扯皮，有职责交叉和扯皮必然要有综合协调。那么最后就是一句话，专业分工与综合协调它是组织发展的一对基本矛盾，古今中外概概莫能外。现在的问题是啥？综合协调的点到底在哪个地方，是在国务院的办事机构呢，是在省级政府的办事机构呢，还是在国务院省一级政府、市一级政府的下面的某一个部门？你比如说国家发改委，比如说国家财政部等等。这个大家的意见还不是特别一致的。关于这个问题，我们现在正在探索，大家都可以贡献自己的聪明才智。
从发达国家来看，有了专业分工就要有综合协调，这个综合协调到底设在哪个地方比较合适，是设在一级政府的办事机构，还是设在其他的层次其他的部门里面？其实所谓的市场经济发达的国家，他们在发展的过程当中，他们在政府管理演变的过程当中，在不同的历史阶段也遇到这个问题。
我记得英国是1916年遇到了这个问题，1916年之前英国的中央政府只有首相的个人办公室，没有中央政府办公厅。当时的英国，它对部门的协调是通过哪个部门协调呢？是通过财政部来协调的。英国有一个传统，财政部的第一部长一般是由首相来兼任，但是首相不可能事无巨细把财政部的工作什么都做，所以真正管事的还是英国财务部的常务部长。1916年英国发现通过财政部进行综合协调效果不佳，所以1916年之后英国中央政府下定决心成立了英国中央政府的办公厅，主要的职责除了颁文、起草文件，除了办会召开各种会议，最重要的职责就是搞综合协调。
美国是哪一年这个问题出现的？是1937年。我们空口无凭，美国1937年美国的总统成立了一个行政管理委员会，另外一个名字叫布朗诺委员会，布朗诺是一个学者。1937年美国这个总统管理行政委员会，也叫1937年布朗诺委员会的报告当中有这么一段，请允许我给大家读一段。大家听后就会感觉到1937年美国的总统，美国的联邦政府在琢磨什么问题？这个报告当中是这样的：“几乎无人领导的政府和委员会管理，已经把美利坚合众国带到了崩溃的边缘。”说我们现在有点问题，实际上哪个国家没有问题呢？特别是在不同的历史发展阶段。
下面请大家继续看，从人的角度看，一个人（特指美国总统）怎么能完全了解100多个独立运转的重要机构的事务和问题，更不用说怎么才能负责对它们进行一般的指挥和协调。总而言之一句话问题很严重，怎么办？这是最关键的。
这个报告当中提出了五条建议，第一条建议与本题有关。在本报告提出了改进政府管理的五条建议，第一条是为了处理总统肩负的大量增加的行政管理责任，扩大白宫工作人员，就是扩大总统办事机构的它这个功能和工作人员。美国这个国家，我如果没有说错的话，美国这个国家达成共识非常的艰难，一旦达成共识它的效率非常的高。
从1937年出了报告，从1939年一直到1993年，请大家在看一下这张图表。美国总统办事机构的发展历程，从1939年到1993年，不管是共和党的总统还是民主党的总统，不管他们的证件如何的有差异？不遗余力的加强总统办事机构的职能和人员。请大家数一下，现在一共是几个？ 14个，怎么这么多呢，美国联邦政府的内阁部才多少？15个，从建国到现在15个。美国总统的办事机构从1939—1993年发展到现在，一共有14个办事机构。这14个办事机构是干吗？是总统的办事机构，是行政首脑的办事机构？为什么有这么多办事机构？综合协调。
这14个办事机构当中有一个机构请大家高度关注，那就是行政管理和预算办公室。美国的行政管理和预测办公室在美国联邦政府的综合协调当中，发挥着至关重要的作用。
协调和被协调是一种力量的对比，你没有协调的力量、协调的资源，你想去协调，那它可能协调的力度就受到一定的影响。我的观点非常清楚，我也不怕大家笑话，我也希望大家批评指正。我认为一级政府的综合协调中间既不应该在财政部，也不应该在发改委，应该在一级政府的办公厅。我就这个观点，现在这个观点很多同志不同意，不同意我们商量，我们可以讨论。刚才用了半个小时的时间给大家说了一下，跟大家共同探讨了一下什么叫大部门体制，我认为从这三个角度来界定大部门体制可能有利于我们大部门体制的探索和发展。我们现在探索实行职能有机统一的大部门体制。
第三个单元的第二部分是我国探索建立大部门体制的关键点。内涵嘛，大家可以商量。但是我们现在正在探索，理论我们关心，实践我们更加关心。所以说我国探索建立大部门体制的关键点，我给大家汇报四个点。一是价值定位；二是目的定位；三是目标定位；四是切入点。
首先给大家汇报价值定位。我国探索建立大部门体制，它到底想干啥？可以不可以不探索了？可以不可以假探索？工作有真工作假工作，有真探索假探索，我的回答是我们的大部门体制是全面建设小康社会的一个体制框架，我们的探索建立大部门体制它的价值定位说到底是为了建设服务型政府。建设服务型政府到底需要一个什么样的政府架构？一句话——大部门体制。
但是就中央和地方来说，它还略微有些区别。对中央来说它是实现对战略决策的统一领导；对地方来说它主要是提高政府的执行力。中央关于大部门体制的探索已经尘埃落定，我就不想展开跟大家汇报了。那么地方探索建立大部门体制正在展开，所以我想花更多的时间跟大家探讨一下地方探索建立大部门体制的价值定位。
地方探索建立大部门体制的价值定位是提高执行力，到底什么叫执行力？所谓的执行力就是三度一力，是行政正确决策的速度、力度和程度，是执行正确决策的能力。
如果用龚兰奇的语言来表述到底什么叫政府执行力的话，政府执行力是政府部门执行法律法规、方针政策、规划计划和决策政令的能力。
中央是高度集权的单一制国家，那么就对地方来说执行国家的法律法规，执行上级政府的规划计划、决策和政令，它至关的重要。我在这个地方稍微展开一下。对地方政府来说影响政府执行力提高的因素到底有哪些？它的因素有哪些？这个因素我们可以无限列举有限选择，我把影响地区政府执行力的因素归纳为三大类。
第一类是刚性因素。请看这张图，党委、人大、政协、社会组织、公众、媒体，这些因素对地方政府的作用是一种刚性的因素。党委领导政府，它能不是刚性因素吗？人大产生政府，它能不是刚性因素吗？政府是为老百姓服务的，公众和媒体它能不是刚性因素吗？它当然属于刚性因素。
第二类因素，属于弹性因素。请大家看一下，机构、职能、权责、干部、流程，这五个因素它属于弹性因素。为什么属于弹性因素呢？我们现在正在加大力度调整结构、转变职能，加强权责一致，提高干部素质、优化流程，所以说这第二类因素是属于弹性因素。这个弹性因素是指的是我们正在从这些因素入手，机构、职能、权责、干部、流程。我们正在加大力度从这几个要素，从这第二类因素，就是弹性因素入手来提升政府的执行力。党委、人大，我们现在没有花那么大的工夫去改党委和人大，是吧？所以我把那个党委、人大、公众作为刚性因素，机构、职能、权责、干部、流程作用提升政府执行力的弹性因素，我是从这个角度来理解的。
还有一类因素它是介入刚性因素和弹性因素之间。你比如说检察、督察、审计、考核、奖惩，这些原来就有，是不是？它是管理手段。原来有，现在把它做得更好，那也有利于政府执行力的提升。那么根据这个理论框架，影响地方政府执行力提升的有三大类因素，一刚性因素，二弹性因素，三弹性因素与刚性因素之间。
根据这个理论框架，我们国家行政学员有一个学习小组，对提升政府执行力的这个具体的因素做了一个问卷调查。我刚才说是三大类，还必须把它具体。我们这个问卷调查叫《制约政府执行力提升因素的问卷调查》，一共有15个因素。大家看了这张图表就完了，我不给大家一一列举了。第一个是政府转变职能不到位；最后一个政府执行过程中的纠偏机制不完善。我们的问题是在这15个因素当中，最影响政府执行力提升的前五个因素到底是啥？最后的结果就是这个。排在第一位的是政府职能转变不到位，排在第二位的是政府政绩评价考核机制不健全，排在第三位的是政府部门权责不匹配，第四位的是政府机构设置不科学，第五位的是政府部门的公信力不够高。请大家看一下从第一位到第四位，从政府职能转变不到位到政府机构设置不科学，前四个因素统统跟大部门体制探索有关，大家看是不是这样。
政府职能转变不到位，探索建立大部门体制是转变政府职能是最直接的途径。政府的政绩考核机制不健全，你权责不匹配，机构设置不科学，可以说跟大部门体制探索更加直接相关。各位，这是第一问，在15个因素当中排在前五位的影响政府执行力提升的主要的因素也给大家说了，也请大家稍加关注一下。
我们第二个问题就是在现有条件之下最有可能消除的制约因素是什么呢？我们让被调查者、请调查者排除前三位的因素。请大家看一下排在第一位的是政府工作管理流程不规范，请大家千万注意这一点。提升政府的执行力是各级地方政府探索建立大部门体制的价值定位，这个调查结果提醒我们从这个角度出发，你地方的探索建立大部门体制的时候，你就不仅仅应该搞局部的调整，而且还应该与工作的流程的调整和完善有机结合起来。简单地说地方探索建立大部门体制，必须跟工作管理流程的规范，跟管理流程的完善有机结合起来。这个好像在中央政府探索建立大部门体制的时候不明显，但是地方探索建立大部门体制跟中央应该有所区别。因为政府的层级严。
我们还是回到这个调查结果当中来。排在第一位的是政府的工作管理流程不规范。排在第二位的是政府政绩评价考核机制不健全；排在第三位的是政府的干部素质还不够高。这是说了一个价值定位。价值定位如果我们理清楚了，心中有数了我们探索建立大部门体制的过程当中，不管遇到什么困难我们能够咬紧牙关坚持下来。如果价值定位错了，那我们遇到一点困难遇到了一点波折，我们可能就会动摇。所以说根据价值确定目的，根据目的确定目标，根据目标确定途径，我们要高举价值。
第二个，探索建立大部门体制的关键点目的是啥？它的目的我概括为两句话。第一是实行职能的有机统一；二是转变政府职能。我认为这两句话是工作的两个层次，是工作的两个阶段。
从理想的要求来说最好毕其功于一役，实现职能的有机统一的同时转变政府职能。但是在具体工作当中，这项工作非常的复杂，涉及到利益的关系也比较微妙。所以我们在实践当中探索建立大部门体制，在我个人看来可以首先实现较低层次的目的，实现职能的有机统一。按照精简统一的要求把相同或者相似的事情尽量交给一个部门来管理。说的简单一点，原来稀里哗啦，你把它弄的一个部门去，实行职能的有机统一。这个有机统一应该是内在的统一，水跟油放在一块不是内在的统一。
转变政府职能，我在第二个单元跟我们汇报的时候说转变政府职能它也有一些要求，首先是四个分开，两个更好的发挥，一个更加有效，这个比较艰难。更加有效，就是更加有效地提供公共产品。两个更好的发挥，是在制度上更好的发挥市场经济在资源配置当中的基础性作用；更好的发挥公民和社会在社会管理中的作用。那四个分开，我想大家都耳熟能详了，这个要求比较高。一步实现当然求之不得，如果一时不能实现，第一步先实现政府的有机统一，与此同时创造条件、积累条件加快政府职能转变的步伐。我不知道这样说大家理解不理解，它的目的是两个层次。你如果说我一步到位转变政府职能，那可能一时还到不了位。所以我把它的目的定位有两句话，第一个层次实现职能的有机统一；第二个层次是转变政府职能。
第三，探索建立大部门体制，你是为了实现什么目标？用老百姓的话来说，用我们平常的语言来说探索建立大部门体制是为了解决啥问题呢？你如果目标不清楚探索建立大部门体制有成了无的放矢，我们就没有工作的动力了。关于探索建立大部门体制的目标，各个方面也有自己的概括。我想在座的各位也有自己的看法，我概括为三句话，大家看看也没有道理，我认为如果按照以下三个目标做的话可能更加清楚一些。
第一是加强与充实政府社会管理与公共服务职能。你的价值定位是为了建设服务型政府，你的目的定位，最终的目的定位是政府职能转变。政府职能转变转啥？三个根本转变。第一个根本转变，向创造良好的发展环境，更好的维护社会的公平正义转变，加强与充实政府社会管理与公共服务职能，这是第一个目标。你如果按照这个目标来考虑的话，目前的科、教、文、卫、体，尤其是食品的安全管理体制依然没有理顺。你如果不把它作为这个目标的话，刚才我说的它就不存在。所以说我如果没有说错的话，从我们一个青年教员这个理论分析来看，下一步大部门体制改革的重点应该是社会管理和公共服务领域，尤其是科教文卫体等，与人民的生产生活，特别是人民的生活密切相关的领域，你左顾而言他确实不行。这是第一个目标。
第二个目标是减少职责交叉，加强部门间的协调配合。你按照这个目标来考察我们的改革举措的话，应该会有一些新的发现。减少部门的职责交叉，加强部门间的协调配合，有的同志说现在条件不具备，先把这几个部门合起来建成一个大部门，其他的等着再说。搞了这一步发现坏了，原来的职责交叉不但没有解决，还更加严重。原来试图把部门间的外部的扯皮变为内部的协调，不但没有解决，反而内部的扯皮更加恶劣。你如果是这样的话，那个大部门体制改革的举措那就是不到位的。是不是这样理解呢？但是目标，第二个目标是减少部门的职责交叉，加强部门间的协调配合。我们在任何一个点上，任何一个个案上，任何一个预案的制定上是不是应该这样考虑？你如果是局限于目前各种利益的冲突，现在就这样了，是吧？过渡嘛。没有建设部门职责交叉，没有加强部门间的协调配合，那你这个改革举措也是不到位的。
第三，探索建立大部门体制第三个目标是克服权责脱节，强化行政问责。优化结构要理顺关系，理顺关系最终还是要强化责任，所以探索建立大部门体制要克服权责脱节，强化行政问责。你都实现大部门了，相同或相似的事情交给一个部门来管理了，那么你说管理的职权统一到一个部门里面去了，责任就是你的。你再出了问题，你再遇到引咎辞职的情况的话，左顾而言他那就没有道理了。所以说探索建立大部门体制的目标三是克服权责脱节，强化行政问责。目标必须清楚，不清楚我们的工作就失去了方向。目标不清楚，各级地方政府探索建立大部门体制的过程当中，你就不好评价你这个改革的预案和方案究竟是到位到什么程度，这是我给大家提出探索建立大部门体制目标的一个初衷。
最后一部分，探索建立大部门体制关键点当中的第四个部分叫路径选择。这个路径选择根据十七大报告，根据十七届二中全会，根据由于领导在全国人大中所做的国务院机构改革方案的说明，我给大家把这个路径选择当中我挑了两个点给大家介绍。
第一，按照精简统一效能的原则整合职能相近的部门，这是第一个路径，按精简统一效能的原则整合职能相近的部门，有的同志在日常工作当中，甚至在文件当中就说一定要按照精简统一效能的原则整合职能相近的部门，指的是一个事情交给一个部门来管理。这个话严格推敲起来不太周严。在座的各位也可能有抽烟的，你说一根烟是一件事情，还是一条烟是一件事情？这个理解不一致的话，一件事情交给一个部门来管理，在实践当中它是无法操作的。有的同志说水利部跟26个部门有职责交叉，可能是事实。但是我们觉绝对不能引申出一个结论来要把水利部跟着与之交叉的24个部门全部合并在一块。有一个同志说凡是管水的都应该由水利部门来管，另外的同志就反驳，眼药水也有水，眼药水也由水利部门来管吗？所以我在这里说按照精简统一效能的原则整合职能相近的部门，不要把它简单理解为一件事情交给一个部门来管理。
我们更加关心的是按精简统一效能的原则整合职能相近的部门，突破口在哪里呢？你总要有一个突破口，我想的不是完全成熟。我觉得这个突破口应该同时符合四条标准，那就最好了。那么这个标准是一个学术的标准，不是一种法律的标准。
第一个，部门的职责交叉有目共睹。第二个，部门职责交叉带来的问题已经获得共识。第三，所涉及的管理和服务对象特别广泛。第四个，通过现行协调机制解决不了既定问题。现在不是有分管领导吗？有一些问题不是老问题吗？为什么不能通过协调加以解决，有些事情协调了多少年了？不是一年两年了。有的问题20年，你也没有协调下来，根在哪个地方？你有些问题实在是咽了哑巴说了话，没有办法通过大部门体制解决。我们不是怀疑大部门体制的偏好，大部门体制最终是要解决问题的。所以请允许我再重复一下，按照精简统一效能的原则整合职能相近的部门，它的突破口最好要应该同时符号四条标准，有关决策者你应该关注，有一些领域符合这四条标准，那我就可以动手了，就可以加以改革了。一、部门职能交叉有目共睹；二、部门职责交叉带来的问题已经获得共识；三、，所涉及的管理和服务的对象特别的广泛。人民群众你给了之后欢迎你、支持你。第四、通过现行协调机制解决不了既定问题。这是第一个路径。
路径二，我们要按照中央的要求是实现决策权、执行权、监督权既相互制约，又相互协调。从十七大到十七届二中全会，从十七届二中全会到有关的文件关于深化行政管理体制改革的论述当中，决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调提的是特别特别清楚的。所以在这个地方我愿意跟大家共同探讨一下。
中编办有一个解释，所谓的决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调运用到行政管理体制改革中指的是政府系统内部的机构设置与相互关系。我如果没有记错的话，它是这么论述的。所以说现在方方面面从学术和实践后的探讨，我从学术的层面我谈一点看法，供大家批评和指正。
到底如何实现呢？我的第一个观点是机构三分的可行性比较小。有的同志说中国的各级政府的机构要划分三种类型，一是决策类机构，二是执行类机构，三是监督类机构。我认为这种可行性比较小。谁是我们政府的监督机构？清楚得很啊，监察机构和审计机构。你说谁是决策机构？这个就不好说了。我们各级政府都有公安部门，你说公安部门里面这个公安局是决策局，那个公安局是执行局，这个讲不太通，所以说机构三分的可行性比较小。
从机构上把政府系统的决策权、执行权、监督权三权分立和协调，在中国的古代出现过，但是我们现在回不了过去，我们要面向未来，不是走向过去，走不了。所以说我的基本观点是机构三分的可行性比较小。我们的隋唐时代，我们封建社会若干时期，尤其是隋唐时代它把这个行政权力当中在政府系统当中，它又把它做了一种三种权力的划分。
请大家看皇帝是执政者，政府是行政者，行政它又把它划成三种权力。决策权为中书省，执行权归尚书省，监督权归门下省。中书起草、门下分拨、尚书执行，这就是比较完整的决策权、执行权、监督权在政府系统内部的三权的划分。从中央到地方按照这种划分也没有法律依据，实践操作当中难度也比较大，到底有多大的可行性呢？到底有多大的必要性，也不是特别的清楚。
好了，机构三分的可行性比较小，我否定了一种可能，我就必须提出来我应该提出来哪些途径是可行的。我认为三种途径是可行的，我也叫三点推论。就是决策权、执行权、监督权三权分立和协调具体运用到行政管理体制改革当中，怎么运用呢？我的初步的想法是三点。
第一点，焦点在于人力资源、财政资源、项目资源的分配和使用。人力资源、财政资源、项目资源的分配和使用。我们当前各级政府要有效地应对金融危机，实际上采取积极的财政政策，什么四万个亿，二十万个亿，十万个亿，什么说法都有，反正是政府要救市，政府要刺激经济增长，怎么刺激经济增长？归根到底还是由部门去花钱。部门去花钱就存在一个项目资源分配的问题，目前这个状况之下不是全国人大去分钱，是部门分钱，部门分钱部门监督它容易出问题。所以你是四万个亿也罢，刺激经济增长是四万个亿也罢，十万个亿也罢，二十万个亿也罢，是好事情，是一种理性的选择。但是千万不要在刺激经济增长的过程当中产生新一轮腐败，怎么办？在行政管理体制改革的过程当中不是有一个要求嘛，加强对行政权力的监督嘛，我们的刺激经济增长的过程当中要加大监督。我说一句不该说的话，刺激经济增长应该跟深化行政管理体制改革有机结合起来，千万不要现在因为又要刺激经济增长了，行政管理体制改革可以放一放，这个好像不太对吧，不太部分妥当。这是第一。
第二，三权分离和协调切入点是决策和执行的分离。决策是利益的划分，执行是利益的实现，监督是利益的一种校正，最关键的是决策和执行的分离。利益的划分和利益的实现，这两个层次如果弄分离了之后，让利益的划分者去执行利益的实现者，让决策者去监督执行者，决策者有极大的兴趣和积极性去监督执行者。
有的同志说，决策、执行、监督三权的分离和协调，为什么你单单强调决策和执行的分离呢？决策和执行的分离应该说是比较清楚的，特别是从垂直管理的层次来看。我记得管理学大使西蒙有一句话，从上下级关系的角度来看，从垂直管理这个角度来看，上级确定目标，上级实现目标，上级决策，下级执行。当然，下级也有决策，下级的决策在上级看来就是执行。这个是很清楚的，上级决定目标，下级实行目标。下级当然有决策，但是这种决策在上级看来就是执行嘛，所以说决策和执行的分离它是在一个垂直的层面可以相对的分开了。当然你非要强调它不可分，那么它就不可分了。但是你要把监督再纳进来它就复杂化了，决策者可以去监督执行者。
上下级之外政府体制之外的社会监督面面方方方方面面，它就跟决策和执行的感到不一定是一种水平的关系，它是一种多侧并举的关系，它是一种立体的关系。所以你非要把决策、执行、监督搅合到一块去的话，有的时候搅不清楚。在搅不清楚的前提之下，我们不如从头来。切入点是决策和执行，你先把它分开。分开了之后决策者有积极性监督执行者，这样决策者去呼唤创造条件让面面方方方方面面，特别是社会公众和新闻媒体监督执行者，这个不是蛮好嘛。工作不是有个先来后到嘛，这是我的第二个观点——切入点是决策和执行的分开。
我的第三个观点是组织调整和管理流程的再造应该有机的统一。千万不能把它划成两张皮，划成两张皮就麻烦了。各级地方政府在深入行政管理体制改革的过程当中千万不能仅仅搞组织的调整，机构的合合并并，应该把组织的调整和管理流程的再造有机统一起来，这个地方具有一定的操作性。所以再给我大概十分钟的时间，我把这个问题说的更加的清楚一点。
就是组织调整跟管理流程再造怎么能有机统一起来，管理流程的再造一般来说有两种方式：第一种方式是指水平优化；第二种方式就是垂直优化。政府管理流程的再造一般来说有两种方式，一是水平优化，二垂直优化。
所谓的水平优化它是指将分散在不同部门的相关工作整合或压缩为一个完整的工作，或者将分散的资源相对的集中，由一个组织负责运作，从而可以为服务对象提供一个单一的接触点。你政府管理如何的高级如何的有效率，我不知道。我老百姓的切身体验是我办事方便不方便？我的成本低不低，就是便民优化。
这个水平优化我给大家举了一个例子，大家如果有兴趣的话通过各种方式关注一下成都市政务中心原来过去由串联审批现在改为并联审批这样一个案例和实践，也跟踪一下它的发展。
2007年7月份之前，在成都，一个娱乐企业的审批时限是54个工作日，它是串联审批。2007年7月份之后，他们由串联审批改为并联审批，所谓的并联审批实际上就是串并联审批。法律规定有先后顺序的依然按照法律的顺序，区分出先后顺序，法律并无明文规定有先后顺序并联审批。我们长话短说，还是在成都，还是娱乐企业的审批，过去审批时限是54个工作日，改革之后由并联审批变为串联审批之后它的工作时限由54个工作日变为现在的7个工作日。效率提高了没有？当然提高了。便民高效了没有？当然便民高效了。我去申请的时候你政府部门在那个地方忙活，我跟政府部门之间我不是一对多的关系，是一对一的关系，是点对点的关系，我对立一个工作点。这就叫水平优化，将分散的不同的工作部门整合和压缩为一个完整的工作；或将分散的资源相对集中，有一个组织负责运作，从而可以为服务对象提供一个单一的接触点。说白了这就叫集中审批，集中服务。
咱们坦率地讲，这一轮地方政府机构改革并不是每一个部门都有这个大部门体制改革的任务。但是我们各级地方政府的在深入行政管理体制改革过程当中，要通过水平的流程再造使各个部门感觉到自己也纳入了这个改革的过程当中，也在为便民高效，为建设服务型政府贡献自己的一份力量，这是政府流程再造的第一个方式叫水平优化。
水平再造的第二个方式叫垂直优化，叫垂直优化。垂直优化是按照决策和执行相对分离的原则，管理和执法相对分离的要求，相对区分决策层和执行层，以达到决策者监督执行者的目的。请允许我再重复一下，这个比较拗口。什么叫垂直优化呢？管理流程的垂直优化是指决策与执行相对分离，决策和执法相对分离，决策和执行相对分离，在地方政府当中一般不这样表述，一般是管理和执法相分离的要求，学术上是决策和执行相对分离的要求，相对区分决策层与执行层以达到决策者监督执行者的目的。
国务院各部门的“三力规定”陆续的都出台了，如果大家感兴趣的话请你关注一下那个卫生部跟食品药品监督管理局之间这两个部门的三力的规定。那么食品药品监督管理局，我习惯上把它称为中国的FDA。有的人就问那个FDA，中国的食品药品监督管理局，特别是那个药品监管那一块1998年不是刚刚从卫生部划出去吗？食品的监督是2003年加进去的，是吧？药品监管这一块不刚刚从10年之前划出去吗？10年之前划出去，10年之后怎么又划进来了？98年划出去，08年又划回来什么意思？有的同志戏称1998年划出去叫改革，2008年划回来叫创新。
本人对这个问题一时也难以理解，也打电话问了有关知情者，有关知情者告诉我说10年之前划出去了，10年之后划回来了，为啥呢？说分离了之后才知道相处的美好，所以又划回来了。这个到底是啥意思呢？这位同志给我做了一下解释。
他说1998年药品监管这一块从卫生部划出去，我们强烈的感受到两点。第一，医疗管理和药品管理是不能分开的，是不能分割的，分工不能分割。药品管理和医疗管理不能决然的分割，过去两个部门互不打搅，你就有点分割了。
第二点，2003年把食品监管这一块加进来之后，我们强烈地感觉到食品安全的综合监管由卫生部牵头比由FDA牵头会更加有效。所以就有这两点基本的认识，当然还有其他的考虑，FDA现在是卫生部部委管理的国家局。
大家跟我一样还会关心第二个问题，你过去是分开，现在合到一块，是不是完全合到一块。大家去看一下，看三力规定不是这样的。卫生部根据现在这个三力规定，我如果没有解读错的话是卫生部管决策，FDA管执行。
卫生部管什么决策？管医药的标准制定权、规划制定权、政策制定权。FDA干啥？FDA是根据国家的法律法规、根据卫生部的决定进行市场监管、进行一线执法。这样卫生部跟FDA之间的关系既是一个大部门体制改革的范例，又是一个管理流程优化的一个范例。我提醒大家高度关注一下。好了，谢谢大家，谢谢大家如此耐心听我做这个讲座，非常感谢大家！
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