论人民调解与行政调解、司法调解的衔接配合

论人民调解与行政调解、司法调解的衔接配合

赤田镇司法所 陈江尧

我国历来都有调解的传统，大部分当事人都有息事宁人和厌诉的心态，故调解制度和工作在我国蓬勃发展，弥补了司法裁判在功能上的缺陷和不足。现阶段我国并存着司法调解、行政调解和人民调解作为社会矛盾纠纷解决的机制。这三种机制各有各自的特点和优势。笔者从三种调解的互补和衔接的可行性分析，阐述三种调解的并存对社会和谐的意义。

行政调解是指由行政部门主持的，根据国家政策、法律，以自愿为原则，在分清责任、明辨是非的基础上，通过说服教育，促使双方当事人互谅互让，从而达成协议解决纠纷的活动。但行政调解虽具有当事人自愿，相对灵活的特点，但不具有法律强制执行力。

　　人民调解，是由人民调解委员会的专职调解员，以“老娘舅”的身份主持调解民事纠纷，对双方进行说服教育，规劝疏导，促使纠纷各方互谅互让，平等协商，自愿达成协议。人民调解的调解成本低，效率高，只要人民调解员在场即可调解，但它与行政调解一样，属于诉讼外调解，所达成的协议均不具有法律上的强制执行力。但人民调解达成的调解协议可以请求人民法院进行司法确认，并且不收诉讼费，司法确认后法院出具的确认书具有强制执行力。

　　司法调解则是如行政调解和人民调解未达成协议的，或达成协议后反悔的，当事人可提起诉讼。诉讼过程中可以在法官的主持下进行司法调解，这种调解方式最大限度发挥法律的优势，可确保疑难案件能在短时间内得到有效解决，减少当事人的讼累，兼具灵活多变和法律强制力的优点。

一、三种调解之间的互补

人民调解又称诉讼外调解。是指在人民调解委员会主持下，以国家法律、法规、规章和社会公德规范为依据，对民间纠纷双方当事人进行调解、劝说，促使他们互相谅解、平等协商，自愿达成协议，消除纷争的活动。

人民调解作为一项具有中国特色的法律制度，是诉讼程序之外化解矛盾、消除纷争的有效手段，是提高公民法制观念和道德水平、推进基层民主法制建设的有效途径，是新时期维护社会稳定的“第一道防线”。基层人民调解委员会中的人民调解员由于长期工作、生活在基层，他们最了解本辖区内发生纠纷的原因、特点和规律。在处理案件时，他们主要运用日常生活中掌握的涉案人物及事件的背景知识、“地方性知识”来解决纠纷。这些因人民调解员长期的共同生活，相互知根知底而获得的地方性知识使得调解人对于许多涉案事实免于求证。而且人民调解不收取费用，这对一部分有“惧怕诉讼”心理的当事人来说，求助于人民调解将更有利于矛盾纠纷的迅速化解，是人民司法工作社会化的体现。

但是， 由于进行人民调解的司法调解员很多都是“半路出家”缺少一定的法律专业知识，而且人民调解具有较大的随意性,致使当事人调解的自愿难以保障，难以充分体现公正公平的目的，而且调解的结果在效力上缺少强制性和权威性。这对人民调解扩大社会影响力产生了一定的障碍。

而司法调解，则是指在民事诉讼过程中，由法院审判人员主持的、双方当事人就民事争议通过自愿协商，达成协议的活动和结案方式。它是一种由法院审判人员作为第三者介入当事人双方的民事、经济纠纷中，而后通过双方当事人的合议解决纠纷的方式。民商事案件的当事人之间往往有着千丝万缕的联系，解决纠纷后仍然要在一起工作、生活。司法裁判针对的仅仅是个案而言，解决的是分清是非，划分责任，结果易导致矛盾激化，不能根除矛盾，化解纠纷。而司法调解是通过做深、做透当事人的思想工作，彻底消除矛盾，解除心结，理顺社会关系，可以有效地减少“民转刑”案件的发生。

司法调解作为重要的诉讼机制，使诉讼更加人性化，诉讼当事人可以平等地协商，自主选择。当事人对纠纷的真相和自己的利益所在十分清楚，经过自愿选择的处理结果，应当最符合他们自己的利益需求，也最接近当事人追求的实体公正。调解结案更符合司法公正的实质要求。法官保持中立的立场，通过依法分别做双方当事人的思想工作，促使双方当事人互谅互让，从而实现当事人利益最大化。而且调解内容不受诉讼请求范围的限制，有利于促成当事人一并解决纠纷的相关事项，彻底化解矛盾。

但是，查清事实、分清是非是判决的前提条件。现行民诉法中规定诉讼调解要遵循“查明事实，分清是非”的原则，混淆了判决与调解的界限，不利于办案效率的提高和诉讼成本的减少,影响了司法调解的程序利益。其实，调解的含义本身就包括对某些界限不清的事实、责任含糊不究，互谅互让，以达到既解决纠纷又不伤和气的目的。由于法官对诉讼双方不了解，对调解的可行性、可靠性很难考证，从而导致对另一方当事人所信赖的利益的损害、司法资源的浪费。这在刑事附带民事案件的调解中尤为突出。在刑事调解中被告人面临刑事责任的承担，因此其真实意愿的表达受到很大的顾忌，有时为了免受可能的刑事处罚，而违心接受不合理的调解内容；原告人则为了尽快得到经济上的赔偿，也会违心地放弃追究被告人的刑事责任。司法调解的这些不利因素正是人民调解所能克服的。

而行政调解是国家行政机关处理平等主体之间民事争议的一种方法。国家行政机关根据法律、行政法规的相关规定，对属于本机关职权管辖范围内的平等主体之间的民事纠纷，通过耐心的说服教育，使纠纷的双方当事人互相谅解，在平等协商的基础上达成一致协议，从而合理地、彻底地解决纠纷矛盾。

行政调解是在国家行政机关的主持下，以当事人双方自愿为基础，以国家法律、法规及政策为依据，以自愿为原则，通过对争议双方的说服与劝导，促使双方当事人互让互谅、平等协商、达成协议，以解决有关争议而达成和解协议的活动。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中指出要“完善矛盾纠纷排查调处工作制度，建立党和政府主导的维护群众权益机制，实现人民调解、行政调解、司法调解有机结合……把矛盾化解在基层、解决在萌芽状态”。

行政调解协议虽然不具有强制执行的法律效力，但它的性质是合同，应当按照法律对合同的规定来处理相关问题，并按照法律对合同的有关规定对消费者进行进一步的保护。行政调解与法院调解相比，同人民调解一样，属于诉讼外调解，所达成的协议均不具有法律上的强制执行的效力，但对当事人均应具有约束力。因为，行政调解和人民调解一样，均是在自愿的基础上所进行的调解活动，按照现有法律规定，当事人对所达成的协议，都应当自觉履行。因此，可以说行政调解所达成的协议，仍应与人民调解所达成的协议一样，对当事人具有约束力。

通过分析人民调解和司法调解、行政调解的优劣特征，我们可以清楚地看到，人民调解存在的劣势往往又是司法调解和行政调解的优势，人民调解和司法调解、行政调解之间存在着很强的互补性。在我国的传统法律文化中，邻居解决纠纷的第一选择极可能是寻求和解或调解，或者退到别的路子逐渐忘却，总之是不希望立即诉诸法院寻求司法救济。这是我国传统的法律文化使然，是厌讼的“和为贵”的诉讼文化所产生的必然结果。和的目的无非是家庭成员之间、社会关系之间、同事之间、朋友之间、企业之间、各行政区域之间为了各自的利益而相互沟通，或者通过他人的撮合达到资源共享、共同发展的目标。传统社会矛盾纠纷主要以婚姻家庭、继承遗产、邻里纠纷等平等主体之间的矛盾纠纷为主，具有单一性、内部性和不易扩散性等特点。这种矛盾很适宜知根知底的人民调解委员会用人民调解来化解。在新形势下，随着改革开放和利益格局的调整、城市建设不断推进，矛盾纠纷类型、轻重程度等都发生了质的变化，主要是征地补偿、拆迁安置、企业改制等平等主体之间的矛盾与不平等主体之间的矛盾相互交织，而且一定程度不平等主体之间的矛盾纠纷占多数，居主导地位，矛盾纠纷越来越多，越来越复杂，也越容易激化，具有复杂性、多样性、群体性、综合性等新特征。针对这一系列新型的社会矛盾，应当寻求基层人民调解组织的鼎力相助和大中型企业的通力合作，运用行政调解具有国家干预性的特征，发挥人民调解具备的广泛社会干预性的优势，并根据最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，从实践层面推动人民调解与司法调解、行政调解的有机结合，实现三种调解的功能互补、资源共享，达到司法调解、行政调解和人民调解的有机衔接。

2、三种调解之间的衔接

根据《中华人民共和国民事诉讼法》、《人民法院组织法》、《人民调解委员会组织条例》等法律法规规定，指导人民调解工作是人民法院的一项法定职责。人民法院要根据法律的规定，指导人民调解委员会依法调处民间纠纷，维护公民的合法权益。在审理涉及人民调解协议的案件时，对合法有效的人民调解协议，应当依法予以保护；对按照司法解释无效或者可变更可撤销条件的人民调解协议，应当依法予以纠正。行政机关要认真履行职能，做好人民调解工作的管理指导工作。使人民调解那种把矛盾解决在基层、把纠纷化解在萌芽，小事不出村组、大事不越乡镇的独特功能得以充分显现，最大限度地起到解决社会矛盾，维护一方平安的第一道防线的作用。以集中人民调解和民事审判的力量，最大限度发挥人民调解的工作优势，避免民事纠纷激化和当事人结怨，降低当事人的诉讼成本，有效地减轻诉累以维护司法审判的权威和尊严，真正意义上发挥法院调解的功能，实现“公正与效率”的司法目的。

行政调解也应同法院调解和人民调解一样，均应在查明事实、分清是非、明确责任的基础上，说服当事人互谅互让，依照法律、法规及有关政策的规定，让双方当事人自愿达成协议解决争端。因此，合法和自愿是调解必须遵守的原则。另外，行政调解和人民调解一样，还必须坚持保护当事人诉讼权利的原则。这实质与自愿原则是紧密相联的。如果当事人不愿经过调解，或者经过调解达不成协议，或者达成协议后又反悔的，一方或双方当事人都有权向人民法院起诉。这是法律赋予每个公民的诉讼权利。对于调解的方法，有多种多样的灵活方式，这要跟具体的调解人员的知识和经验有关。但总的说来，在调解过程中应做到深入调查研究，虚心倾听当事人的意见，弄清案情，以和蔼耐心的态度，耐心细致的讲理讲法，动之以情、晓之以理，以理服人，坚持说服教育、方便群众的工作方法。

我国社会生活的各方面还存在着一些矛盾和问题，影响社会稳定的因素依然大量存在。无论在城市还是在农村，常常由于邻里纠纷、家庭矛盾、土地及承包纠纷等得不到有效调解而导致违法犯罪，甚至发生严重恶性刑事案件。因此，完善人民调解与司法调解、行政调解的互补和衔接对社会的和谐与稳定有着重要的实际意义。因为，调解作为一种纠纷解决方式在我国有着悠久的历史，已经潜移默化地融合到我国的政治、哲学、宗教、伦理、道德、社会民情和民族心理素质之间。三种调解，都是以当事人双方能够接受的方式解决矛盾，不仅了结了纠纷，而且能够较好地消除双方当事人思想上的障碍，不出现或少发生申诉、上访和强制执行的问题，节约了司法资源，减轻了当事人负担，从而实现了公正效率及社会的和谐。

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