独立董事制度的解析与反思
蔡奕 副研究员
一、独立董事制度的历史源起与我国沿革
独立董事是地道的“舶来品”，但美国等西方国家实行独立董事制度的历史并不源远流长。最早与独立董事有关的法律规定要追溯到1940年美国《投资公司法》，它要求投资公司董事会至少40%的董事必须是“非利益相关人士”。独立董事制度的全面兴盛是在20世纪70年代之后，由于当时美国一些著名大公司的董事会纷纷卷入公司贿赂的丑闻中，而机构投资者和高度分散股权结构下的小股东无力对上市公司管理层施加有效监督，SEC遂于1978年批准纽约证券交易所引入一项新条例，即要求本国的每家上市公司“在不迟于 1978年6月30日以前设立并维持一个全部由独立董事组成的审计委员会(Audit Committee)，这些独立董事不得与管理层有任何会影响他们作为委员会成员独立判断的关系”，独立董事制度才最终在美国得以确立。
公司卷入丑闻只是独立董事制度产生的导火索，英美国家一元制的公司治理结构才是独董制度发端的根源所在。由于在一元制公司治理结构中不设立监事会，故董事会集决策与监督职责于一身，管理层法律上或事实上掌握了公司控制权。此外，由于英美上市公司的股权分散特征显著，股东无力对公司进行有效的控制和监督，上市公司更容易出现管理层侵蚀损害股东利益的情形。因此，独立董事在笃信“分权和制衡”的英美国家推出，并不是偶然的。
20世纪90年代，随着公司治理中股东大会虚置化趋势的加剧、董事会功能的弱化以及市场选择和评价机制的形成与完善，英美法其它国家随之掀起了一场公司治理中的“独立董事革命”，独董制度逐渐在英国、香港等具有英美法统的国家和地区全面实行。尤其是 安然事件发生后，美国对独立董事制度做了新的要求，2001年美国国会通过的萨班斯法案规定每个上市公司必须拥有50%以上的独立董事，2002年纽约证券交易所在新的公司治理原则中要求在纽交所上市的公司董事会必须有半数以上的独立董事，并且更加严格地界定独立董事的资格。甚至属于大陆法系的德国、日本、法国等国都不同程度借鉴了独立董事制度。
我国1993年《公司法》虽确定了股东大会、董事会、监事会和经理构成的公司治理结构，但并未规定独立董事制度。1997年中国证监会发布的《上市公司章程指引》允许但并非强制上市公司设立独立董事。同年，国家经贸委与中国证监会联合发布的《关于进一步促进境外上市公司规范运作和深化改革的意见》率先在海外上市公司强制推行独立董事制度，明确要求境外上市公司董事会换届时，外部董事应占董事会人数的1/2以上，并应有2名以上的独立董事。中国证监会2001年8月公布了《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》，开始在上市公司全面推行独立董事制度。同年，中国证监会要求基金管理公司建立独立董事制度。2002年1月中国证监会与国家经贸委发布的《上市公司治理准则》在第3章专节规定独立董事制度。
2005年新修订的《公司法》第123条明确规定：“上市公司设立独立董事，具体办法由国务院规定”，第一次从法律层面明确了独立董事的法律地位。根据新《公司法》的上述规定，中国证监会于2006年5月起草了《独立董事条例(草案)》，并已上报国务院审查。
二、独立董事制度的政策目的――两大法系的比较
独立董事制度在英美法系国家的率先推出，其政策目的在于通过增加外部董事，来防范“内部人控制”。传统公司法理论奉行为股东利益最大化的目标而经营公司，董事被看作股东的代理人或受托人，股东的利益为其最高和唯一目标。董事依附于股东，二者意志合一，董事没有独立意志，独立董事自然无用武之地。在这种理论指导下，形成了公众公司由股东选择董事，董事监督公司的高级职员，再由公司的高级职员代表股东经营公司的体制。这一体制有效运作的前提是股东意志能够充分贯彻到董事和管理层环节，代理成本不高。
但自20世纪20年代以来，英美国家股权结构发了巨大变化，股权越来越分散，普遍出现了所有权与经营权分离的现象，董事会逐渐被以总经理为首的管理层操纵，股东意志与管理层意志出现背离。为此，英美法系国家纷纷推出了独立董事制度，其首要目的在于制衡过于强势的董事会和管理层，实现董事会决策利益取向的多元化。
如此就产生了一个疑问，如果说“一元制”的英美法国家设立独立董事是为了分权和制衡，那么“二元制”的大陆法系国家如日本等国为何也采用了独立董事制度? 根据有些学者的研究结论，在“二元制”架构下，独立董事与监事会的职能并不完全重合，政策目的着力点有所不同。监事会是天然的权力制衡工具，用来实现对董事会和高管的财务、业务和行为监督和制衡，独立董事则作为监事会的补充，充当股东利益和公司利益的平衡者，这个角色可能因国家的不同也有所区别。例如在日本、韩国这样股权比较集中的国家，引入独立董事更侧重于加强对大股东权力的抑制，有效协调大股东和小股东间的利益冲突。
比较而言，我国独立董事制度设立的政策目的存在着严重的“先天不足”，1993年《公司法》仅规定了监事会制度，未规定独立董事。此后境外上市的公司设立独立董事主要目的在于满足在海外交易所上市的形式要求。中国证监会2001年8月公布的《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》也仅笼统说明独立董事制度的建立是“为进一步完善上市公司治理结构，促进上市公司规范运作”。可以说，相当长时间里，我们对独立董事制度政策目的的认识是比较模糊的。
2005年《公司法》修订的相关起草说明中，对独立董事制度的设立初衷终于有了比较明确的解答：“原公司法设计将监督权分配给监事会在实践中并未取得预计的成效，由于监事会对董事会的监督是外部机构的监督，既不掌握重大决策权又无董事任免权的监事会，其监督权难以真正制约董事会，这种制度设计的结果也就导致新监督模式的选择，独立董事就是选择董事会内部监督模式的体现&;#61628;&;#61628;为了加强对上市公司董事会决策过程的监督，强化对大股东的制衡机制，更好地维护广大中小股东的利益，法律对上市公司设独立董事提出了要求。”
由此可见，我国设立独立董事的政策目的相当复杂：(1)管理层试图用独立董事制度解决监事会制度难以解决的董事会决策监督问题，将董事会决策监督由监事会外部监督过渡为独立董事内部监督;(2)独立董事还承担着制衡大股东权力，抑制“一股独大”在公司治理中负面影响的职能;(3)独立董事还具有保护中小股东利益的职责。
三、我国独立董事实际运作与政策目的的背离
独立董事在我国的实际运作存在独立性不足、未恪尽勤勉尽责义务、监督效果不佳等问题，“花瓶独董”、“古董独董”、“不懂事的独董”成为业内热议的话题，独立董事的实际运作与管理层所希望达到的政策目的出现了一定的背离。这种背离，既有独立董事制度先天设计的原因，也有独立董事制度在实践中后天演变的因素。
首先，独立董事被赋予多重政策职责，可能影响独立董事的定位和独立意志表达。维护公司利益、制衡大股东、保护中小股东三个政策目的尽管有时是统一的，但在大多数时候并不完全一致。独立董事很难在履行职责时同时兼顾上述政策目的。
其次，独立董事作为整体或阶层而言，可以有统一的政策目的，但独立董事作为个体意志的独立表达者，其对政策目的的理解可能各有差异。尤其在政策目的不清晰或产生歧异的时候，独立董事可能根据自己的立场或偏好，作出各自的利益取向选择。
第三，尽管有法律的强制性规定，但独立董事的独立性在实践中仍受到立法局限、提名任免、任期、薪酬、人脉诸多因素制约，独立董事不独立或不完全独立的现象仍较为普遍。所以，尽管管理层赋予独立董事保护中小股东的职责，但中小股东和独立董事之间没有直接的利益关联，并受到利益相关者(大股东、公司、管理层)的干扰，所以保护中小股东只能依赖独立董事的道德良知和社会责任，而非制度约束。
最后，我国独立董事实践存在着一些特殊问题，制约了独立董事在公司治理的效用。如独立董事年龄偏大，甚至出现七十、八十岁以上的“高龄独董”; 独立董事多为社会名流，经常无故缺席董事会或不履行基本的独立董事职责; 独立董事在行使职权过程中的“随大流”、“老好人”趋向严重，缺乏独立见解;独立董事和监事会职能存在一定的重叠，需要协调和合理分配;对独立董事的违法违规行为缺乏有效的法律责任追究机制等。
四、几点建议
第一，独立董事制度虽在许多国家推行，但不同国家推行独立董事制度的政策目的各有差异，有制衡管理层权力，防止“内部人”控制的英美模式，有制约大股东权力，保护小股东利益的日本模式，还有针对家族企业的韩国、东南亚模式。我国应根据我国国情，为独立董事设定明确、适合、可行的政策目的。
第二，独立董事和监事会制度应各有侧重，合理分工。独立董事不宜承载过多的政策目的，以免实践中的无所适从。可以考虑的思路是监事会侧重对公司管理事务和管理层的监督，防止内部控制的发生;独立董事侧重制约大股东权力，保护中小股东的利益。
第三，在确保独立董事独立性的前提下，应尊重独立董事的独立见解。管理层可以为独立董事设立普适的政策目的，但独立董事个案的独立意见可能与政策目的歧异。只要独立董事满足了独立董事履行职责的各项法定要求，没有渎职、舞弊、违法违规的现象，就应尊重和理解独立董事的独立意见。管理层的监管重点不应放在个案纠偏上，而应放在如何保证独立董事履职与政策目的趋同的整体制度构建上。
第四，在保证独立董事履职与政策目的趋同的制度构建上，重点应放在保证独立董事独立性和勤勉尽责方面。如改革独立董事的选任制度，限制大股东选任权，缩短独立董事任期;完善独立董事的比例与构成，严格独立董事的任职条件，保证独立董事勤勉尽责;保障独立董事的知情权和相关信息披露制度;建立健全独立董事的激励与约束机制，完善独立董事的法律责任追究机制，等等。
(作者为深圳证券交易所综合研究所研究员。本文仅代表个人学术观点，不反映所任职单位的立场和观点。)
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4.5.7 在总经理领导下，做好合同管理的其他工作，
4.6 工程技术部：专职合同管理员及材料、燃料供应部兼职合同管理员履行以下职责：
4.6.1 在主任领导下，做好本部门负责的各项合同的管理工作，负责保管“法人授权委托书”；
4.6.2 签订合同时，检查对方的有关证件，对合同文本内容依照法规进行检查，检查合同标的数量、金额、日期、地点、质量要求、安全责任、违约责任是否明确，并提出补充及修改意见。重大问题应及时向有关领导报告，提出解决方案；
4.6.3 对专业对口的合同统一编号、登记、建立台帐，分类整理归档。对合同承办部门提供相关法规咨询和日常协作服务工作；
4.6.4 工程技术部专职合同管理员负责收集整理各类合同，建立合同统计台帐，并负责
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