公共行政的继往开来之路
发布时间：2023-09-12 05:16:16 来源：文档文库
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公共行政的继往开来之路——纪念伍德罗·威尔逊发表《行政学研究》120周年作者：张康之（中国人民大学公共管理学院教授）刘柏志（中国人民大学公共管理学院博士生）
【内容提要】120年前，威尔逊发表了《行政学研究》一文，它是公共行政学这门学科产生的标志性文献，也是近代政治发展的必然结果。在整个20世纪公共行政理论与实践的发展中，《行政学研究》一文提出的基本思想都是一个绕不开的主题，一切关于公共行政的理论思考和实践安排，都必须考虑政治与行政二分的框架。但是，威尔逊的行政学成就所代表的是工业社会的政治文明，当人类开始走向后工业社会的时候，关于公共行政的新理论及其实践也进入了一个新的纪元。
【英文摘要】120yearsago,WoodrowWilsonpublishedhispaperTheStudyofAdministration,whichindicatedthebirthofpublicadmin-istrationandwasalsotheinevitableresultofmodernpoliticaldevelopment.Duringthetheoreticalandpracticaldevelopmentofpublicadminstrationinthe20thcemtury,thebasicthinkinginWilson'spaperisaprimarythemeforpublicadministration.Allthetheoreticalthinkingandpracticalarrangementsaboutpublicadministrationshouldbeconsideredundertheframeworkofpolitics/administrationdi-chotomy.However,Wilson'seffortstandsforthepoliticalcivilizationinindustrialsociety.Whenwewalktowardspost-industrialsoci-ety,anewtheoryanditspracticeaboutpublicadministrationalsobeginstoembraceitsnewera.【关键词】威尔逊/公共行政/政治与行政二分
Wilson/publicadministration/politics/administrationdichotomy一、主题的转换：从马基雅维利到威尔逊
学术界认为，公共行政学的创立源自美国政治学家伍德罗·威尔逊。1887年，威尔逊在美国《政治科学季刊》上发表了《行政学研究》的论文，从而开辟了从行政学的角度研究政府管理这一学科领域。尽管行政学的创立是晚近百年来的事情，但行政管理却久已有之。对于人类社会来说，有了国家、政府，也就有了行政管理。然而，近代以前的行政管理，寄附于专制权力，是与政治统治混为一体的，政治与行政处在未分化的状态中，因而也没有出现专门研究行政管理的学问。即使在政治学的重要转折人物马基雅维利那里，行政管理的技艺也不过是君主统御万民的权谋之术。公共行政的脱胎换形，与近代社会的理性化与专业化这一历史进程是分不开的。一方面，社会本身在不断复杂化的同时开始出现领域的分化；另一方面，试图把社会秩序建构在理性法则基础上的政治学迅速发展。确切地说，正是社会领域的分化和政治学的发展共同催生了公共行政学科。
近代以来，社会生活的一切领域都不可避免地进入不断分化的历史进程中。随着社会的复杂程度不断加剧，新兴的社会领域出现了诸多管理问题，这些问题既无法简单地借助诸如雅典城邦的那种公民大会的方式来加以解决，也不能听任某个专制权威的意志妄加裁决。政府要有效处理这些问题，就需要有专门的技术和训练有素的人员。政治领域的发展也是一样，行政管理越来越表现出与政治相分离的迹象。行政管理尽管还保持着与政治之间割舍不断的联系，却又确定无疑地突显出大量非政治性的内容。尤其是市场经济的发展，向政府管理呈现了大量技术性的难题。这些相对独立的技术性领域，往往要求排除政治的干扰，以便按照行政管理自身的运行逻辑来应对问题。
在政治学研究中，随着研究主题从中世纪神学政治的樊篱中挣脱出来，政治领域追求理性化的冲动也变得逐渐明显。这一冲动甚至可以追溯到马基雅维利时代，政治命题的讨论在这一时期开始撇开道德和宗教的捆缚，直指世俗国家的政治现实及其权力运作，政治学家试图构建某种政治的理性法则，以求政治生活和社会秩序立基于人的理性而不是神的旨意[1]395—397。加之自然科学的进步和技术力量的革新，也带给了整个社会科学领域充分的理性自信。尤其是受培根、牛顿以及笛卡尔等思想的影响，这种潜在的理性化冲动在政治学研究中进一步得以强化。但是，近代以来的政治学家们似乎主要将兴趣集中在了诸如政治上的人性假没、国家性质、主权属性、权力划分等“宏大主题”方面，而对政府管理所面向的重大社会议题以及行政管理的技术、方法涉及甚少。在政治学研究中，对“应然”问题的讨论超过了“实然”问题，理论家们更乐于建构他们宏大的理论原则。他们最为关心的是“由谁制定法律以及制定什么法律”，而不太关注“如何有启发性的、公平的、迅速而又没有摩擦的实施法律”。概而言之，他们的工作大多是围绕“谁执掌权力”这一核心问题进行各种合法性论证及其制度构设。无论是君主制还是民主制，都可以看作是关于“谁掌控权力”这一主题的争论。其实，“谁执掌权力”仅仅是政治学研究的主题之一，而不应该是其主题的全部，同样重要的一个主题还应该包括在内，那就是“如何行使权力”。当民主制的理论开始战胜君主制的神话并成为近代以来的政治共识之后，我们也可以认为，关于“谁掌控权力”这一主题的理论差不多已臻于成熟。自然地，“如何行使权力”这一主题就应该成为接下来重点关注的主题。政治学研究的两大主题映射于政府，其实就是关于“谁掌控政府”以及“政府如何进行管理”的问题，而后者正是行政管理领域的主要内容。
社会领域的分化和政治学的发展，开始将共同的焦点汇集于行政管理领域。与此同时，在欧陆国家，先后经由拿破仑、俾斯麦建立起来的专制主义传统使政府长期处于垄断性质。一方面，政府为了实现有效统治，将权力全面渗透于社会各个领域，权力的垄断者自然关心政府如何更有效率地管制这些广泛的领域；另一方面，为了不至于激起民众强烈的反抗，统治者们一直致力于缓和专制政府的粗暴统治，尽可能表现出一种关心民众利益的脉脉温情。而这一切，都要求对处理政府事务的方式和手段进行认真研究和深入考察。最为典型的研究就是德国学者斯坦因发表的七卷本《行政学》著作，首次提出了“行政学”的概念，并从行政法角度开始了对行政学的研究。即便如此，行政学还没有作为一门专门化的学问去研究政府。所以，1887年威尔逊发表的《行政学研究》就成了专门对行政学主题加以阐述的第一部文献。正如威尔逊所言：“在本世纪度过它最初的青春年华，并开始吐放它在系统知识方面独特的花朵之前，谁也没有从作为政府科学的一个分支的角度来系统地撰写过行政学著作。”[2]31受德国学者斯坦因和布隆赤里的启发，威尔逊明确提出了把行政之研究从政治学中分离出来，使之成为一项专门的学问和独立的学科。他认为：行政与政治不同，“行政管理的领域是一种事务性的领域，它与政治领域的那种混乱和冲突相距甚远。在大多数问题上，它甚至与宪法研究方面那种争议甚多的场面也迥然不同”。“行政管理是置身于‘政治’所特有的范围之外的。行政管理的问题并不是政治问题。虽然行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治却无需自找麻烦地去操纵行政管理机构。”“政治是‘在重大而且带普遍性的’方面的国家活动，而在另一方面，行政管理则是‘国家在个别和细微事项方面的活动’。因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情，政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成，但行政管理并不因此就是政治。”[3]15基于此认识，威尔逊提出了要把政治与行政区别开来。后来的研究者将威尔逊的这一思想概括为“政治与行政二分原则”。
二、原则的确立：威尔逊的贡献
毫无疑问，政治与行政的分野，是行政学赖以确立的理论前提。这是威尔逊的最大贡献。从此开始，“行政”这一主题便从政治学研究中剥离了出来。与其说威尔逊开创了行政学这门学科，不如说威尔逊是行政学的“助产士”，因为从根本上来说，行政学的“母体”仍然是政治学而并非是“横空出世”。当然，首先是威尔逊意识到了为行政学“助产”的必要性。当大多数学者把主要的精力投注于政治学与法学的常规研究主题中时，威尔逊敏锐地察觉到，随着经济社会的发展，政府行政管理部门的工作领域和工作数量被大大地拓展，并使得任何一种政府职能都变得更加复杂和更加困难。随着政府活动方面的这种困难不断积聚，政府“如何执行”和“在哪些方面执行”这些持续增长的职能活动，就迫切需要由科学的理论予以指导。摆在政府官员和学者面前的共同问题就是：国家应该“如何执行”这些职能。因为贯彻一部宪法比制定宪法更难，所以应该把政治关注的中心从“抑制行政权力的艺术”转向“改善行政方法的艺术”。正是威尔逊将现实与理论所面临的这一共同主题明确引述出来，才使得行政学的确立成为可能。
