四川省直升机应急救援方案

四川省空中应急救援体系

建设方案

公路养护技术国家工程研究中心

2016年1月

四川省空中应急救援方案

一、项目概况

随着社会的发展和环境的日益恶化，全球灾害频繁发生。中国自然灾害较多，对人民生活造成巨大损失。

近年来，四川省交通量不断增加，交通事故及隐患随之增多，给应急救援提出很大挑战。

在应对重大事故以及自然灾害时，空中应急救援响应速度快、机动能力强、救援范围广、救援效果好，已成为补充地面救援的一种较为有效和重要的救援方式。同时，在特别重大灾害救援中，直升机救援一次次表现出了优于其他救援方式的时效性与准确性，发挥了巨大作用，更加凸显了空中应急救援体系的必要性和重要性。

二、国内外空中应急救援体系发展现状

1.我国发展现状及趋势

我国空中应急救援体系尚未建立。我国民用直升机产业的发展最初仅限于农林作业和地质勘探，进行喷洒农药、森林防火、放射性测量和超低空飞行探矿飞行。从1978年开始，又在海上石油领域广泛应用了直升机。近20年来，随着经济社会的发展，我国民用直升机逐步被用于医疗救援、警用巡逻、减灾防灾、消防灭火、新闻媒体、空中吊装、空中巡线等领域。但直到如今，仍没有建立起全套的直升机救援体系，一旦遇到重大自然灾害和突发事件，都是采取临时紧急调用的办法，效率低、速度慢。

与国外相比，国内救援发展缓慢。有关数据表明，我国2007年底在册的民用直升机仅124架，为世界平均水平的1/57；如按国土面积算，我国每十万平方公里1.3架，为美、俄、加、澳、英、法、日、德八国平均水平的1/50，为巴西、南非平均水平的1/10。同时，我国的直升机以中小型号为主，高原型、重型直升机几乎空白，高性能大中型直升机也不多，绝大多数直升机缺乏绞车等基本救援设备。

（1）江苏省空中应急救援体系

江苏省应交通部下发文件开展调研，并于2010年5月完成《江苏省交通空中应急救援网络布局规划研究》，以全省通用航空资源为基础，构建围绕服务经济社会发展，加强协作、资源共享、多种功能、多方使用、全局受益的交通空中应急救援网络。并与全省公安、消防、卫生、民防等部门的应急系统相衔接，为全省重大交通事故提供空中应急救援服务的同时，也服务于全省其他重大突发事件。

到2020年，将建成布局合理、规模适度、覆盖全省、装备先进、响应快速、功能强大、服务一流，并与全省社会经济发展相适应的空中应急救援布局网络。保障交通设施密集区域特别是高速公路与高速铁路密集区域，沿海沿江发展带和环湖等重点区域覆盖。省内救援响应时间达到30-45分钟，主要区域达到15分钟，长三角其他地区救援响应时间达到45-60分钟，基本达到发达国家航空救援水平。

（2）香港空中应急救援体系

香港政府飞行服务队相对发展较好，其主要职责是进行香港及周边的搜索及拯救行动。服务队的职责范围涵盖香港以南600海里的大部分南中国海，在日常中，其搜索及拯救行动主要集中在香港周围400海里以内的水域。除了搜救工作外，香港政府飞行服务队还承担空中救护服务、警务支援服务、灭火服务、一般政府志愿服务、空中测量服务、对外救援援助等公共服务职能。香港政府飞行服务队隶属香港政府交通署航空处，属公务员编制，投资与运转、训练费用均由香港特别行政区承担。香港海事局、警务处、救灾处等政府有关机构均可无偿使用。

香港政府飞行服务队、消防处及警方以联合的形式推出公路救援服务。以求进一步提高交通事故伤者的存活率。直升机从路面把伤者送到医院，从而解决交通挤塞阻路的问题。香港主要公路与多间处理此类创伤的医院之间的飞行时间均少于十分钟，加上由机上的医护人员在空中为伤者救治，提高伤者的生存机会。服务范围包括主要公路特定路段。消防通讯中心将负责召唤直升机出动。

（3）国内其他省份

从2010年开始，辽宁、山东、福建、广东、海南省交通运输厅也开始了关于开展直升机公路航空应急救援调研相关活动。依据“就近、就便、力所能及”原则，在保证海上救助使用直升机的情况下，利用救捞局现有海上救助直升机资源，兼顾公路重大交通事故的空中应急救援。

（4）国内经验总结

政府统一集中管理模式。目前我国的空中救援管理模式是政府集中管理的模式，人员为公务员编制。投资于运转、训练费用由政府承担。

政府财政大力支持。香港特区政府飞行队9架飞机，200余人，全靠财政支撑，每年政府拨2亿多港元。

充分利用现有空中应急资源。交通运输部海上救助飞行队行政隶属交通运输部救捞局、飞行调度中心。自2010年始，4支海上救助飞行队初步形成覆盖渤海湾、长江口及舟山水域、台湾海峡、琼州海峡等四个重要海域的海空立体体系。在担负海上搜救任务的同时，还协助山东、江苏、福建等沿海省份完成空中应急救援任务。

2.国外发展情况

由于社会经济发展程度不同，世界各国航空救援机制和救援水平差异很大，目前世界主要发达国家和部分发展中国家已经形成了符合各自国情且相当完善的空中应急救援体系。美国、加拿大在国民警卫队中建立了航空队，俄罗斯成立了中央空中机动营救小组，日本设有民防救援队，法国建立了航空救援队。通过建立航空救援体系，制定健全的救援保障制度，配备先进的救援设备等，实施覆盖全境的航空救援行动。

（1）美国空中应急救援体系

美国作为世界的航空大国，通用航空器数量已经超越20万架，通用机场数量17500个。美国在1956年颁布了《全国搜索救援计划》，确定紧急救援管理的最高行政机构是美国联邦紧急事务管理局，美国空军为本土范围的搜救执行机构，可用于执行救援任务的直升机近1万架，同时，美国的空中应急救援工作借助大量的社会力量，将救援系统纳入城市综合救援系统当中，执行“三级应急响应体系，统一管理标准运行”的制度。

（2）德国空中应急救援体系

德国的空中应急救援网是世界最发达的网络之一。德国建立了覆盖全国的航空紧急救援体系，救援用直升机数量已超过300架，大约有53个救援站，且每个站至少配备一架直升机。在德国版图上任何一点，最近的救援直升机在15分钟之内就能到达事故现场。同时，德国的救援直升机不仅保证本国的空中应急救援，甚至还惠及法国、匈牙利等邻国。

（3）澳大利亚空中应急救援体系

澳大利亚拥有完善的法规体系；健全的突发事件应急预案体系，在应急状态下中央政府、地方政府、社会团体、专职人员和大量志愿者参与救援工作，专业力量和社会力量结合，充分发挥志愿者的作用；以及先进的突发事件信息共享系统，为应急管理提供信息保障。

（4）国外经验借鉴

纵观世界各国航空经历了半个世纪的发展历程，欧美发达国家，以及我国周边的俄罗斯、日本、韩国，还有香港特别行政区都已经建立了各具特色的国家或地区航空救援体系与机构，形成了完善的救援体系，值得借鉴，具体如下：

政府统一集中管理。政府统一垂直管理模式被很多国家采用，在20世纪70年代以前，美国空中应急救援采取的是地方政府各自为战，这种体系对抗小型自然灾害和事件的效率还可以，但应对大型突发事件则导致应对能力受到很大的限制。1979年以后，美国再次立法将全国100多个联邦应急机构统一集中管理并明确了政府部门、部队、社会团体和公民应承担的责任，确立了各级不同管理单元的限制，实施了“军民航一体”的空管制度，为空中应急救援发展提供良好空间和氛围。

政府财政大力支持。国外航空救援政府财政支持力度较大。如美国2001年，FEMA（美国联邦应急管理署）有工作人员2600余名，另有5000多名灾害预备人员，当年财政预算约36亿美元，其中应急资金约26亿美元。在“9.11”事件之后，美国进一步加强改善了国家应急救援的工作体制和机制，成立了国土安全部，全面负责事关国家安全的应急事务，同时大幅增加了财政投入，使其应对社会危机的能力进一步加强。加拿大依靠国民警卫队中的航空队开展抗灾救援，拥有可参与救援的各类飞机1000多架，所需费用由政府拨款。

救援设备先进高效。直升机以其不需要机场、可超低空飞行、垂直起降、空中悬停以及可前后左右飞行等独特优势成为各国空中应急救援体系中的主力军。这些国家救援体系均配备先进的救援设备等，方便实施覆盖全境的航空救援行动。美国依靠成熟的计算机网络和卫星通讯系统，保障了指挥体系信息畅通、反应及时、运转高效，能在较短时间内针对灾害事故采取有效措施。

低空空域的有效开放。多国家将低空交通与地面交通同等看待。以美国为例，空域按照50米间隔分层，3000米以下完全开放，促进了通航产业的发展，为社会创造了大量财富。美国在册的通用飞机达22.2万架（全球通用飞机总数约为34万架），有19000多个能够供通用飞机起降的小型简易机场（占民用机场总数90%以上），通用航空年飞行量在2600万-2700万小时之间，通用航空制造业年营业额在200亿美元左右。

三、建立四川省空中应急救援体系的必要性分析

（一）空中应急救援的政策支持

1.张德江2010年全国交通运输工作会议上的讲话

2010年1月15日，时任国务院副总理、现任人大常务委员长张德江，在2010年全国交通运输工作会议上发表了题为《建设畅通高效、安全绿色交通运输体系，为经济社会发展作出更大贡献》的重要讲话。讲话中他明确指出：加强应急管理，进一步做好应急抢险、应急救援和伤亡救助工作，促进交通运输安全形势进一步稳定好转。要在高速公路和重点交通枢纽地段，搞急救中心，配直升飞机。哪里有了事故，汽车无法进入，用直升机进行救援。

空中应急救援体系是全省应急救援体系不可或缺的重要组成。应急救援是一个国家或地区社会经济发展水平、公共服务水平、科技发展水平和文明程度的重要标志之一。国家相关部门正谋划在政府救援体系中增加国家空中应急救援体系，建立常设的国家空中抗灾救援管理机构，贯彻“平灾结合”的原则，提升全方位、高机动、高效率的抗灾救援能力和应急服务保障能力。

四川省作为我国自然灾害频发省，在这关键时期进行空中应急救援网络布局规划，不仅是对国家航空救援网络体系的积极响应，同时也是对四川省现有应急救援体系和交通应急救援体系的重要提升。

2.交通运输部下发文件《关于开展直升机公路航空应急救援调研相关活动的通知》

为响应时任国务院副总理、现任人大常务委员长张德江在2010年全国交通运输工作会议上发表的题为《建设畅通高效、安全绿色交通运输体系，为经济社会发展作出更大贡献》的重要讲话。2010年1月20日，交通运输部经请示领导后，由公路局、搜救中心、救捞局联合召开了落实张德江“关于加强公路空中应急救援问题”指示精神的专题会议。会议决定：在辽宁、山东、江苏、福建、广东、海南省进行直升机公路航空应急救援调研。调研之后，江苏、福建省进行了空中应急救援网络布局规划研究。

空中应急救援体系建设研究优先在辽宁、山东、江苏、福建、广东等沿海地区开展，旨在充分利用交通部海上打捞局资源构建空中应急救援体系。至今，江苏、福建省空中应急救援体系建设已见成效。

（二）四川省建立空中应急救援体系需求分析

1.四川特殊的地形地质条件决定了建立空中救援体系是解决特别重大灾害事故的重要手段。

四川省处于环太平洋地震带与欧亚地震带之间，板块挤压活动频繁。印度板块向亚洲板块俯冲，造成青藏高原快速隆升，高原物质向东缓慢流动，向东挤压，遇到四川盆地之下刚性地块的顽强阻挡，造成构造应力能量的长期积累，最终突然释放，造成地震，所以四川省地震较多，极易引发次生灾害。

“512”百年不遇的汶川8.0级特大地震的后期救援充分显示了空中应急救援的重大作用。4架专业救助直升机执行抗震救灾任务，出色完成了最危险、最艰难、最复杂的空中救援任务。在悬崖峭壁、高山峡谷中成功救助遇险人员及紧急接送救援人员225名，紧急运送救灾物资13.9吨，发挥了国家专业救捞队伍的关键作用。

四川省年均暴雨日数从西到东呈现"增-减-增"的总体变化趋势:甘孜州、凉山州南部、攀枝花等地区年均暴雨日数主要呈弱增加趋势,四川盆地西部、中部呈明显减少趋势,盆地东北部地区则呈较强增加趋势;除了盆地中部、南部部分地区外,四川省其余地区的暴雨强度主要呈增强趋势,其中盆地东北部加强趋势明显。盆地东北部地区年均暴雨、大雨日数及强度都呈明显增加。盆地东北部、甘孜州、攀枝花和凉山州等地区暴雨日数和强度的增多、增强导致部分地区洪涝、地质灾害频发，从而造成高速公路突发事件频发，公路抢修与清障保畅压力较大。

四川特殊的地形地质和气候条件（包括地震、降水等等）决定了特别重大自然灾害的发生频率较高，亟需补充空中应急救援体系，解决特别重大自然灾害的救援问题。

2.四川较低的路面密度状况决定了建立空中应急救援体系是弥补地面救援劣势的重要措施。

一是地质地形复杂。四川省地处我国西南部，长江上游，地跨青藏高原、横断山脉、云贵高原、四川盆地等几大地貌单元，地势西高东低，由西北向东南倾斜。最高点是西部的大雪山主峰贡嘎山，海拔高达7556米。以龙门山——大凉山——线为界，东部为四川盆地及盆缘山地，西部为川西高山高原及川西南山地。山地、高原和丘陵约占全省土地面积的97.46％，除四川盆地底部的平原和丘陵外，大部分地区岭谷高差均在500米以上。最低的东部接近长江三峡处，海拔仅70余米，与贡嘎山相差7400米以上。地表起伏之悬殊、地形复杂多样，使得公路建设难度较大，路网密度较小。

路网受自然灾害影响大，目前公路是事故发生时的唯一生命通道，救援成效对公路的依赖性非常大，但公路也容易受到灾害影响中断，严重影响救援时间，空中救援能够很好弥补地面救援劣势，提升救援速度。

北京时间2013年4月20日8时2分在四川省雅安市芦山县（北纬30.3,东经103.0）发生7.0级地震。

震后，四川雅安到芦山县最近的318国道交通中断，经荥经县绕道进入芦山县的一条双向山路成为唯一的救援通道。

地震后36小时，雅安灾区的道路仍不畅通。周围大量社会车辆涌进芦山县城，一时间狭窄的芦山县城就达到“饱和”，导致救援、救护车进不去也下不来,无法及时救援。

（三）空中应急救援体系建立的影响及作用

（1）有利于加快协调综合交通运输体系发展

当前，我国正积极实施民航强国战略，加快通用航空发展是建设民航强国的重要内容之一。建设民航强国和现代综合交通运输体系需要以更高的眼界审视交通，民航是最现代化的交通方式，建立空中应急救援体系是现代综合运输体系中不可或缺的环节，是现代综合交通运输体系的重要内容，也是发展现代民航、建设民航强国的必然要求。

（2）有利于提高政府公共服务水平

空中应急救援是构建和谐社会、维护社会稳定、促进经济发展和心系群众安危的一项重大“民生工程”，是一项安国利民的重大战略举措。在重大灾难和突发事件发生时，特别是在人民生命财产遭受威胁时，如果交通事故能得到空中救助，伤亡人数会大大降低。预防和及时处置各种重大事故和重大灾害，保护国家财产和人民生命财产安全，减少灾害损失，保证正常的社会秩序，是现代政府的重要社会责任，也是现代社会对政府社会管理和公共服务的必然要求。尤其是在各种灾害事故中保护好人民群众的生命安全，是公共救援体系的主要内容，也是落实“以人为本”的科学发展观，促进和提高社会管理水平的具体体现。因此，空中应急救援是政府提供公共服务、降低损失、减少人员伤亡、改善民生的不可或缺的重要手段，更能体现政府应对突发事件的能力，让人民群众随时随地都能体会到“党和政府就在我身边”，在关键时刻会大大增强人民群众对党和政府的信任和信心，有利于和谐社会加快构建。

（3）有利于提高政府影响力

现有的事故救援方法大多局限于陆地救援，是一种平面救援方法，受交通影响较大，发生重大事故后救援车辆和人员很难在第一时间到达现场展开救援工作，事故中的伤员有时因为得不到及时的抢救而死亡，交通得不到及时疏通而造成长时间堵塞，甚至不得不封闭交通，增加了交通事故的间接损失和不良影响。

美国西科斯基公司创始人西科斯基先生曾有一句名言：“如果一个人正亟待救援，喷气式飞机能做的只是飞过他的头顶，撒下花瓣，而垂直起降的直升机却能赶来挽救他的生命。”直升机具有垂直起降、空中悬停、前后左右飞行，且不受机场和跑道限制等独特性能，便于承担各种复杂的救援任务。直升机特别适用于应急救援，在灾情侦查、抢运遇险人员、转移受困群众和伤员、运输救灾物资、大型设备吊运等方面都可以发挥巨大的作用。

当重大事故发生，交通拥堵、伤员得不到救助，将造成重大人员、财产损失时，空中应急救援能快捷、高效、点对点、不受地理空间限制进行救援，大大提升伤员存活率，降低人民生命财产损失。更能体现政府以人为本、重视人民生命财产安全的执政理念，提升政府的影响力。

四、空中应急救援体系建设思路

（一）直升机应急救援功能定位

根据直升机应急救援的优势确定功能定位，初步考虑直升机应急救援应具备四大功能。

1.应急救援

对重大交通事故中的重伤患者进行紧急抢救、转移，将其及时送往医院，节省抢救时间；

对重大交通事故中被困者进行紧急转移，将其救援转移到安全地点。

可与周边旅游景点合作，对景点中出现意外，生命受到威胁的旅客进行救助。

2.事故勘察

当发生重大交通事故，地面交通无法抵近进行勘察，导致事故情况不明时，可使用直升机进行高空勘察。

3.投放物资

当发生事故人员被困无法救援，或人员较多不易救援时，可用救援直升机进行物资投放。

4.消防灭火

发生事故造成火灾而地面消防无法抵近时，可用救援直升机进行高空灭火。

（二）直升机救援基地布局思路

直升机救援基地布局将根据低空飞行要求，考虑医院位置、易发生事故路段、灾害易发区域、场地面积等各种因素情况，充分利用现有机场布局，并结合四川省地形地质特点，划分片区布设空中应急救援基地。

空中应急救援需要快速高效，根据四川经济发展程度、人口分布、以及灾害发生频率等，初步考虑将四川省划分为中部、北部、东北、东南、西部、攀西六大区域。在六大区域的合适位置，利用现有机场，拟建救援基地。根据应急救援条例，建议区域内救援响应时间应基本达到45-60分钟，主要区域基本达到30分钟，基地周边中心区域基本达到15分钟。

（三）直升机应急救援基地建设运营模式

1.规章制度

制定全省空中应急救援级别限值标准，将各种事故分门别类，制定事故等级，明确使用交通空中应急救援级别标准；

完善制定直升机救援所需的各项运行制度；

制定全省直升机救援飞行的运行保障制度；

制定全省交通空中应急救援管理流程及救援基地保障制度。

2.运作模式

通过国内外经验借鉴和分析，探讨自主保障模式、合作保障模式、租赁保障模式等各种运作模式在运营成本、盈利方式、操作可行性等方面的优缺点，通过运作模式比选的方法，最终选出综合效益最优，也是最为符合四川省情特点的运作模式。

3.救援流程

根据四川省直升机应急救援基地布局思路以及布局选址，按照应急救援条例规定，制定四川省空中应急救援流程。救援流程需简洁高效，确保在事故发生后能迅速救援，保护人民生命财产安全。

建议：下一步在本方案基础上，共同商讨在省高管局立项开展《四川省空中应急救援体系建设规划研究》，完善布局方案、运营体系建设等内容，并在规划成果的基础上，指导四川空中应急救援体系建设。

本文来源：https://www.2haoxitong.net/k/doc/2c3426ae7dd184254b35eefdc8d376eeaeaa1792.html