当代中国文化政策10 年

当代中国文化政策10年

李 河 张晓明

一 应该关注当代中国文化政策

改革开放30年，中国已成为人们公认的世界上最开放的经济体之一。但人们却很少注意到，它也正成为世界上最开放的文化体之一。全面考察当代中国文化的发展轨迹具有重要的意义，但限于篇幅，本文仅选择文化政策当作观察当代中国文化的切入点——因为重大文化政策的出台本身就是个标志性的文化事件，对它们的系统梳理有助于形成当代中国文化发展的地图。

本文所谓“文化政策”是指文化相关法律、法规和各级政府的政策。不过在中国，它优先指向两个权威来源，即中共历届代表大会报告和中国历届人大政府工作报告中涉及文化的部分。尽管这些文件的内容在出台伊始尚未定型为法律法规，但它们是“一切政策中的第一政策”（the policy of all policies）。

本文的文化政策观察聚焦于世纪之交以来的10年。在这个时期，中国文化政策进入了快速调整期。原因有二：从国内发展看，上世纪末到本世纪初，中国已站在从初步建立市场经济体制向一个可持续发展社会转变的转折点上，关注文化是这个转折的重要标志之一；从全球化影响来看，上世纪下半叶以来持续出现的传媒革命、知识经济与文化创意产业浪潮，把发展程度不同的国家逐次推向“第一次现代化”向“第二次现代化”的转折点。这些新浪潮到90年代末在中国显示出强烈的效应。如何应对这样的态势，成为中国文化发展面临的大问题。中国的文化政策在这个时期特别体现出“文化应对”特征。总之，国内发展的逻辑和全球化的发展态势要求中国在新世纪做出更大幅度的政策调整。世纪之交以后的文化政策演变特别鲜明地体现了这一点。

中国对全球化态势和国内发展的积极回应姿态出现在2000年。2000年底，“文化产业”主题在中国宏观文化政策层面上得到确认。在这之后，2003年中国启动文化体制改革试点工作，2005年中国倡导以落实公民文化权利为中心的公共文化服务建设——2000年、2003年、2005年，“文化产业”、“文化体制改革”、“公共文化服务”，三个日期及其对应的三大主题构成了中国当代文化政策发展的“路线图”。

上述三个主题的共同特点在于，高度突出文化领域进行“改革”的方针——“改则兴，不改则衰”。这个改革的核心是要在中国市场经济体制改革的基础上，对文化发展战略（5年到20年）、文化管理体制机制以及相关的政策环境进行“重构”。它意味着中国在计划经济时期形成的文化观正在基本层面上发生根本解构，取而代之的是一种“与社会主义市场经济体制相适应的新的文化发展观”。显然，关注当代中国文化政策，为见证中国现代性转型提供了一个重要维度。

“文化产业”、“文化体制改革”和“公共文化服务”是10年来文化政策的三大主题，但这不意味着这些主题是这几年才出现的。准确地说，它们上升为当代中国文化发展的三大主题，意味着在国家宏观文化政策层面上得到“背书”（endorsement）。这种背书同时还给这些主题赋予了新鲜的甚至是全新的含义。

二 2000：“文化产业”合法性的确认

2000年10月，中共十五届五中全会在《关于“十五”规划的建议》里第一次提到“文化产业”。该文涉及“文化产业”的提法多达6处。明确提出要“完善文化产业政策，加强文化市场建设和管理，推动有关文化产业发展”；要“推动信息产业与文化产业的结合”。2001年3月，这个建议又被中国九届人大四次会议采纳，并正式纳入了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》。

《2001—2002年中国文化产业发展报告》评价说：“至此，‘文化产业’这个近年来频频见诸报端的概念，第一次正式进入了党和国家政策性、法规性文件，发展文化产业成为我国下一个阶段国民经济和社会发展战略的重要组成部分。”

“文化产业”（cultural industry，或译为“文化工业”）概念最早可追溯到上世纪30年代本雅明（W. Benjamin）提出的“复制”概念。而在阿多尔诺等人的文化批判理论中，这个语词被赋予了强烈的贬义，意味着文化与资本商业共谋来阉割人们对理想与自由的追求。即使在当今许多国家的公共舆论和相关政策都对文化产业表示认肯的情况下，在如何维护文化创造性和卓越性（Excellency）这方面，依然不是没有争论的。但无论怎样，文化产业是发达的市场经济国家工业化中后期的产物，是与之相关的文化市场长期发展的结果，这一点是可以肯定的。

“文化产业”陈述进入中国宏观文化政策层面具有深刻的社会转型意义，它是中国市场经济体制改革强力推进的结果。在这个意义上说，中国文化产业发展也有一个“前史”，涵盖了上世纪70年代末80年代初以来中国市场经济发展和“文化市场化”的历史过程。由此可以说，“文化产业”这个政策性概念的提出具有“事后追认”（ subsequently endorsement）的性质。

1978年以来，中国以“时空压缩”的方式，用30年时间跨越式地走过了工业化的大部分阶段。我们注意到，正是在最后一个10年（即从1997年开始），中国经济“超越短缺”，整体上出现加速发展的明显迹象，随之出现的便是人民群众生活水平的持续提高，消费结构的显著变化。结果便是第三产业，特别是“新兴第三产业”在国民经济发展中的战略作用的明显增强，“文化产业”参与中国经济结构的调整和增长方式转型的作用开始凸显。

与此同时，文化部门本身也在市场化进程中不断进行政策性调整。改革开放伊始，国有文化事业单位放开经营活动，“双轨制”开始出现。其标志性事件是1978年财政部批准《人民日报》等新闻单位实行“事业单位，企业化管理”，以及1979年9月30日，中央电视台播出了第一条外国商业广告。

与此同时，在国有文化部门之外，文化市场也渐次开放。其标志性事件是：1987年文化部、公安部、国家工商行政管理局发布了《关于改进舞会管理的通知》，正式认可营业性舞会等文化娱乐经营性活动。1988年，文化部、国家工商行政管理局发布《关于加强文化市场管理工作的通知》，正式确认“文化市场”的概念，同时明确了文化市场的管理范围、任务、原则和方针。

这一过程的最后结果在1996年中共十四届六中全会《关于加强社会主义精神文明建设若干重要问题的决议》中得到了最完善的表述：“要遵循文化发展的内在规律，发挥市场机制的积极作用，理顺国家、单位、个人之间的关系，逐步形成国家保证重点、鼓励社会兴办文化事业的发展格局。”

国际形势的变化使得“文化产业”政策的出台具有了紧迫性。上世纪80年代以后，国际社会的“新发展观”意识在一些国际组织和国别文化政策层面得到了反映。1996年和1997年，OECD相继推出《以知识为基础的经济》和《国家创新体系》等文件；1993年以后是英联邦国家、1998年以后的许多欧盟国家相继推出以“创意性”为主题的文化政策。这些动向在中国学术界引起了反响。围绕着“高技术与高文化”（high-tech and high-touching）、知识经济与文化产业（或曰“内容产业”或“创意产业”）、第一次现代化与第二次现代化的讨论，形成了一系列研究成果。在世纪之交艰难进行的中国入关谈判使上述影响得到强化。虽然WTO服务贸易条款中，涉及文化服务贸易的比重并不很大，但却依然使人们强烈感受到国际文化竞争迫在眉睫。应对国外文化竞争，成为中国各地与各文化行业关注文化产业的一个重要动机。

因此，在国内外双重因素作用下，“文化产业”话题在中国上世纪90年代末骤然升温。如今回顾起来，中国的文化产业发展具有不同于发达市场经济国家的历史使命。这些使命包括：作为现代第三产业的主力军，通过推动新兴服务业的发展，加快国民经济结构的战略性调整；作为新一轮改革的中心环节，通过推动文化体制的改革，使社会主义市场经济体制更加完善；作为中国政治文明建设的重大部分，通过不断落实民众的文化权利，将政治体制改革引向深入。2000年中国政府为“文化产业”政策“背书”表明，中国的改革和发展进入了一个新的发展阶段。

在推动“文化产业”观念从理论到政策的过程中，中国社会科学院先行一步。哲学研究所于1998年成立“知识经济与国家创新体系研究组”；1999年全面研究了数字技术和网络时代国际传媒业发展现状；全面开展对90年代以来英联邦和欧盟文化政策的系统研究；全面厘清文化产业和相关文化政策出台的国际背景。2000年10月，中国社会科学院文化中心正式成立。2002年2月，它推出了第一本文化蓝皮书《2001-2002年：中国文化产业发展报告》。目前该蓝皮书出版8本，成为中国各级政府在推动文化产业发展方面的重要参考文献。

地方文化产业发展也是风起云涌。世纪之交，北京、上海、广州、深圳等发达城市率先编制文化产业发展规划，江苏、浙江、湖南、湖北、天津、四川、重庆等地也紧随之后。1999年和2000年，云南、浙江和江苏等省相继提出建设“文化（产业）大省”的区域战略。“文化大省”一时成为许多省份的宣示主题。

从现代性转型立场来评价，我们不难发现对“文化产业”概念的确认具有怎样的积极意义。无论对中国数千年的教化传统来说，还是对计划经济时代的文化观念来说，“文化”与“产业”、“经济”乃至“私人生产或消费权利”的链接都是不可思议的。在传统的意识中，“文化”是国之大事，文化全等于意识形态，所谓“文章千古事”、“一言兴邦、一言丧邦”等传统说法无不给文化抹上神秘色彩，文化的公共性只体现为国家垄断性和全面代理性。现在，“文化”与“产业”链接，它意味着“文化”与“市场”、“经济”、“经营”、“现代的大规模复制传播技术”、“文化服务”、“大众文化消费权利”等项目的链接，意味着（用相关文件的表述来说）不仅要承认文化产品的“意识形态属性”，“也要承认它的商品属性”。据此而言，确认“文化产业”合法性的首要意义就在于，它代表着对前现代文化观念的“去魅”（disenchantment），代表着对计划经济时期旧文化观的深层解构。它使当代中国文化政策获得了全新起点。

三 2003：文化体制改革进入试点阶段

2000年高调接纳“文化产业”观念，是中国改革开放20多年历史变迁的结果，它也凸显了现行文化体制与发展文化产业要求的不适应。文化蓝皮书《2004年：中国文化产业发展报告》总报告将这一落差概括为中国文化产业（相对于公民不断增长着的文化需求）的“战略性短缺”。在随后的一系列会议文件中，有关领导人一再指出，世纪之交的中国，社会主义市场经济体制基本形成，文化赖以生存和发展的经济基础、体制环境、社会条件、传播技术都已经发生了深刻变化，但管理体制却大大落后于改革进程，极大地约束了文化产业的发展。2002年底，在中共十六大报告中，“文化体制改革”被置于前所未有的醒目位置，专辟一章加以阐述，题为：“文化建设与文化体制改革”。这次表述不仅十分醒目，而且在内涵上也不同于以往。它的目标不再仅仅指向体制内国有文化事业单位，而是把“建立与社会主义市场经济相适应的新的文化体制”当作基本宗旨，这就要充分借鉴市场经济改革经验，在根本上重构现行文化体制，并将其纳入社会主义市场经济体制的整体系统。

2003年6月，文化体制改革试点工作开始启动，包括北京、重庆、广东、浙江、深圳、沈阳、西安、丽江等在内的九个省市9个综合性试点省市地区和35家试点单位被纳入了试点范围。2005年，开始试点总结，改革经验向政策、法规转化，集中出台有关政策文件。2006年1月12日，中共中央、国务院发布《关于深化文化体制改革的若干意见》，对2003年以来的改革试点进行了全面总结，发出了改革全面推开的信号，试点正式结束。

从《关于深化文化体制改革的若干意见》的内容看，此次改革涉及“宏观管理体制”、“微观运行机制”、“文化市场体系”、以及“文化产业格局”等四个方面。第一个方面是解决“政企不分”、“政事不分”问题，实行“政企分离”、“政事分离”、“政府与中介组织分离”；第二方面是解决文化事业单位长期以来的“双轨制”问题，将事实上已经高度分化、名存实亡的“文化事业单位”明确区分为“公益性文化事业单位”，“实行事业体制企业化运行单位”，以及“确定为企业的单位”等不同类型，以便区别管理；第三方面是解决原来行政管理体制下条块分割、地区封锁、城乡分离问题，形成统一、开放、竞争、有序的现代文化市场体系；第四方面解决文化市场“准入”不足问题，推进文化领域所有制结构调整，鼓励民营资本和外资进入文化产业领域，逐步形成以公有制为主体、多种所有制共同发展的文化产业格局。

“文化体制改革”以其全面和深刻程度，完全可以看作是中国60年以前建立社会主义制度，30年以前开始市场经济体制改革以来最重大的一次“文化政策变迁”，其性质无异于一场革命，但是其过程却具有一种基于“合理性建构”原则，渐进式创新的特点。

“合理性建构”要求一种体制机制成为有可持续内生动力的、可以用客观指标度量的、高效率低损耗的程序化系统。检验这一系统的最简单方式就是输入和输出比较。如果一个系统输入相对较少、输出相对较多，它就是一个有效率的系统，反之则非是。

中国近30年的经济体制改革基本是按照上述“合理性建构”方式进行的。无论宏观体制还是微观机制，都把系统最优当作向外学习或自主生成的重要目标。文化体制改革的目标表现为一些原则，但是改革过程则表现为一个不断提升系统优化的连续建构过程。本次改革明确提出“以发展为主题”（具体说就是“根据发展的需要理解深化改革的任务，以改革的举措解决发展中面临的问题，以发展的成效检验改革的成果”），中心环节是搞活作为文化产品和服务的一线生产和提供者的文化事业单位，解决的中心问题是困扰一线文化机构日常运营工作的“双轨制”问题，成功与否的标准是文化产品和服务的产出是否增加，效率是否提高。至于宏观管理体制、文化市场体系以及文化产业格局等问题，均将围绕微观文化机构的发展需要循序渐进地解决。这一改革思路与经济体制改革将国有企业改革作为中心环节有异曲同工之处。

微观文化机构的“合理化建构”，在理论上与经济学界所说的“诱致性制度变迁”一致。它要求使文化创造成为相关从业人员的内在冲动，使文化的所谓“大发展大繁荣”成为客观进程的内生力量。

形成“诱致性制度变迁”的基本前提是对于个人权利的认可。现代市场经济制度已经造成个人利益的普遍形成，“物权法”的出台就证明了这一点，文化体制改革在实质上落实文化权利，是市场经济条件下权利落实的新阶段。值得关注的是，这个“文化权利”不仅仅是人们常说的文化消费权利，更为关键的是文化表达与创造的权利（没有后者就没有前者）。在这个阶段，一切改革的措施是否有效，实际上都取决于它们是否对文化的从业者形成了正向的、有利于文化表达与创造的诱致性作用，使得他们更加积极地投入到文化建设的事业中去。

文化体制改革试点以来，一直将区分事业和企业，打造市场主体作为中心环节，随着改革在全国推开，政策创新的重点出现新的转移。搞活一线文化机构是对经济体制改革经验的成功运用（将国企改革作为中心环节），也的确在微观体制机制上打开了缺口，启动了全面改革。但是，以试点的方法推动改革，往往要借助于“定制性”的政策，形成特殊的环境，在选定的机构进行“试验”，各部门还要全力“保驾护航”。由于这种政策性的微观环境与宏观市场环境不同，所以试点经验的普遍化，需要更为认真和深入地研究试点经验“可普遍化”的条件，进行大范围市场环境建设，否则将遭遇新的障碍。

如果说文化体制改革试点阶段，我们要处理的主要问题是面目不清的一线文化机构的话，现在我们面临的问题是仍然存在大量行政垄断资源的、受到多种力量干预的规则不清的市场。改革还有很长的路要走。

四 2005：重构公共文化服务体系

2005年10月，中共十六届五中全会《关于“十一五”规划的建议》醒目地出现了“加大政府对文化事业的投入，逐步形成覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系”的内容。2006年，全国人大十届四次会议上的《政府工作报告》将这一表述扩展为“深化文化体制改革，发展文化事业和文化产业。加强文化基础设施建设尤其是农村基层文化建设，完善公共文化服务体系。繁荣文学艺术、广播影视、新闻出版事业”，等等。2007年，全国人大十届五次会议《政府工作报告》具体提出：“加快发展文化事业和文化产业。推进文化体制改革，完善文化产业政策。繁荣新闻出版、广播影视、文学艺术。进一步发展哲学社会科学。着眼于满足人民群众文化需求，保障人民文化权益，逐步建立覆盖全社会的公共文化服务体系。突出抓好广播电视村村通工程、社区和乡镇综合文化站建设工程、全国文化信息资源共享工程、农村电影放映工程、农家书屋工程。继续建设一批国家重大文化工程。”至此，一个“建设逐步覆盖全社会的公共文化服务体系”的政策目标被和盘托出。2007年6月16日，中共中央政治局专门召开会议，专门研究公共文化服务体系建设问题，公共文化服务体系问题被提到空前的高度。

我们看到，从在政策层面承认“文化产业”合法性，到提出建设公共文化服务体系的政策目标，这里存在内在的逻辑发展，从制度层面看，也是一个不间断的“合理化建构”的过程。

文化一向具有“公共性”。但在前现代社会中，这种“公共性”往往被扭曲为国家垄断性或代理性。就打破这种垄断性或代理性而言，市场经济具有明显的解放作用。中国经济体制改革的进程和文化市场的发展也遵循了这个发展逻辑，对“文化产业”概念的“背书”是对改革开放以来的经济进步与文化市场发育的认可，初步解决了将个人文化消费权利从传统计划经济时代国家包办的局面下解放出来的问题。但是，正是文化市场的日益开放以及文化产业的蓬勃发展，凸显了“公共文化”（原来的“文化事业”）这个概念的本来含义：它对市场具有弥补作用，相对于市场提供的文化商品（产品及服务）而言，它是在政府主导下，以转移支付的财政手段向特定社会群体提供的文化产品及服务的总和。在这个意义上，建设公共文化服务体系这个发展目标的提出，是回归了在市场经济条件下实现文化大发展大繁荣的“主流”逻辑。

中国所以能在新世纪提出建设“公共文化服务体系”，当然也是因为其市场经济发展取得了可观的成果。多年以来，中国财政收入增加的速度远远高于GDP和居民可支配收入的增长速度，1998年首次达到1万亿元，2003年达到2万亿元，2006年达到4万亿元，2007年达到5万1千亿元。2007年的数字占全年GDP的20%强，而发达国家财政收入占GDP的比重在35%以上。从这一点看，财政增长还有相当空间。

与此同时，中国在公共文化投入上一直比率较低。如今，政府投资经济基础设施的压力已远比改革开放之初轻松，而其财政实力空前增强。因而，公共财政向公共文化领域倾斜、公共财政“反哺”公共文化，就成为必然的政策选择。

建设公共文化服务体系这一目标的提出，要求文化体制改革的全面深化和中国当代文化政策的进一步创新。这几乎就是本文所说的“十年文化政策”创新过程的“最后一役”。近年来，中国政府财政收入增收很快，有能力拨付大量金钱建设文化设施，甚至是直接购买文化产品和服务向选定的社会群体发放。但是关键不在这里。目前中国还不存在发达市场经济国家已经发育相对成熟的政治体制和间接的社会机制（所谓“一臂间距”），还无法高效而少风险地实现公共文化服务的政策目标。一个适应现代市场经济发展要求的公共文化服务体系的核心精神应该是，政府退出公共文化产品“垄断性的生产和提供者”的地位，创造各种体制条件、政策条件、社会条件，保证文化产品和服务能够有效提供。这套新体制成功建立的条件超出文化体制之外，取决于宏观体制环境的变化，法治环境和公民社会的成熟。我们还没有做好这些方面的准备。

建设公共文化服务体系目标的提出，使“全面重构既符合文化发展特点，又符合现代市场经济规律的文化体制”这一任务更加紧迫。

五 余 论

发达市场经济国家200多年来的文化政策发展大致经历过三个阶段。第一阶段是市场经济体制建立初期，随着市场经济基本制度的建立，相应形成了保障文化自由表达权利的基本法律制度；第二阶段是工业化中后期，出现了现代广播技术，为保障公民文化权利在电子技术环境中的实现，制定了一系列法规性监管措施（以英国BBC和美国FCC为典型）；第三阶段是后工业化时期，知识经济和数字技术时代，出现新一轮以放松管制和鼓励原创为核心的文化政策创新。这个历史过程的逻辑是：基本法律制度创新——法规创新——政策创新。

中国文化政策创新是在改革开放过程中，在全球化和知识经济背景下进行的，是通过可持续的合理化建构和不间断的体制机制改革和政策调整，连续进行的。因此，中国似乎走了一条与发达国家相反的道路：政策创新——法规创新——基本法律制度创新。研究中国文化政策最容易出现的一种有问题的倾向就是，把发达市场经济国家的文化政策发展的逻辑简单地套用到中国，这就会大大低估特别是十年来中国出现的一系列文化政策创新的重大历史意义。

应该看到，中国各时期的文化政策在文本叙述上一向保持着超强的连续性。要在其连续性叙述中识别出变化的印记，必须把握对中国文化政策的特殊文本解读方法，这个方法的关键在于区分“存量陈述”与“增量陈述”。所谓存量陈述是指多年来在权威文化政策中保持不变、一以贯之的论断，如“提高人民群众日益增长的物质文化要（需）求”（1956年中共八大以来一直沿用）；如“加强物质文明和精神文明建设”（上世纪80年代初以来一直沿用）。如果仅仅看到存量陈述，人们会感觉中国的文化政策是“无时间的”（timeless）。

但还有一种增量陈述，“文化产业”的背书就是一例；“文化体制改革”的论述即是一例；强调“公共文化服务体系”还是一例。这种增量陈述使我们能够捕捉到中国文化政策发展的基本轨迹。

推而广之来看，中国30年来的基本经济社会改革策略正是所谓“增量改革战略”，即“先放开增量、再盘活存量”。它的一个重要特征是，为减少改革的阻力，决不擅动原有利益格局，绝不在存量资源最大的领域首先开始解构！正是由于这个特点，人们对中国发展在评价上容易形成两极性：单纯从存量角度观察，会觉得这个国家变化缓慢、前景堪忧；单纯从增量角度观察，又容易沾沾自喜，看不到中国改革进程（包括文化体制改革）仍充满复杂性。

正是借助“增量阅读”方法，我们才从近10年文化政策中解读出前述三大主题：即“文化产业”、“文化体制改革”和“公共文化服务”，它们之间存在着非常密切的逻辑关联：文化产业和公共文化服务覆盖了两个彼此互生、彼此互动的领域，而文化体制改革则是使这两大领域在制度和法规层面上得到重构的重要保证。

此外，上述内容构成了中国目前正在探索的“新的文化发展观”的核心内容。这个文化发展观在2003年、2006年的文件中数次得到表述。该文化观显然是目前提倡的所谓“科学发展观”的重要组成部分。

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