政府限购令对房地产业的影响

政府限购令对房地产业和律师业务的影响

河南栋梁律师事务所 刘泽华 聂新尚

【内容提要】2010年两会结束后，中央政府针对代表们普遍反映的房价增长过快、房地产泡沫严重、广大人民群众的刚性住房需求得不到满足的新形势，制定了遏制房地产价格增长过快、挤压房地产泡沫的调控政策。为落实中央政府政策，地方政府在中央政府指出的城市实施了限制居民购买房屋套数、限制购房位置区域、限制首付比例和贷款比例的限购政策，被称为“限购令”。限购以来，各限购城市投资性购房明显减少，房价过快增长的势头得到一定遏制，效果显著。同时针对限购引起的二三线城市房价增长过快的局面，中央政府扩大限购范围，要求地方政府在二三线城市实施限购政策。限购令不仅遏制了房价过快增长，打击了投机性购房行为，促进了房地产行业的优胜劣汰，加速了房地产行业的重新洗牌，而且也对律师法律服务业务的开展创造了机遇，提出了新挑战。

【关键词】限购令 房地产业 律师业务 影响

一、政府限购令的出台背景、内容、目标及效果

（一）、出台背景

政府限购令是在我国房价过高、房价疯涨，房地产行业的暴利以及房地长行业的泡沫严重影响到国计民生、人民群众普遍反对、严重影响着社会稳定、威胁着和谐社会建设，以及国际金融风暴危机严重威胁国家经济稳定的形势下，国家为了避免房地产泡沫影响经济的稳定、社会的安定和政治的稳定，为了促进和谐社会建设而采取的对房地产行业实施调控而采取措施之一，是国家调控措施的一种，是地方政府落实国家调控政策的一项具体措施。

（二）、限购令的发展过程

1、“限购令”的出现与限购政策在主要一线城市的推广

面对日益高涨的房价，2010年国务院连续推出多项严厉调控房地产的政策，以打击各种炒房及投资性购房行为，显示出中央政府坚决遏制部分城市房价过快上涨的决心。2010年4月15日，国务院公布了新一轮遏制部分城市房价过快上涨的新政，新政策共四条，被业内称为房地产“新国四条”。4月17日，国务院又出台了《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》，提出十条举措，被业内称为房地产“新国十条”。

为响应中央政府政策，2010年4月30日北京出台“国十条实施细则”，明确提出的：从5月1日起，北京家庭只能新购一套商品房，购房人在购买房屋时，还需要如实填写一份《家庭成员情况申报表》，如果被发现提供虚假信息骗购住房的，将不予办理房产证。“限购令”就是在这份文件中提出的，也是国内首次出现“限购令”一词，这是全国首次提出的家庭购房套数“限购令”。

限购令标志着楼市新政进入了数量调节阶段。地产大腕纷纷惊呼，楼市的寒冬即将来到，原因很简单，任由房地产泡沫膨胀发酵，无异于饮鸩止渴。 短期内刺穿泡沫，则不免带来阵痛。2010年4月15日，“国十条”出台后，各地将根据其房地产现状逐渐出台“限购令”。被称为“最严厉楼市调控措施”的“限购令”先后在北京、上海、深圳、厦门实行。

2、限购政策实施范围的扩大阶段

2010年9月29日国家有关部委再次出台调控新措施时，针对第一条中有关“房价过高、上涨过快、供应紧张的城市，要在一定时间内限定居民家庭购房套数”的规定，被业内称为“新国五条”。当天就有多位业内人士断言，史上最严厉调控措施——“北京限购令”或将在全国推广。其后广州限购令也在同年10月15日正式公布，深圳等更多城市出台限购令，

2011年1月26日，国务院公布了《国务院办公厅关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》（国办发〔2011〕1号），即新“国八条”，“地方政府要切实承担起促进房地产市场平稳健康发展的责任，严格执行国发10号文件及其相关配套政策，切实将房价控制在合理水平。2011年各城市人民政府要根据当地经济发展目标、人均可支配收入增长速度和居民住房支付能力，合理确定本地区年度新建住房价格控制目标，并于一季度向社会公布。”

2011年2月16日，北京正式公布了关于贯彻“国八条”的通知，将调控目标确定为零增长。此后各限购城市相继出台了调控目标，多数控制增长幅度为10%左右，被质疑为调控目标变成了增长目标。

3、升级版限购政策的出台

虽然房地产行业在以限购为主要措施的房地产调控政策的实施下出现一定的效果，但是由于国外热钱的大量涌入、地方政府土地财政政策的过分依赖带来的消极对待态度、对地方政府及其官员以经济发展速度（GDP）为指标的政绩考核政策对地方官员的刺激作用，一线城市房地产开发企业向二三线城市转移投资的策略的实施，使得限购政策的效果还没有实现预期目标，有待于进一步加大限购的范围和力度。

2011年7月12日，国务院常务会议出台“新国五条”指出，对于已经实施住房限购措施的城市，要继续严格执行相关政策，对于房价上涨过快的二三线城市，也将采取必要的限购措施。这被业界解读为升级版的楼市限购令，限购城市将扩容。此次国务院常务会议明确了下半年楼市调控的方向和力度。这是对近期中央政府一再强调在二三线城市实施限购政策的具体落实，这表明中央政府坚持限购政策和坚持调控不放松的决心，再次显示了中央的决心和目标，再次证明调控、限购不仅仅是临时的权益之计，而且是不达目的决不罢休，房价不降，调控无期，限购不止。

当前房地产市场总体仍处于僵持和胶着状态，一方面要继续加大保障房和普通商品住房供应；另一方面要坚定不移地抑制不合理需求，保持供求关系基本平衡，促进房价逐步回归到合理水平。

（三）、限购令的主要内容

限购令的主要内容不仅包括限制居民的购房套数或购房面积、位置分布（如郑州市限制外地人在郑州市区购房），而且包括限制购房首付款支付比例、按揭贷款比例等。随着限购令政策的深化，在执行限购政策的基础上，国家还实施了紧缩银根的金融货币政策，在短短半年多的时间内，多次提高存贷款利率，严控贷款额度。与限购令同时采取的配套措施还包括税收政策，一方面严格房地长交易税的征收，同时在一线城市试点征收房地产税，以达到综合调控目标的尽快实现，以缓解地方土地财政的弊端带来的影响，以促进地方财政经济的稳定发展，以促进房地产行业的优胜劣汰。此外，国家还加大保障房建设力度，鼓励企业参与保障房的建设，应到房地产行业企业实现良性转型，健康稳定发展。

（四）、限购令的目标

政府限购令的直接目标是限制炒房（即投资性购房）、满足刚性需求、抑制房价过快增长、挤出房地产行业泡沫，根本目标是促进经济健康稳定发展，避免经济泡沫膨胀对国民经济带来破坏，促进房价与国民经济的同步发展，尽可能的满足人民群众生活的刚性需求，增强生活幸福感指数，促进国家的和谐稳定与长治久安。

（五）、限购令的实施效果

在限购政策的实施中，各地都对调控目标做出规定，对房地产价格的增长幅度，普遍控制在10%左右，也有个别地方提出限制价格增长、保持价格稳定的目标，如北京。

限购政策实施以来，取得了一定的效果，主要表现在：房地产交易量明显下降，投资性购房减少，商业地产（不属于调控范围）价格上升较快，商品住房价格增长得到控制；中小房地产开发企业资金出现进展，融资渠道、融资规模明显减少，融资成本大幅上升，甚至有些企业已经出现资金断链苗头，开发项目出现停建状态；烂尾楼不断增加，如郑州市在6月份就已经出现25座烂尾楼，市政府召开协调会，组织政府有关各部门协调解决；商品住房存量急剧上升，由买方市场出现向买方市场转移的迹象；房地产企业开始以促销优惠的方式降价销售；一线城市房地产开发企业开始向二三线城市转移、发展；民间借贷市场出现罕见的繁荣景象，高息借贷走向高涨；二手房交易出现短暂的繁荣；房屋租赁市场火爆。主要有以下几个特点：

1、主要一线城市房地产成交量和交易价格在2010年9月份以后均有下降

在此轮调控中,各地的“限购令”被认为是体现了政府调控房价的决心。调控政策在楼市成交量上有所体现，到10月上旬,大部分城市的房地产市场迅速降温。

2、2011年各地出台调控目标后，一线城市房地产市场继续趋冷

由于限购政策令不少有购买能力的消费者失去了购买资格，各限购城市成交量大幅缩水。二手房交易同样受到冲击。

3、中央政府的调控目标尚未实现，调控政策进一步加强，调控范围进一步扩大

国家统计局公布的数据显示，今年上半年，全国商品住宅销售面积39805万平方米，同比增长12.9%；销售金额20657亿元，同比上涨22.3%，房地产市场依然呈现“量价齐涨”的局面。2011年7月12日，国务院出台“新国五条”，提出在二三线城市限购的调控新政策。此次调控政策再度出现收紧，其原因莫过于中央政府因为房地产调控的目的仍未达到。

4、房地产开发企业业绩分化，预示着房地产企业未来的发展趋势

新限购令意味着，资金链堪忧的小企业会继续苦苦挣扎，市场结构和产品结构不合理的企业会逐渐掉队，而那些市场结构和产品结构合理的企业则会趁机扩大份额。 “将有30%的企业被淘汰出局”。

（六）、实施效果原因分析

对于统计数据中提到的“上半年全国商品房销售面积同比增长12.9%”， 中国房地产学会副会长陈国强认为，在热点城市成交缩水的情况下，推动成交量上涨的主要动力，来自于未实施“限购令”的二三线城市。中央政府房地产调控的目的仍未达到。究其原因，主要是：

1、关键在于中央政府的调控政策心存一念之仁，因为房地产的支柱作用和拉动性，中央政府的心态是让楼市泡沫慢慢泄气，而不是让泡沫突然破裂。

2、部分二三线城市房价较快上涨，主要动力既来自城镇化快速推进中，居民住宅需求的较快释放，也包括一线城市“限购”后，炒房投资需求的转移助推。

3、地方政府对土地财政的依赖和以GDP为标准的政绩考核制度，是地方政府消极应付的主要原因。因此各地在制定调控目标时大多数规定了10%左右的涨幅。

4、对二三线程房价上涨过快的标准模糊，也是地方政府存在观望态度，等待形势明朗后在作出应对之策，以有利于掌握下一步的调控力度和标准。

（七）、2011年度下半年预期

根据统计局公布的数据，上半年房企到位资金40991亿元，同比上涨21.6%。来自金融贷款的资金占比为17.1%，为2010年来连续18个月最低，这意味着开发商正面临严重的资金难题。在现今紧缩的货币政策下，开发商的资金链势必进一步受压，降价促销将成为

下半年房地产市场的主旋律。大部分上市房企均将推货重点押注在下半年，以保证完成全年销售额。

二、政府限购令对房地产行业的影响

1、住房项目成交量、成交价格明显下降，价格上涨的势头得到遏制。

自实施限购政策以来，调查统计资料显示，一线城市商品住房交易量明显下降，已经成交的，交易价格也急剧下降，北京、上海、深圳等城市的商品房成交价格都呈明显下降趋势，其他线构成也都不同程度的有所下降。近期，在调控政策的巨大压力下，许多房地产开发企业也都大气促销牌，以优惠代替降价，明着不降暗着降低价格，从而使房地产价格过快上涨的势头得到遏制。

2、二手房市场出现短时回暖

限购初期，二手房出现了短暂回暖，但是随着限购政策的逐步深化，许多购房者看出了中央政府的调控决心，认识到限购政策虽然是房地产业过热情况下的应急措施，不会长期实施，不会成为长效机制，但同时也看到中央的决心，认识到该政策也不会是“短平快”使得快热快冷，不达目标是不会轻言放弃的。在此情况下，特别是国家短期内多次实施提高存贷款利率、紧缩银根政策形势下，许多中小房地产开发企业资金不足，特别是坚持不降价的成本越来越高的情况下，不会长期坚持不减价，期房市场价格的松动，必然带来二手房价格的降低，在此认识下，许多有购买二手房愿望的需求者，也都谨慎起来，因此，二手房的回暖是短暂的。

3、住房租令市场火爆

自限购政策实施以来，特别是限购令实施初期，一线城市的许多住房需求者为了临时住房需要，纷纷选择租房居住的方式，缓解购房压力，从而带动房屋租赁市场的火爆。但是，随着限购政策的持续实施，商品住房价格越来越低，逐步由卖方市场走向买方市场，许多住房需求者基本可以通过购房解决住房需求，房屋租赁市场回报的形式开始回落，逐步转向冷静。

4、房地产企业通过通过贷款融资的成本增加、难度增大，按揭贷款额度、总量明显下降

随着限购令的实施，与之相伴的限制按揭贷款额度的政策也逐步深化，地方政府不仅限制首套房的首付款比例，也限制了贷款比例，从而是否能够地产开发企业的贷款额度、融资规模受到限制，特别是在国家实施紧缩银根、不断提高存贷款利率的情况下，企业融资成本不断提高，即使在此情况，仍不能满足贷款需求，因此，按揭贷款额度、总量明显下降。

5、房地产企业通过买卖图纸房融资的规模受到遏制

买卖图纸房，也被称为炒楼花，在限购令的作用下，许多购房者都处于观望状态，同时对买卖图纸房也更加谨慎，房地产开发企业通过买卖图纸房融资的难度增加，融资规模受到限制，发展势头受到遏制。

6、二三线城市房地产业出现短时火爆

随着一线城市房地产调控力度的加大，许多一线城市房地产企业转移到二三线城市投资发展，带来了二三线城市房地产业的火爆，促进了当地房地产业发展的同时，也促进了当地的经济发展，受到当地政府的欢迎，更带来当地房价的高涨。随着中央政府加大调控力度，扩大调控范围，在二三线城市事实限购政策，将严厉打击二三线城市房地业的投机性购房，有效遏制二三线城市房地产价格上涨过快的势头，因此，二三线城市房地产市场的火爆的时短时的，不会持续太久。

7、房地产企业资金量受到影响，私募债权成为房地产企业融资的重要方式，中小房地产企业发展出现困境，部分出现资金断链。

随着限购政策实施范围的扩大和紧缩银根政策的影响逐步深入，房地产开发企业融资困难增加，融资成本增高，资金出现紧张，虽然许多企业不得不出高息从民间借贷，但是相当一部分仍不能满足需要，部分企业出现资金断链现象，开发项目出现停滞状态。

8、商业房地产项目受到青睐

由于此次调控的对象是商品住房，而商业性房地产项目则没有实施限购政策，不在调控范围内。而对于投资性需求而言，虽然投机性不是很强，但仍然不失为优质投资项目，许多投资者也都转向了商业经营性房地产项目投资上，带来了商业经营性地产项目的火爆。近段时期房地产行业交易量和交易价格的环比上升，商业经营地产项目功不可没。这也是许多人认为调控效果不佳的重要原因。

9、二手房待价而沽成本增加，难度增加，炒房者减少。

随着限购政策的强化，二手房市场受到一手房市场的冲击逐步增强，待价而沽的成本增加，个别炒房者开始退出。原因是许多房屋都是按揭购买，一旦断供，就会出现银行收房、买房的情况大量出现

10、联合大企业或其他投资者开发烂尾楼成为中小房地产企业的新出路

由于资金紧张，为避免因资金断链导致楼盘停建、长期搁置而严重亏损，在通过金融机构融资困难、民间借贷不能满足需要或者成本过高，联合大企业或者其他投资者开发中小房地产企业烂尾楼项目成为中细小房地产企业可行的、必要的选择，也成为中小房地产企业走出困境的重要出路。

11、房地产行业重新洗牌，企业破产倒闭、合并、兼并、分立增加

房地产市场调控继续强势坚持下去，继续超过一年，将有相当一部分钟小房地产开发企业因资金问题倒闭、甚至被兼并，从而退出市场，也会有大企业为了促进发展分立，随着经营业绩的分化，和优胜劣汰的市场规则作用，房地产行业面临重新洗牌的局面。

12、各种买卖、租赁、融资、兼并合同风险增加，风险控制难度增加，需要律师提供法律服务领域、深度、广度增加

由于市场的不稳定，许多交易的风险大大增加，风险预测更加困难，为了尽可能的减少风险，选择交易的同时，交易各方也更加注意交易行为的法律效力、违约风险，更加注意律师提供的法律服务帮助。因此，各种买卖、租赁、融资、兼并合同风险增加，风险控制难度增加，需要律师提供法律服务领域、深度、广度增加。

13、外资大量涌入，涉外融资、联合外资开发项目增加，涉外业务增加

随着我国紧缩银根的金融政策的推进和经济快速增长的良好发展预期影响，许多国外资金涌入中国房地产市场，虽然国家通过提高存贷款利率的方式对冲热钱的冲击，但是仍有相当一部分资金通过各种民间方式流入房地产市场，以各种方式联合中国的房地产企业开发房地产项目，在此情况下，涉外融资、联合开发项目等涉外业务增加。

14、中介服务风险增加，各种欺诈行为层出不穷，接受中介服务需要更加小心

由于限购令的实施，房地产交易量减少，对中介市场的需求减少，对中介服务的要求增加，中介服务的风险加大，为了生存，许多中介结构也通过各种优惠抢夺市场份额，其中不乏个别企业和业务人员个人采取欺诈方式从事中介业务，因此接受中介服务的风险加大，需要更加小心。

15、保障房建设成为重要组成部分

政府限购的同时，也加强了保障建设的力度，2011年开工建设1000万套保障的计划已经颁布，开工建设进展速度先慢后快，下半年开工率明显增加。保障房建设项目在总量上占有比例增加较快，成为新形势下房地产业的重要组成部分。

16、房地产价格方面的影响主要是趋于稳定

由于限购政策与信贷政策紧密相连，限购越严，融资越难，融资成本越高，再加上通货膨胀、物价上涨因素的影响，房地产项目的开发成本上升了，可以降低利润销售，但绝不会赔本销售，即使调控政策下，也不太可能亏本销售，因此，房价的走势只会趋于稳定，既不会像以前那样疯长，也不会大幅下降。

三、房产税能取代限购令吗？

在各城市出台限购令的同时，上海、深圳、重庆市先后进行了房产税征收试点，效果虽然不够明显，但却为房地产市场的调控提供了思路，即房产税一方面可以限制投机性购房，另一方面也可以减轻地方土地财政的依赖程度，通过征收房产税在一定程度上来改善地方财政在限购令实施情况下的不足。现在的问题是如何完善房产税的征收比例、征收方式、征收环节等。也有专家提出对闲置的房产（自住以外）征收资本利得税，如陈保存就持此观点。原因是闲置的房屋属于投资性房产，属于投资的资产，投资就有增值，就有利润，就应该征收利税，增值税也好，资本所得税也罢，个人所得税也行，不管叫什么名，但都应该对该部分房产增值部分征收一定比例的税。中国社科院金融研究所金融发展室原主任易宪容接受采访时曾经指出，“信贷和税收政策才是关键。”

四、政府限购政策对律师法律服务带来的机遇与挑战

1、房地产非诉业务仍是主要领域

虽然限购令影响了房地产项目的开发、建设数量，但是也不难看出，在地方政府制定的调控目标成为增长目标时，房地产发展的空间仍然巨大，在对律师服务的需求上，非素领域仍然是处于主要地位。这不仅包括常年法律顾问、风险控制、税务策划，还包括收购兼并中的资信调查等。

2、对律师服务质与量的要求表现为总量减少，质量更高，即少而精

房地产开发建设项目的减少、交易总量的减少数等情况的出现，标志着房地产市场的暂时萎缩，对律师的数量要求减少。但是房地产开发建设中的法律法规政策限制增加、法律风险增加、交易风险增加，因而对律师法律服务质量提出更高要求。

3、融资法律服务业务需求增加

随着贷款限制的加大，企业融资渠道渠道减少，融资规模缩小，融资难度加大，私募债务急剧增加，融资成本升高，融资风险增加，对律师融资法律服务需求增加，对法律服务质量提出更高要求。

4、房地产业收购兼并法律业务将有所增加

在线购政策和优胜劣汰的市场规律的影响下，房地产行业重新洗牌已经不仅仅是一种可能，而且随着经营业绩的分化，房地产企业倒闭、破产、收购、兼并显著增加，重新洗牌已经出现苗头，并会继续发展，因此对律师法律服务提出更多要求。

5、涉外业务有所增加

随着国内紧缩银根政策的实施，和中国经济高速增长发展预期，国际热钱大量涌入国内房地产业，无论是直接投资还是间接投资，都带来涉外业务项目的增加，也对律师涉外法律服务提出要求，不仅表现在需求数量上的增加，更要求质量上的保障。

6、保障房建设领域法律服务需求大幅上升

随着政府保障房建设项目的大量增加，政府鼓励私营企业、社会资金投入保障房建设。随着保障房建设投资渠道的扩大，私营企业投资保障房建设项目的法律需求大量增加，保障房建设领域法律服务需求大幅上升。

7、诉讼业务仍然有较大市场

虽然限购政策下交易合同纠纷不如2008年金融危机带来的违约纠纷在数量集中，但是限购政策下房地产开发企业按时交房的履约能力受到考验，同时开发项目的建设质量值得关注，质量上能否履约也受到冲击。此外，由于开发建设成本增加，价格履约能力也引起关注。另一方面，随着存贷款利率的提高，购房者的履约欲望、诚信意识和履约能力也受到冲击。所以，房地产交易中的违约风险增大，违约率增高，交易纠纷增多，诉讼业务仍然有较大市场。

总之，政府限购令作为房地产行业特殊形势下的应对之策，既有其必然性，也有其临时性，既有其立竿见影的临时政策效果，也有其长期的局限性，对我国房地产业的影响既有短期性，也不可忽视长期性，对律师法律服务提出更高要求，也提出了新要求，既是机遇，也是挑战，作为律师，我们既要抓住机遇，也要迎接挑战，在苦练内功的基础上，更要敬业、专业，才能更好的满足新形势下的房地产业发展需要，更好的服务于新形势下的房地产业。

参考文献：

1、《“新国五条”满月：楼市成交量下降 房企融资收紧》2010年10月29日 00:08　来源：中国新闻网；　

2、《解析地方政府不愿出限购令的三原因》 作者：潘涛  来源：【银率】网原创  2011年02月25日；

3、《土地财政掣肘二三线城市限购 限购令恐遭执行难》《凤凰网·资讯》2011年07月28日 10:10来源：人民网 。浏览时间：2011年7月28日；

4、《三论新限购令：限购令将加剧房企业绩分化》宋延庆 原创 《价值中国网·投资·房产》 2011-07-28 09:54 。浏览时间：2011年7月30日；

5、《限购令“冷冻”北京楼市 降价效果大打折扣》《证券之星》网www.stockstar.com 2011-3-17 8:44:34　马可佳　第一财经日报。浏览时间：2011年7月30日；

6、《二三线城市将实行限购令 房市降价潮来临》作者：许娓玮2011-07-28 08:06:00  来源：投资与理财。浏览时间：2011年7月30日；

7、《易宪容：不必高估住房限购令的作用》《金融界》网

2011年07月21日 08:57 来源：上海商报；

8、《许子枋：限购的行政色彩与行为色彩》2011-07-18 17:55:00，1833030187的博客http://blog.sina.com.cn/zhumimaomi。浏览时间：2011年7月30日。

【作者】聂新尚，男，河南栋梁律师事务所副主任，房地产部主任，律师，大学文化。

刘泽华，男，河南栋梁律师事务所律师，大学文化，河南省法学会刑法学研究会会员、律师学研究会会员，河南省律师协会医事法律专业委员会委员。

本文来源：https://www.2haoxitong.net/k/doc/2811199a85868762caaedd3383c4bb4cf7ecb72b.html