依法执政是依法治国的关键

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依法执政是依法治国的关键

党的十六大和十七大都明确提出了中国共产党作为中国执政党要实行依法执政的执政方略。在中国，依法执政是依法治国、依法行政的关键和前提，没有依法执政，中国要实现建设法治国家、法治政府、法治社会的目标和任务是不可能的。

各级党委依法执政提出的具体要求是多方面的，笔者认为最有价值的有以下十项：

从制度上、程序上规范党委与人大、政府、政协、司法机关以及人民团体的关系，确定“党委在同级各种组织中发挥领导核心作用”，但不能取代，而应支持同级各种组织依法履行职能，特别是依法支持司法机关依法独立公正行使司法权；

保障“各级党组织必须在宪法和法律范围内活动”，牢固树立“法律面前人人平等、制度面前没有特权、制度约束没有例外”的观念；

尊重宪法确立的人民民主制度，党委对地方重大事务的决策和主张，凡属于人大及其常委会职权范围内的，应向本级人大及其常委会提出建议，“由本级人大及其常委会作出决议或决定”，对涉及经济社会发展全局的重大事项，要广泛征求民意，充分进行协商和协调；

推行党务公开，除依法应保密的事项外，党内事务除应当通过一定方式和途径向党员主动公开外，党员还可按规定向党的基层组织申请公开；

建立健全党内情况通报和党内事务听证咨询制度，“党委常委会和全委会开会可邀请党代表列席，讨论涉及公众利益、需要公民广泛知晓和参与的事项的党委常务会议，甚至可以公开举行，邀请党员、人大代表、政协委员或公民列席旁听”；

加强党委新闻发布制度建设，高度重视互联网民意表达，对网上反映的涉及党委工作的热点问题，及时回应，“提高在信息网络化条件下的执政能力和水平”；

建立党内规范性文件备案审查制度，接受备案的机关应当对报送备案的规范性文件进行审查，“对超越职权、同法律法规或中央方针政策相抵触的，应当作出处理”；

加强党内监督，以领导干部特别是各级领导班子中的“一把手”为监督重点对象，监督内容包括人事权、审批权、财政资金分配权等各种公权力的行使。

《法治湖南建设纲要》通过“地方性知识”对执政党依法执政的具体路径所进行的探索难能可贵。因为在中国这样的社会主义国家实行执政党依法执政，没有现成的模式可循，必须依靠我们自己探索。）

依法治国需要进行科学规划

社会主义法治国家建设进程需要一份“路线图”。这份“路线图”就是对法治这一宏伟目标的最终到达作出战略性规划,设定数个不同的实现阶段,以及每一阶段所要达到的阶段性目标,指明每一阶段的具体任务和衡量指标体系

法律作为一种根植于特定历史时期和社会经济文化环境的制度,反映了人们在相应时期和背景下的社会需求和价值取向。中国的法治道路应当是从中国的现实需要出发的,不能也不应全面照搬西方。从历史上看,一些西方法治国家曾将其法治体制移植到亚洲、非洲等殖民地,但从结果来看,并不能说完全获得成功。

这在一定程度上说明了法治和文化、社会发展程度之间的紧密联系。笔者认为,西方的法治作为一种治理模式,是其长期实践经验积累的结果,他们的法治理念更多地关注西方社会形态、历史文化传统,未必都适用于东方社会。

法治建设需要战略规划

我国自改革开放以来,经过三十多年的努力,法治建设所取得的成就是巨大的。从立法方面来看,我们用三十年的时间走过了西方国家数百年的道路,尤其是有中国特色的社会主义法律体系已经形成。

从司法方面来看,司法制度基本完善,司法已经成为最终解决纠纷的机制,职业化的法官队伍也已经初具规模。

从执法方面来看,依法行政、建立法治政府已经成为行政机关基本的工作规范和目标。

但是,我们确实也应当看到,我国正处于转型时期,这个转型不仅是从农业社会向工业社会,从计划经济向市场经济的转型,而且,也是从人治社会向法治社会的转型。在转型社会中,必然存在两种体制的特征。

三十多年经济的高度发展,在经济实力大幅提升、人民生活得到很大改善的同时,也带来了大量社会矛盾和社会问题。解决这些社会问题只有通过法治,也必须依靠法治。但这并不是说实现法治就能够一蹴而就,也不是说有了法治就能一夜之间解决所有问题,在我们这种转型国家中实现法治必须依据法治本身的规律和我国的现实情况科学规划和稳步推进,才能够最终实现我们的目的。

为了推进法治建设,我们需要一个战略规划；在运作层面上,法治主要是一种法律秩序和法律实现的过程及状态。法治本身就是一个动态的过程,因此法治建设的推进也必须在党的领导下,有序稳步推进。为此,社会主义法治国家建设进程需要一份“路线图”。这份“路线图”就是对法治这一宏伟目标的最终到达作出战略性规划,设定数个不同的实现阶段,以及每一阶段所要达到的阶段性目标,指明每一阶段的具体任务和衡量指标体系。

制定这一战略规划的必要性在于:一方面,通过战略规划可以实现向法治国转型中的社会稳定有序。法治不能大跃进,不能脱离国家社会发展水平。在推进法治的过程中,必然会遇到各种困难和障碍,甚至可能遭遇社会动荡。如果有了战略规划,我们就可以按照所设想的步骤逐步推进,并可以制定预案,即在总体法治战略规划制定之后,各级机关、各部门也应当围绕本部门的各项任务,确定本部门具体落实计划以及相关应急预案。这样,通过富有前瞻性的战略规划以及相关配套政策、措施,就可以有效避免或者缓解对社会可能带来的冲击。

另一方面,通过战略规划也有助于推进社会主义民主政治的不断完善。在现代社会,民主和法治是始终不可分离的。民主是依法治国必备的政治基础,没有民主,就不可能使法律体现充分体现民意,法律在实践中就难以甚至无法得到社会大众的认同。

战略规划推进法治建设切实可行

通过分解法治实现过程中的步骤和措施,制定战略规划是完全可行的。法治目标的实现,不可能完全依照边实践、边摸索的逻辑,而需要事先作出战略性规划。这是因为,法治作为人类文明发展的普遍性成果,在数百年的法律发展史中已经形成了一些具有共性的规律和路径；不同法律传统的法治仍然具有一些基本的共同原则。

从我国法治建设的实践来看,采取规划的方式推进改革是行之有效的。从立法来看,我们历来都有立法规划,立法规划确保了法律体系的科学性和完备性,从而稳步推进了社会主义法律体系的形成。从行政执法来看,国务院在2004年颁布了《全面推进依法行政实施纲要》,这一纲要就其性质而言,就是依法行政的规划,各级行政机关正是按照纲要的要求,推进依法行政和建设法治政府,从而稳步地推进了政府法治建设。从司法来看,最高人民法院在司法改革方面一直采取规划的方式,曾经颁布了《人民法院第二个五年改革纲要》等,系统部署了2004年至2008年法院改革各项措施,启动人民法院新一轮的全面改革,为司法改革的有序推进发挥了重要作用。但是,从全国范围来,我们缺乏全面推进法治的规划。

法制建设战略规划的目标

笔者认为,制定法治建设的战略规划,首先就要明确宪法确立的“依法治国,建设社会主义法治国家”的目标,在此目标之下,可以将法治建设的内容分解为如下几个部分,并分别拟定规划,确立各阶段发展目标:

第一,宪政制度建设规划。依法治国,首先必须是依宪治国。法治的形式性要求是,政府所行使的一切权力都必须来源于宪法的授权,并受宪法的制约。实现依宪治国,不仅要全面贯彻和实施宪法,还要建立和完善宪法监督机制,使一切违反宪法的行为都得到及时纠正。在此项任务中,可以具体分解为:公权力的分配和监督,公民基本权利的保护,进一步完善宪法的监督和实施制度、预决算公开和监督制度、选举制度的完善等。

第二,立法任务规划。在社会主义法律体系建立之后,我国还有很多具体立法工作有待完善,例如,加快民法典的制定、完善有关社会保障法、对程序法进行必要的修改等等。再如,通过劳动和社会保障制度的完善,来实现公民的社会性权利。

第三,司法改革规划。在司法方面,我们应当逐步建立公正、权威、高效的司法机构,保障司法机关依法独立行使审判权。我们应当继续推进法官职业化,完善诉讼程序、审判监督、执行程序、法律援助、冤假错案的纠正与赔偿等一系列制度；进一步完善法院经费保障、法官薪酬、培训等相关司法保障制度；进一步完善执行程序,化解“执行难”、“执行乱”的问题。

第四,依法行政与建立法治政府。一方面,要应当进一步界定政府与市场、社会的关系,厘定政企关系、政事关系；进一步压缩政府审批权限、明确行政权力界限、规范行政行为程序、加强行政信息公开,切实维护公民对行政机关的监督权利。另一方面,要进一步加强对行政相对人的保护,完善行政诉讼、复议等制度,逐步扩大对行政行为的司法审查范围和强度。

第五,完善对私权的保护机制。公民权利的保护是法治建设的重要目标,这其中不仅包括公民的宪法基本权利的保护,也包括其他权利的保护。这就需要进一步完善立法、切实落实宪法关于基本权利的规定；努力降低犯罪率,规范多元纠纷解决机制,化解各种社会矛盾,充分保障公民的财产人身安全和私权。

第六,法治的关键还在于引导公民树立社会主义法治理念、养成遵纪守法的良好习惯。为此,应当进一步加强普法和法治教育的力度,积极探索法治宣传新手段的运用,进一步改革和完善法学教育以及司法考试制度,为国家法治建设培养合格的法律人才。

社会管理创新须遵循法治轨道

加强和创新社会管理，是我们党正确面对当前经济社会发展的形势作出的重大决策部署。加强和创新社会管理，必须遵循法治思想，在依法治国方略指引下，正确实施法律，严格依法办事，维护社会公平正义。

一、法治是社会管理创新的前提和保障

社会管理是国家为达到预期目的，促进社会的协调运转，通过行使国家权力，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会共同事务进行组织、协调、服务和控制的过程。法治对社会管理创新有着重要的促进和保障作用，社会管理创新离不开法治。

（一）法治是最佳的社会管理模式。亚里士多德说：“法治应当优于一人之治”。长期以来，中国在治国理政及社会管理方面，一直奉行“人治”，主张“贤人政治”，把治理国家、管理社会事务的希望寄托在当权者个人身上。从历史上看，一些贤者也确实把国家社会事务管理得井井有条，出现了诸如“文景之治”、“贞观之治”等盛世，然而，人治终究难以使社会长治久安，甚至会产生一些不可挽回的灾难。历史和实践证明，法治是目前人类社会探索出的治理国家、管理社会事务的最合理的模式，在没有其他更合理的模式出现之前，法治就是最优的社会管理模式。

（二）法治是社会管理的重要手段和有力保障。任何社会都不可能没有矛盾纠纷，而解决矛盾的方式在不同的社会治理模式下会呈现出不同的状态。但不管何种状态，任何社会矛盾的解决不外乎两种方式：一是以科学有效的社会机制在体系内和平理性地化解；二是不能在体系内化解，只有引发社会革命解决。作为执政党，决不希望社会动荡。胡锦涛总书记指出：“法治是以和平理性的方式解决矛盾纠纷的最佳途径。”在法治状态下，公权力受到制约，公民的合法权利能够得到宪法和法律的有效保障和救济，人与人、人与社会之间的矛盾都在理性的法律程序下得到妥善化解和终结，并能对矛盾纠纷解决方案及未来生活产生一个基本明确的预期，从而使社会矛盾得到自我消弭，社会管理秩序得到正常运转，社会得以和谐稳定发展。这正是加强和创新社会管理的根本目的。

（三）落实依法治国方略是社会管理创新的必然要求。法律是党的成熟政策的法律化，是党的政治智慧、治理国家经验的法律化，是党所代表的人民意志的法律化。因此，严格执行法律，就是严格执行党的路线、方针、政策，就是执行党的意志，而绝不是在法律之外寻求权变之策。当前，社会转型时期，社会矛盾纠纷的产生和发展虽有多方面的原因，但没有依法办事，执法不严、执法不公是众多矛盾纠纷产生、发展、升级的主要原因。解决这些矛盾纠纷，协调社会关系，规范社会行为，应当深入贯彻落实科学发展观，全面落实依法治国基本方略，以法律手段为最主要的解决手段和第一解决手段，综合运用政治、经济及其他手段。

二、推进社会管理创新必须正确实施法律

徒法不足以自行。加强和创新社会管理，推进社会主义法治建设，必须依赖于法律的正确实施。

（一）正确实施法律是社会主义法治的应有之意。社会主义法治的基本要求被具体概括和表述为“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”十六字方针。这既是我国健全社会主义法制建设的指导方针，也是我国落实依法治国方略、建设法治国家的基本要求。从法的实施角度看，有法可依属于立法范畴，有法必依、执法必严、违法必究属于法的实施范畴。

（二）正确实施法律是维护社会秩序的需要。通过正当立法程序制定出来的法律体现了党的意志和人民的意志的统一，是规范人民权利义务、分配社会资源和利益的规范性文件。实施法律，就是要把这些抽象的权利义务变成具体的权利义务，从而发挥调整法的调整社会秩序功能。如果法律不能得到有效实施，公民的合法权利就会无法得到有效保护，人民群众就会更加不相信法律，不相信执法部门，有了纠纷也可能不愿意提交司法部门解决，而会选择私力救济渠道，如私了等，由此可能会产生更多的纠纷，简单的矛盾甚至会复杂化。

（三）正确实施法律在社会主义法律体系形成后显得更为重要。多年来，全国人大及其常委会、国务院及其他有权机关制定了大量的法律法规、自治条例、单行条例等等广义上的“法”，立法无论数量还是法律种类及内容都有了较大的改善。去年年初，中央政治局常委、全国人大常委会委员长吴邦国郑重宣布，有中国特色的社会主义法律体系已经基本形成。法律体系形成后，我国法治建设的重点和方向就转向了确保法律的正确实施。在此背景下，加强和推进社会管理创新，应当沿着法治轨道，积极促进法律的正确实施，依靠法律规范公民权利义务，分配利益关系，化解矛盾纠纷。

三、人民法院在法律实施过程中担负着重要职责

司法的中立性、统一性、专业性、公开性以及司法机关依法独立行使职权等禀赋，决定了其在社会管理中具有独特的价值。人民法院的功能涉及到方方面面，但其最主要、最基本的功能是权利救济、公权制约和终结纠纷功能。这三大功能充分体现了司法在社会管理中的独特价值，也充分体现了人民法院在法律实施中的重要职责。

（一）人民法院是重要的法律实施主体。法律实施，是指法律在社会生活中被人们实际地贯彻执行，包括执法、司法、守法和法律监督各个环节，其中司法是法律与其他社会系统相联系的纽带和中介，是实现法的既定目的的重要形式，在法律实施中发挥着至关重要的作用。人民法院一方面通过执法办案进行着具体的法律条款适用，另一方面，通过对公权力的制约，对具体行政执法活动进行着法律上的监督和规范，以国家赋予的司法职权保障着法律有效实施，是重要的法律实施主体。

（二）法院职能作用发挥情况影响着法律实施效果。“法院是法律帝国的首都。”人民法院在具体的执法办案过程中，一方面，通过严格依法裁判，依法办事，使法律赋予公民的抽象的权利义务转化为具体的权利义务，使当事人及社会群众体会到法的作用、价值，另一方面，通过能动司法，弥补立法的缺陷和不足，弘扬社会主义法治精神，促进形成学法用法守法的社会氛围。如果法院职能作用发挥得不够充分，法律对社会生活的具体作用就无法得到充分展示。

（三）司法功能诠释着法律的功能和价值。一般来说，法律具有自由、正义、秩序等社会基本价值，并具有分配社会利益、解决社会纠纷、实施社会管理等功能，而司法则具有权利救济、公权制约、终结纠纷等功能。司法通过救济公民权利、制约公权力、裁判纠纷等使社会正义得以实现，正常的社会管理秩序得以维护。在法律实施中，司法功能直接诠释着法律的功能和价值。

如前所述，法治是社会管理创新的前提和保障，推进社会管理创新有赖于法律的正确实施，而人民法院又在法律实施中担负着重要的职责。由此可以推论，加强和创新社会管理，应当遵循法治轨道，充分发挥人民法院的职能作用。协调社会关系、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等社会管理具体任务的实现，都与人民法院息息相关，离不开法院的积极作为，且实践中法院通过调处纠纷、打击犯罪、支持行政机关履行社会管理职责、延伸司法服务等方面的具体举措，为进一步加强和推进社会管理作出了积极贡献。理论分析及多年的司法实践均表明人民法院在推进社会管理创新方面扮演着重要角色，人民法院是社会管理创新的重要参与者和推动者，在解决矛盾纠纷、维护社会和谐稳定、促进社会发展方面有着独特和不可替代的优势和特点，在推进社会管理创新中发挥着其他组织、机关不可替代的重要作用

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